Antecedentes da denúncia

1. O Fundo Fiduciário de Emergência da UE para a estabilidade e o combate às causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África (FFUE) foi criado em 2015 [1]. Em 2022, o EUTFA mobilizou quase 456 milhões de EUR para projetos na Líbia [2].

2. Em abril de 2022, um representante da Comissão Europeia declarou [3], numa reunião da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (Comissão LIBE) do Parlamento Europeu, que a Comissão instituiu um «controlo por terceiros» das operações na Líbia ao abrigo do EUTFA «com especial atenção para assegurar o respeito da política de «não prejudicar». O representante acrescentou que «até à data, o contratante não comunicou quaisquer violações do princípio de «não prejudicar» diretamente relacionadas com todos os custos dos programas de fundos fiduciários [da Comissão]»[4].

3. Em maio de 2022, o autor da denúncia, um jornalista, solicitou o acesso do público aos documentos detidos pela Comissão ao abrigo da legislação da UE em matéria de acesso a documentos [5], incluindo «mensagens de correio eletrónico que revelem a identidade do contratante terceiro, o âmbito da comunicação de informações, todos os custos financeiros associados ao contrato, bem como o próprio relatório», a que a Comissão se referiu durante a reunião da Comissão LIBE acima referida.

4. Em julho de 2022, a Comissão recusou o acesso aos seis documentos que identificou como abrangidos pelo âmbito do pedido, invocando a proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais [6] e a proteção de um processo decisório em curso [7].

5. Insatisfeito com a recusa da Comissão em dar acesso aos documentos, o autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse a sua decisão (através de um «pedido confirmativo»), em agosto de 2022.

6. Em outubro de 2023, na sequência da participação do Provedor de Justiça [8], a Comissão emitiu a sua decisão final («decisão confirmativa»). A Comissão identificou 14 documentos e concedeu acesso parcial a alguns deles, incluindo o contrato que cria o acompanhamento e as respetivas adendas. Ao recusar um novo acesso, a Comissão invocou a protecção do interesse público no que respeita à segurança pública [9] e às relações internacionais [10], bem como a protecção dos dados pessoais [11] e os interesses comerciais do contratante [12].

7. Insatisfeito com o acesso recebido, o queixoso voltou a dirigir-se ao Provedor de Justiça.

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa da Comissão em conceder um acesso mais amplo do público aos documentos em causa na queixa.

9. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou todos os documentos identificados pela Comissão como abrangidos pelo âmbito do pedido. Esta inspeção sugeriu a existência de documentos adicionais potencialmente abrangidos pelo âmbito do pedido, que não tinham sido identificados pela Comissão. Por conseguinte, foi realizada uma nova inspeção a uma amostra destes documentos.

Recomendação do Provedor de Justiça

Âmbito do pedido

10. O Provedor de Justiça considerou que resultava claramente do pedido inicial e do seu contexto que o queixoso pretendia ter acesso ao «relatório» para verificar a declaração feita pela Comissão na reunião da Comissão LIBE. A Provedora de Justiça observou que tal ficou ainda mais claro no pedido confirmativo: «O meu papel enquanto jornalista consiste, em parte, em verificar a veracidade dessas declarações». Por conseguinte, o autor da denúncia pretendia obter um relatório que apoiasse a declaração da Comissão de que «o contratante não comunicou quaisquer violações do princípio de não prejudicar diretamente relacionadas com todos os custos dos nossos programas de fundos fiduciários». Por outras palavras, o queixoso solicitava o acesso a documentos que continham, nomeadamente, a análise substantiva do contratante sobre o acompanhamento dos direitos humanos que tinha realizado.

11. A inspeção revelou que os relatórios identificados pela Comissão (aos quais foi recusado o acesso) não incluem as conclusões do contratante. No entanto, as condições de referência (anexo ao contrato), que foram totalmente expurgadas, referem-se a três tipos de relatórios a emitir pelo contratante para apresentar as suas conclusões substantivas. Uma nova inspeção de uma amostra destes relatórios confirmou que estes documentos incluem a análise substantiva e as conclusões do contratante.

12. Consequentemente, o Provedor de Justiça considerou que a apreciação da Comissão sobre o âmbito do pedido de acesso do público foi interpretada de forma demasiado restritiva e não conduziu à identificação de todos os documentos pertinentes. Fez a seguinte recomendação [13]:

A Comissão deve realizar uma nova pesquisa de documentos abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso do queixoso e avaliar se esses documentos identificados adicionalmente podem ser divulgados ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

13. Em resposta, a Comissão procedeu a uma nova pesquisa de documentos e confirmou que a lista de documentos que identificou com a sua decisão confirmativa estava completa. A Comissão observou que o autor da denúncia não formulou o seu pedido como abrangendo quaisquer outros documentos que o terceiro estava obrigado a redigir nos termos do contrato. Considerou que tal interpretação não se justificava tendo em conta a redação do pedido do autor da denúncia.

14. A Comissão acrescentou que, no pedido confirmativo, o autor da denúncia não contestou a exaustividade da lista de documentos nem contestou a interpretação que a Comissão fez do âmbito do pedido. A Comissão declarou que o autor da denúncia não manifestou qualquer insatisfação com a forma como a Comissão tinha interpretado o âmbito do pedido na sua correspondência com a Comissão.

15. A Comissão concluiu que a interpretação do âmbito do pedido pelo Provedor de Justiça é demasiado ampla. Observou que o queixoso continua a ter o direito de apresentar um novo pedido inicial em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

16. O autor da denúncia, em resposta, contestou o entendimento da Comissão sobre o seu pedido. Confirmaram que o pedido visava verificar se algum dos documentos elaborados pelo contratante terceiro afirmava inequivocamente que os projetos da UE financiados ao abrigo do EUTFA não tinham violado o princípio de «não prejudicar».

Acesso aos documentos identificados

17.  A inspeção revelou que vários documentos, que a Comissão identificou como abrangidos pelo pedido do queixoso, incluindo os relatórios e um manual sobre o controlo dos direitos humanos, apresentam a identidade gráfica do contratante que pode revelar a sua identidade. O Provedor de Justiça considerou que, tendo em conta os riscos concretos e reais demonstrados para a integridade física dos funcionários e peritos do contratante no terreno, a não divulgação destes documentos era razoável.

18. No entanto, nem todos os documentos apresentam a identidade gráfica do contratante. Estas incluem o contrato, as adendas, os termos de referência e um segundo manual sobre o acompanhamento e a comunicação de informações em matéria de direitos humanos. No que diz respeito a esses documentos, o Provedor de Justiça não concordou com a Comissão quanto ao facto de as informações retidas estarem abrangidas pelas exceções invocadas na sua totalidade.

19. No que diz respeito ao pedido de subvenção que a Comissão recusou divulgar na sua totalidade, o Provedor de Justiça concluiu que pelo menos alguns elementos deste documento podiam ser divulgados sem revelar informações comercialmente sensíveis.

20. A Provedora de Justiça acrescentou que, ao avaliar a existência de um interesse público superior na divulgação do pedido de subvenção, a Comissão não teve em conta o interesse público em permitir o escrutínio público dos projetos financiados pela UE e, mais especificamente, a forma como o seu potencial impacto nos direitos humanos é acompanhado. O Provedor de Justiça acrescentou que, neste caso específico, o acompanhamento dos direitos humanos dizia respeito a projetos financiados pela UE num país em que o envolvimento da UE e o potencial impacto nos direitos humanos já tinham sido objeto de críticas públicas ^[14].

21. De um modo geral, a Provedora de Justiça considerou que a recusa da Comissão em conceder um amplo acesso parcial ao contrato, às adendas e ao caderno de encargos correspondente, bem como ao pedido de subvenção e ao segundo manual sobre o controlo dos direitos humanos, constituía má administração. Apresentou a seguinte recomendação [15]:

A Comissão deve reavaliar o contrato, as adendas, o mandato e o pedido de subvenção, bem como o manual de acompanhamento e apresentação de relatórios em matéria de direitos humanos [16], com vista a proporcionar um maior acesso do público e tendo em conta as observações do Provedor de Justiça formuladas na presente recomendação.

22. Em resposta, a Comissão considerou que tinha concedido o acesso mais amplo possível na fase de confirmação.

23. Em relação ao segundo manual [17], a Comissão reiterou que mesmo um acesso parcial poria em risco a segurança pública [18], remetendo para as observações enviadas pelo contratante na fase confirmativa [19]. Afirmou que, embora algumas partes deste documento possam conter informações gerais ou conhecimentos normalizados sobre direitos humanos, estas estão interligadas com a metodologia do projeto e as orientações sobre as atividades da rede de monitorização no terreno localizada na Líbia.

24. A Comissão acrescentou que a concessão de acesso parcial a este documento, tendo em conta a sua extensão e estrutura, constituiria um encargo administrativo desproporcionado. Em apoio desta afirmação, a Comissão remeteu para um acórdão recente do Tribunal Geral [20].

25. No que diz respeito ao contrato, às adendas e ao caderno de encargos, a Comissão considerou que as partes que poderiam ser divulgadas sem pôr em risco a segurança pública são tão dispersas e limitadas que a sua identificação e ocultação das restantes partes que justificam proteção constituiria um encargo administrativo desproporcionado na aceção da jurisprudência acima referida.

26. No que diz respeito à proteção das relações internacionais em que a Comissão se baseou para justificar a recusa de acesso ao mandato, a Comissão esclareceu que apenas as partes que contêm a sua análise pormenorizada da situação política, de segurança e dos direitos humanos na Líbia, por oposição à totalidade do mandato, deveriam ser abrangidas por esta exceção. Indicou que, em todo o caso, o caderno de encargos, na sua totalidade, não podia ser divulgado sem pôr em risco a segurança pública.

27. A Comissão acrescentou que tinha explicado suficientemente, na sua decisão confirmativa, por que razão a divulgação destas partes poria em risco as relações internacionais da UE com as autoridades líbias. A este respeito, referiu a margem de apreciação de que dispõem as instituições da União ao aplicarem esta exceção.

28. No que diz respeito ao pedido de subvenção, a Comissão considerou que, devido à quantidade de informações comercialmente sensíveis nele contidas, a identificação e subsequente ocultação dessas partes constituiria um encargo administrativo desproporcionado. A Comissão acrescentou que as partes em causa estão igualmente abrangidas pela exceção relativa à segurança pública.

29. A Comissão considerou que as informações divulgadas permitem ao público saber suficientemente onde e com que finalidade os fundos são despendidos pela UE, em conformidade com o Regulamento Financeiro. Se a Comissão seguisse o raciocínio do Provedor de Justiça, a mera existência de críticas públicas sobre o financiamento pela Comissão de projetos relacionados com os direitos humanos ou potenciais alegações de má conduta privaria a Comissão da possibilidade de invocar a proteção de interesses comerciais.

30. A Comissão concluiu que, mesmo que existisse um interesse público superior na divulgação, as partes comercialmente sensíveis não podiam ser divulgadas sem pôr em risco a segurança pública.

31. Em resposta, o autor da denúncia declarou que entendia que a divulgação de determinadas partes que revelariam a metodologia ou as localizações poderia colocar o contratante em risco. No entanto, questionaram as ocultações baseadas na proteção das relações internacionais com a Líbia. Consideraram, em especial, que os argumentos apresentados pela Comissão a este respeito não são coerentes com uma declaração feita pela comissária responsável pelos Assuntos Internos, em 6 de julho de 2023, à Comissão LIBE, na qual se referiu a indícios de que grupos criminosos estão a infiltrar-se nas guardas costeiras líbias [21].

32. O queixoso insistiu igualmente na existência de um interesse público na verificação das declarações feitas pela Comissão ao Parlamento Europeu. Concluíram que, se a Comissão Europeia pode fazer declarações públicas sobre temas relacionados com os direitos humanos sem qualquer verificação possível, é um sinal de que se mantém acima do escrutínio e da responsabilização independentes.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação

Âmbito do pedido

33. O Provedor de Justiça observa que o queixoso não podia saber que os relatórios que tinham sido identificados pela Comissão como abrangidos pelo âmbito do seu pedido não incluíam a análise substantiva do contratante. Tal deve-se ao facto de o acesso a estes relatórios ter sido recusado na sua totalidade e de a descrição destes documentos fornecida pela Comissão ser bastante genérica [22]. Por conseguinte, as informações de que o autor da denúncia dispunha não lhe permitiam compreender a natureza destes relatórios, pelo que deveriam ter sido identificados mais documentos em resposta ao seu pedido.

34. Além disso, a Comissão não tentou esclarecer o pedido junto do autor da denúncia, nem forneceu quaisquer explicações sobre a forma como entendeu o seu pedido na decisão inicial ou confirmativa. Consequentemente, o autor da denúncia não pôde contestar a forma como a Comissão interpretou o âmbito do seu pedido.

35. A Provedora de Justiça insiste na sua opinião de que o pedido inicial, lido no contexto - um contexto que estava explícito no próprio pedido - era claro e que o pedido confirmativo tornou o seu objetivo e âmbito ainda mais claros. 

36. A Comissão não pode esperar que os cidadãos contestem o que não sabem. Este aspeto é especialmente importante tendo em conta que existe uma presunção de veracidade associada a uma declaração de uma instituição da UE de que não existem mais documentos. O requerente teria de apresentar elementos de prova «consistentes e pertinentes» para ilidir com êxito esta presunção ^[23].

37. A sugestão da Comissão de que o queixoso poderia agora apresentar um novo pedido de acesso a estes documentos não é o que os requerentes têm o direito de esperar de uma administração favorável aos cidadãos. Isto é tanto mais assim quanto o pedido de acesso inicial do autor da denúncia foi apresentado há mais de dois anos.

38. Nestas circunstâncias, a Provedora de Justiça confirma a sua conclusão de má administração.

Acesso aos documentos identificados

39. O Provedor de Justiça continua a não estar convencido de que não tenha sido possível conceder um acesso mais amplo aos documentos que a Comissão identificou como abrangidos pelo âmbito do pedido.

40. No que diz respeito ao segundo manual sobre o controlo dos direitos humanos [24], após ter analisado este documento, o Provedor de Justiça continua a considerar que este manual é muito genérico. É difícil conciliar o seu conteúdo de base com as preocupações suscitadas pelo contratante na fase confirmativa a que a Comissão se referiu na sua resposta.

41. O Provedor de Justiça congratula-se com a clarificação da Comissão de que as partes do mandato efetivamente abrangidas pela exceção relativa às relações internacionais são mais limitadas do que o indicado na decisão confirmativa. No entanto, o Provedor de Justiça continua a considerar que nem todas as partes que incluem uma análise da situação na Líbia podem ser consideradas críticas indevidas e, por conseguinte, não podem ser divulgadas. Esta abordagem restritiva não é totalmente coerente, tal como referido pelo queixoso, com as informações partilhadas pelo Comissário dos Assuntos Internos com a Comissão LIBE em julho de 2023, tal como acima referido.

42. No que diz respeito ao pedido de subvenção, a Comissão acrescentou que, independentemente da existência de um interesse público superior na divulgação das informações comercialmente sensíveis, as partes em causa teriam de permanecer confidenciais para proteger a segurança pública. O Provedor de Justiça observa que a aplicação da exceção de segurança pública a estas partes não resulta claramente da decisão confirmativa. De qualquer modo, o Provedor de Justiça não está convencido de que todas as informações consideradas comercialmente sensíveis devam ser mantidas confidenciais por razões de segurança pública. 

43. No que diz respeito à avaliação de um interesse público superior, o Provedor de Justiça reitera a relevância do contexto global deste caso, tal como descrito na recomendação. As preocupações manifestadas pela sociedade civil e pelos jornalistas relativamente ao financiamento das atividades da UE na Líbia e ao controlo dos direitos humanos nesse contexto não são «considerações gerais» que possam ser rejeitadas como tal. Não é claro em que circunstâncias a Comissão teria em conta essas preocupações ao avaliar a existência de um interesse público superior, o que é preocupante.

44. Por último, no que respeita a todos os documentos controvertidos, a Comissão alegou que a concessão de um acesso parcial mais amplo constituiria um encargo administrativo desproporcionado. No que diz respeito ao manual, a Comissão referiu a extensão e a estrutura do documento para justificar a recusa de acesso parcial. Em relação ao contrato, às adendas e ao caderno de encargos, declarou que as partes que poderiam ser divulgadas seriam demasiado limitadas e dispersas. No que diz respeito ao pedido de subvenção, referiu a extensão das partes retidas e a quantidade de informações comercialmente sensíveis nelas contidas.

45. Em apoio do seu pedido, a Comissão remeteu para o acórdão do Tribunal Geral no processo T-205/22 [25]. No caso em apreço, o Tribunal Geral decidiu que a agência da União em causa tinha fundamento para considerar que a divulgação parcial dos documentos solicitados representava um encargo administrativo desproporcionado, tendo em conta que: i) quase todas as informações nelas contidas estavam abrangidas pelas exceções invocadas (que não foram contestadas pela recorrente e, por conseguinte, não foram examinadas pelo tribunal) e ii) as informações foram apresentadas sob a forma de gráficos, mapas, coordenadas geográficas e quadros de características técnicas. Tendo isto em conta, o Tribunal Geral decidiu que a ocultação das informações em causa teria tornado os documentos apresentados largamente ininteligíveis [26].

46. As circunstâncias do caso em apreço são muito diferentes. As partes dos documentos que não são abrangidas pelas exceções estão longe de ser marginais, o formato dos documentos não implica dificuldades especiais na realização de ocultações e o resultado seria inteligível. Além disso, a jurisprudência esclarece que só em circunstâncias excecionais é que as instituições podem derrogar a obrigação de conceder um acesso parcial [27].

47. Nestas circunstâncias, a Provedora de Justiça confirma a sua conclusão de má administração.

48. Além disso, quando uma instituição da UE não pode conceder acesso público a um documento, deve procurar fornecer aos requerentes as informações pertinentes para os seus pedidos. Isto é particularmente importante, por uma questão de boa administração, numa situação em que a Comissão fez uma declaração pública sobre uma questão de interesse público que não pode ser verificada de outra forma.

49. Por conseguinte, a Provedora de Justiça sugere que a Comissão forneça ao queixoso provas de que, até à data, o contratante não comunicou quaisquer violações do princípio de «não prejudicar» diretamente relacionadas com todos os custos dos programas do EUTFA, tal como declarado pela Comissão à Comissão LIBE do Parlamento Europeu. Tal pode exigir a apresentação de um novo documento não confidencial pelo contratante.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

A interpretação que a Comissão fez do alcance do pedido e da sua recusa de conceder um acesso mais amplo aos documentos controvertidos foi de má administração.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Sugestão de melhoria

A Comissão deve fornecer ao autor da denúncia provas de que, até à data, o contratante não comunicou quaisquer violações do princípio de «não prejudicar» diretamente relacionadas com todos os custos no âmbito dos programas do EUTFA.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 11/10/2024

 

[1] Ver: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/index_en#:~:text=Our%20mission,contribute%20para%20melhor%20migration%20management.

[2] Ver ficha informativa (fevereiro de 2022): https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-03/EUTF_libya_en.pdf.

[3] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/OJ/2022/04-20/1253993EN.pdf ; transmissão via Internet disponível às 11.10: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/libe-committee-meeting_20220421-0900-COMMITTEE-LIBE.

[4] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/OJ/2022/04-20/1253993EN.pdf ; transmissão via Internet disponível às 11.10: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/libe-committee-meeting_20220421-0900-COMMITTEE-LIBE.

[5] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[7] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] Ver processo 1996/2022/NH relativo ao atraso na adoção da decisão confirmativa.

[9] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[10] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[11] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[12] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[13] O texto integral da recomendação e a avaliação que a conduziu estão disponíveis em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182956.

[14] Ver, por exemplo, https://www.theguardian.com/world/2020/mar/12/revealed-the-great-european-refugee-scandal ; Ver

também carta aberta da sociedade civil de 2020 http://www.gisti.org/spip.php?article6388.

[15] O texto integral da recomendação e a avaliação que a conduziu estão disponíveis em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182956.

[16] Incluído na lista dos documentos 1, 2.1, 3, 3.1 e 4 pela Comissão no seu pedido confirmativo.

[17] Documento 2.1.

[18] Em aplicação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[19] Em aplicação do artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[20] Acórdão do Tribunal Geral de 24 de abril de 2024, Marie Naass e Sea-Watch eV/Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, T-205/22, n.o 89, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F2E517B4AB4893614827BB103829D032?text=&docid=285143&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9806028

[21] https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/committee-on-civil-liberties-justice-and-home-affairs_20230706-0900-COMMITTEE-LIBE, a partir das 10h50m10 da transmissão em linha.

[22] Os documentos foram descritos como «relatório da fase inicial de acompanhamento dos recursos humanos»,«relatório intercalar de acompanhamento dos recursos humanos de janeiro de 2021» e «relatório intercalar de acompanhamento dos recursos humanos de dezembro de 2021».

[23] Acórdão do Tribunal Geral de 25 de setembro de 2018, nos processos apensos T-639/15 a T-666/15 e T-95/16, Psara et al./Parlamento Europeu, n.os 33 a 36, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5877927.

[24] Documento 2.1.

[25] Acórdão do Tribunal Geral de 24 de abril de 2024, Marie Naass e Sea-Watch eV/Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, T-205/22, n.o 89, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F2E517B4AB4893614827BB103829D032?text=&docid=285143&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9806028.

[26] Acórdão do Tribunal Geral no processo T-205/22, acima referido, n.o 97.

[27] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Fevereiro de 2002, Kuijer/Conselho, T-211/00, n.o 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00.