Estrasburgo, 9 de Junho de 2004

Ex.mo Senhor V.,

Em 22 de Abril de 2003, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu relativa ao tratamento dado pela Comissão Europeia à queixa que lhe tinha apresentado em 14 de Fevereiro de 2001.

Em 30 de Junho de 2003, transmiti a queixa ao Presidente da Comissão Europeia. Em 7 de Novembro de 2003, a instituição enviou o seu parecer, que lhe enviei com um convite à apresentação de observações. Em 5 de Janeiro de 2004, recebi as vossas observações.

Para evitar mal-entendidos, é importante recordar que o Tratado CE confere ao Provedor de Justiça Europeu poderes para investigar eventuais casos de má administração apenas nas actividades das instituições e organismos comunitários. O Estatuto do Provedor de Justiça Europeu prevê especificamente que nenhuma ação de qualquer outra autoridade ou pessoa pode ser objeto de queixa ao Provedor de Justiça.

Os inquéritos do Provedor de Justiça sobre a presente queixa destinaram-se, por conseguinte, a examinar se houve má administração nas actividades da Comissão Europeia.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas.

Peço desculpa pelo tempo que demorou a tratar a sua queixa.

A QUEIXA

Segundo o autor da denúncia, os factos pertinentes são os seguintes:

Em 14 de Fevereiro de 2001, o queixoso apresentou uma queixa à Comissão Europeia alegando que o sistema relativo ao acesso à profissão de advogado em Itália (1) é contrário às regras de concorrência previstas no Tratado da União Europeia. Em 20 de Março de 2001, o queixoso recebeu uma carta dos serviços da Comissão, informando-o de que a sua queixa tinha sido transferida para a DG Concorrência (DG COMP).

Segundo o queixoso, a única comunicação que tinha entretanto recebido da Comissão era uma resposta de espera que lhe tinha sido enviada em 10 de Maio de 2001.

Por conseguinte, em 7 de Fevereiro de 2003, o queixoso enviou uma nova carta à Comissão, solicitando ser informado da situação do seu caso. Em 31 de Março de 2003, a Comissão respondeu ao autor da denúncia. Na sua resposta, a instituição remeteu para a carta de 10 de Maio de 2001 e indicou que a questão suscitada pelo queixoso dizia respeito a questões da competência das autoridades nacionais e que não era possível uma intervenção da Comissão.

Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso alegou que a Comissão não tinha procedido a uma análise aprofundada da sua queixa e pediu à instituição que reconsiderasse a sua queixa.

O INQUÉRITO

Parecer da Comissão Europeia

No seu parecer, a Comissão resumiu os seguintes pontos:

Em 14 de Fevereiro de 2001, o queixoso queixou-se à Comissão das dificuldades com que se deparavam as pessoas que desejavam passar no exame para terem acesso à profissão de advogado em Itália. De acordo com o autor da denúncia, estas dificuldades pareciam ser a consequência do facto de os advogados autorizados terem interesse em limitar o acesso à profissão por parte de novos colegas e fazê-lo através da imposição de testes muito rigorosos. Além disso, e ainda de acordo com o autor da denúncia, as hipóteses de aprovação no exame variam consideravelmente, dependendo do local em que o exame é realizado.

Na sua carta de 10 de Maio de 2001, a Comissão informou o queixoso de que a questão que tinha levantado na sua carta de 14 de Fevereiro de 2001 não estava, em princípio, abrangida pelas regras da concorrência.

No que respeita à situação italiana, o acesso à profissão de advogado é regulado por lei e, como princípio geral, não diz respeito às regras de concorrência. Na sequência da nova carta do queixoso de 7 de Fevereiro de 2003, pela qual este tinha pedido para ser informado da situação do seu caso, a Comissão respondeu em 31 de Março de 2003 e confirmou o que tinha afirmado na carta anterior de 10 de Maio de 2001, ou seja, que não era possível uma intervenção por parte da instituição. A Comissão respondeu sempre às cartas do queixoso. No entanto, não considerou necessário enviar uma rejeição formal da sua carta.

No que diz respeito ao mérito do processo, a questão levantada pelo autor da denúncia era bem conhecida da Comissão. Mais especificamente, tinha sido objeto de duas petições que tinham sido tratadas e já tinham sido encerradas pela Comissão das Petições do Parlamento Europeu (2) e de uma queixa formal, registada com a referência COMP 37713, que tinha sido encerrada em novembro de 2002. Além disso, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias foi chamado a pronunciar-se sobre um pedido de decisão prejudicial relativo a um assunto conexo.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o queixoso sublinhou que só graças à intervenção do Provedor de Justiça teve conhecimento de que, por carta de 10 de Maio de 2001, a Comissão tencionava informá-lo de que estava a encerrar o seu caso. No entanto, reafirmou o seu ponto de vista de que o tom da carta era, pelo menos, enganador. Além disso, foi apenas no seu parecer ao Provedor de Justiça que a Comissão explicou o seu comportamento. O queixoso considerou que a Comissão tinha tido a possibilidade de lhe fornecer directamente todas as informações pertinentes e não o fez.

No que diz respeito ao mérito da causa, o queixoso manteve a sua queixa e pediu ao Provedor de Justiça que ordenasse à Comissão que reconsiderasse o seu caso.

A DECISÃO

1 Observações introdutórias

1.1 Na queixa que apresentou à Comissão em 14 de Fevereiro de 2001, o queixoso alegou que a legislação relativa ao acesso à profissão de advogado em Itália era contrária às regras de concorrência do direito comunitário. O queixoso referiu igualmente a alegada violação da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (3), da Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado-Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional (4), bem como dos artigos 3.o, 10.o, 12.o, 44.o, alínea c), e 49.o do Tratado CE.

1.2 Resulta dos documentos apresentados ao Provedor de Justiça que a Comissão entendeu que esta queixa apenas dizia respeito às regras de concorrência do direito comunitário. Afigura-se ainda que o queixoso não se opôs a esta interpretação da sua queixa.

Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que não é necessário nem adequado alargar os seus inquéritos de modo a examinar se a Comissão também deveria ter tido em conta outras disposições do direito comunitário mencionadas pelo queixoso na sua queixa ao tratar esta queixa. No entanto, tal não impede o queixoso de solicitar à Comissão que trate as outras questões suscitadas na sua queixa de 14 de Fevereiro de 2001, se assim o desejar.

1.3 Nas suas observações, o queixoso alegou que o Provedor de Justiça deveria ordenar à Comissão que reconsiderasse o seu caso.

1.4 A fim de evitar eventuais mal-entendidos, convém salientar que o Provedor de Justiça não tem competência para dar instruções às instituições.

2 Tratamento dado pela Comissão Europeia à queixa do queixoso

2.1 O queixoso alegou que a Comissão não tinha procedido a uma análise aprofundada da queixa que apresentara em 14 de Fevereiro de 2001.

2.2 No seu parecer, a Comissão alegou que todas as cartas enviadas pelo queixoso tinham recebido uma resposta rápida e que não tinha considerado necessário enviar ao queixoso uma rejeição formal da sua queixa.

2.3 Os princípios da boa administração exigem que uma instituição actue de forma coerente. Uma das tarefas fundamentais da Comissão no seu papel de "guardiã do Tratado", nos termos do artigo 211.o do Tratado CE, é assegurar a correcta aplicação do direito comunitário em todos os Estados-Membros. No cumprimento do seu dever, a Comissão investiga eventuais infracções ao direito comunitário de que tenha tido conhecimento em grande parte na sequência de queixas dos cidadãos.

No que diz respeito às regras processuais a seguir pela Comissão no tratamento das queixas formais dos cidadãos, os critérios pertinentes foram definidos pela instituição na sua resposta apresentada ao Provedor de Justiça em 22 de Agosto de 1997 no âmbito do inquérito de iniciativa própria 303/97/PD do Provedor de Justiça (5) sobre os procedimentos administrativos para o tratamento de queixas relativas a infracções do direito comunitário por parte dos Estados-Membros, bem como na nota explicativa anexa ao seu formulário-tipo de queixa (6).

Na sua resposta ao inquérito de iniciativa própria da Provedora de Justiça, a Comissão salientou que:

«[…] as queixas apresentadas por particulares […] beneficiam de garantias processuais que a Comissão tem constantemente desenvolvido e melhorado […].

[..]Todas as queixas que chegam à Comissão são registadas e não são feitas exceções a esta regra. Depois de receber uma denúncia, a Comissão acusa a sua receção por carta dirigida ao autor da denúncia, acompanhada de um anexo, explicando os pormenores do processo por infração».

A nota explicativa anexa ao formulário de denúncia da Comissão explica em pormenor as garantias processuais que resultam do registo de uma carta como denúncia:

Uma vez registada no Secretariado-Geral da Comissão, será atribuído um número de referência oficial a qualquer queixa considerada admissível. Um aviso de receção com o número de referência, que deve ser citado em qualquer correspondência, será imediatamente enviado ao autor da denúncia […].

b) Sempre que os serviços da Comissão apresentarem observações às autoridades dos Estados-Membros contra os quais foi apresentada a denúncia, respeitarão a escolha feita pelo autor da denúncia na secção 15 do presente formulário [confidencialidade].

c)A Comissão esforçar-se-á por tomar uma decisão quanto ao mérito […] no prazo de doze meses a contar do registo da denúncia […].

d)O autor da denúncia será previamente notificado pelo serviço competente se tencionar propor à Comissão o arquivamento do processo. […]»

2.4 Além disso, o Provedor de Justiça observa que, na sua resposta de 20 de Março de 2001, a Comissão se referiu à carta do queixoso como uma "queixa". No caso em apreço, a Comissão não registou a carta do autor da denúncia de 14 de Fevereiro de 2001 como uma denúncia, apesar de o autor da denúncia ter indicado claramente na sua carta que pretendia apresentar uma denúncia.

2.5 Ao não registar a carta enviada pelo queixoso como queixa, a Comissão não respeitou as garantias processuais que a própria instituição tinha instituído para garantir um procedimento adequado. Esta falha dos serviços da Comissão constituiu um caso de má administração.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça formula uma observação crítica a seguir.

3 Alegação do queixoso

3.1 O queixoso alegou que a Comissão deveria reconsiderar a sua queixa.

3.2 No seu parecer, a Comissão alegou que o acesso ao exercício da profissão de advogado em Itália é regulado por lei e, como princípio geral, não é abrangido pelas regras da concorrência.

3.3 De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os artigos 81.o e 82.o (antigos artigos 85.o e 86.o) do Tratado, enquanto tais, apenas dizem respeito ao comportamento das empresas e não ao comportamento dos Estados-Membros. No entanto, os artigos 81.o e 82.o do Tratado, em conjugação com o artigo 10.o (antigo artigo 5.o), exigem que os Estados-Membros não introduzam ou mantenham em vigor medidas, mesmo de natureza legislativa, que possam tornar ineficazes as regras de concorrência aplicáveis às empresas. Tal como o Tribunal de Justiça declarou, seria esse o caso se um Estado-Membro exigisse ou favorecesse a adopção de acordos contrários ao artigo 81.o ou reforçasse os seus efeitos, ou privasse a sua própria legislação do seu carácter oficial, delegando em operadores privados a responsabilidade de tomar decisões que afectam a esfera económica (7).

3.4 O Provedor de Justiça considera que, até à data, o queixoso não apresentou à Comissão quaisquer elementos de prova que demonstrem que estas condições estão preenchidas. Por conseguinte, a posição da Comissão afigura-se razoável. No entanto, o queixoso tem a possibilidade de apresentar uma nova queixa à Comissão, se assim o desejar.

4 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça sobre esta queixa, é necessário fazer a seguinte observação crítica:

Ao não registar a carta enviada pelo queixoso como denúncia, a Comissão não respeitou as garantias processuais que a própria instituição tinha instituído para garantir um procedimento adequado. Esta falha dos serviços da Comissão constituiu um caso de má administração.

Tendo em conta as conclusões supra (ver ponto 3), o Provedor de Justiça considera que não é adequado procurar uma solução amigável para a questão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

O Presidente da Comissão Europeia será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) As disposições relativas ao acesso à profissão de advogado e ao seu exercício em Itália constam do Real Decreto-Lei n.o 1578, relativo à organização das profissões de avvocato e procuratore, de 27 de novembro de 1933, convertido na Lei n.o 36, de 22 de janeiro de 1934, conforme alterada. De acordo com as disposições pertinentes, para o acesso à profissão de advogado em Itália, qualquer pessoa que conclua com êxito os estudos académicos de direito tem de realizar um estágio de dois anos e ser aprovada num exame.

(2) Petição n.o 606/99, apresentada por Giustina Angelillo, e Petição n.o 797/99, apresentada por Michele Parravicini.

(3) Jornal Oficial L 19 de 24 de Janeiro de 1989, pp. 16-23.

(4) Jornal Oficial L 77 de 14 de Março de 1998, pp. 36-43.

(5) A decisão do Provedor de Justiça relativa ao inquérito de iniciativa própria pode ser consultada na Internet no seguinte endereço: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/970303.htm

(6) JO C 119 de 30 de Abril de 1999, p. 5.

(7) Ver processo C-267/86, Pascal Van Eycke/ASPA NV, Coletânea 1988, p. 4769; acórdão de 9 de Setembro de 2003 no processo C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) contra Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato.