Antecedentes da denúncia

1. O financiamento da UE é gerido quer diretamente pela Comissão Europeia («gestão direta»), em conjunto com os Estados-Membros («gestão partilhada»), quer através de parceiros de execução («gestão indireta»).[1] A Comissão tem de assegurar que as entidades que executam fundos da União em regime de gestão indireta dispõem de sistemas, regras e procedimentos adequados para assegurar a proteção dos interesses financeiros da UE [2]. Isto é feito através de uma chamada «avaliação por pilares» que é frequentemente realizada por um auditor externo e que se baseia num conjunto de «mandatos de referência» estabelecidos pela Comissão [3].

2. O autor da denúncia, um jornalista, solicitou o acesso do público [4] a todos os documentos e correspondência relacionados com a avaliação por pilares de uma organização internacional que está a executar fundos da UE no domínio da migração em regime de gestão indireta.

3. Entre outros documentos, a Comissão identificou um relatório de avaliação por pilares de 2014 e 2020 como sendo abrangido pelo âmbito do pedido do autor da denúncia. Os relatórios foram elaborados por um auditor externo. A Comissão recusou-se a dar acesso aos dois relatórios, baseando-se na necessidade de proteger os dados pessoais [5] e os interesses comerciais [6].

4. A Comissão alegou que a divulgação dos relatórios prejudicaria os direitos de propriedade intelectual do auditor externo. Especificamente, afirmou que o auditor tinha avaliado a conceção e a eficácia dos sistemas, controlos, procedimentos e regras pertinentes da organização internacional em causa. Por conseguinte, partes dos relatórios podem ser consideradas suficientemente criativas para poderem ser consideradas obras originais. A Comissão acrescentou que os relatórios tinham sido pagos e que se destinavam apenas a ser utilizados por ela própria e pela organização internacional.

5. A Comissão considerou igualmente que os relatórios contêm informações comercialmente sensíveis sobre a organização internacional, tais como informações sobre a metodologia específica, o saber-fazer e os conhecimentos especializados, bem como as conclusões e recomendações do auditor. A Comissão concluiu que a divulgação destas informações prejudicaria os interesses comerciais de ambas as entidades em causa.

6. Por último, a Comissão concluiu que não existia um interesse público superior na divulgação.

7. Insatisfeito com este resultado, o queixoso recorreu ao Provedor de Justiça. O queixoso não contestou a ocultação de dados pessoais.

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa da Comissão em conceder acesso público aos dois relatórios controvertidos com base na necessidade de proteger os interesses comerciais. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou os dois relatórios, bem como os intercâmbios da Comissão com a organização internacional em causa, que tinha consultado sobre o pedido de acesso do queixoso.

Proposta de solução do Provedor de Justiça

9. Na sua proposta de solução, a Provedora de Justiça observou que, para aplicar a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais, uma instituição tem de explicar de que forma a divulgação de documentos prejudicaria específica e efetivamente os interesses comerciais legítimos. Além disso, o risco de ocorrência do dano suspeito deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético [7].

10. Após ter examinado os dois relatórios controvertidos, bem como os outros documentos aos quais a Comissão concedeu ao queixoso um amplo acesso parcial, o Provedor de Justiça considerou que a não divulgação dos relatórios na sua totalidade não se afigurava justificada.

11. O Provedor de Justiça considerou que apenas algumas partes limitadas dos relatórios podiam razoavelmente ser consideradas como contendo segredos comerciais que merecem proteção ao abrigo da legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos (Regulamento n.o 1049/2001). Especificamente, no que diz respeito aos direitos de propriedade intelectual do auditor externo, o Provedor de Justiça observou que os modelos desenvolvidos pela Comissão para as avaliações por pilares são obrigatórios. Além disso, a análise revelou que os relatórios contêm observações, conclusões e recomendações sobre a organização internacional que não podem ser consideradas sensíveis enquanto tal. Por conseguinte, não era claro de que forma a divulgação de grande parte dos relatórios poderia prejudicar os interesses comerciais das entidades em causa.

12. No que diz respeito às partes limitadas dos relatórios que podiam razoavelmente ser consideradas como contendo segredos comerciais, o Provedor de Justiça considerou que não parecia existir um interesse público superior na divulgação.

13. Com base nas conclusões acima expostas, o Provedor de Justiça propôs que a Comissão reconsiderasse a sua decisão de recusar o acesso (na medida em que não diga respeito a dados pessoais) e facultasse um amplo acesso parcial aos relatórios, explicando em pormenor, no que se refere a quaisquer partes que considere merecerem proteção nos termos do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, de que forma a respetiva divulgação prejudicaria específica e efetivamente os interesses comerciais da organização internacional em causa [8].

14. A Comissão não aceitou a proposta de solução apresentada pelo Provedor de Justiça. Pelo contrário, reiterou em grande medida [9] os argumentos apresentados na sua decisão confirmativa, que o Provedor de Justiça já tinha analisado e com os quais discordava. Por conseguinte, a Provedora de Justiça solicitou à Comissão outra resposta, abordando a sua avaliação pormenorizada na proposta de solução.

15. Em seguida, a Comissão deu exemplos de partes específicas dos dois relatórios que considera comercialmente sensíveis e forneceu explicações adicionais [10]. Alegou que a divulgação das deficiências identificadas, das constatações e das pontuações pormenorizadas poderia minar a confiança do público na organização internacional e representar um risco para a reputação [11], o que poderia afetar a sua potencial cooperação com outros parceiros que não a Comissão. o que, por sua vez, pode ter um impacto negativo na relação da Comissão com a organização.

16. A Comissão afirmou igualmente que a divulgação das descrições e avaliações pormenorizadas das regras e procedimentos internos da organização internacional poderia expô-la a ciberameaças e violações da segurança.

17. Além disso, a Comissão receava que os potenciais futuros clientes do auditor pudessem ter em conta o rigor das avaliações por pilares em causa.

18. No que diz respeito aos «termos e referências» aplicáveis, a Comissão indicou que os relatórios são mais pormenorizados do que as informações publicamente disponíveis. Especificamente, o auditor é livre de modificar, completar e acrescentar informações ao modelo e continua a ser plenamente responsável pela avaliação. A divulgação poderia, assim, distorcer a competitividade de mercado do auditor, por exemplo, se outros concorrentes utilizassem as metodologias do auditor para obter uma vantagem em futuros concursos.

19. A Comissão concluiu que não existiam elementos suficientes para afastar as objecções do autor dos relatórios.

20. O queixoso recebeu uma cópia das respostas da Comissão, mas não apresentou quaisquer observações ao Provedor de Justiça.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

21. O Provedor de Justiça congratula-se com a resposta pormenorizada agora recebida da Comissão. Lamenta, no entanto, que esta resposta só tenha sido dada na sequência de um pedido renovado para proceder à avaliação pormenorizada apresentada na sua proposta de solução.

22. A Provedora de Justiça lamenta ainda que a reavaliação agora realizada não tenha levado a Comissão a dar acesso parcial aos relatórios em causa.

23. A Provedora de Justiça mantém a sua opinião, expressa na sua proposta de solução, de que os relatórios não parecem ser sensíveis ao longo de todo o ano [12], incluindo tendo em conta que um dos relatórios foi elaborado há quase dez anos. A título de exemplo, continua a não ser totalmente claro de que forma as informações já disponíveis ao público, como as informações sobre a estrutura organizativa da entidade em causa ou as informações sobre o âmbito da avaliação por pilares, podem prejudicar os interesses comerciais. O mesmo se aplica, por exemplo, a informações de natureza muito geral, tais como muitos dos comentários feitos pela entidade e pelo auditor, incluindo algumas das constatações e recomendações específicas (ou a sua ausência). 

24. Com base na inspeção dos documentos, o Provedor de Justiça também discorda de que determinadas informações não públicas e mais específicas, como as pontuações pormenorizadas ou determinadas conclusões, representem um risco para a reputação da organização internacional. A Provedora de Justiça observa, neste contexto, que, na jurisprudência citada pela Comissão, o tribunal da UE considerou que não era razoável recusar o acesso a um relatório que identificava deficiências no cumprimento das regras da UE por parte de uma entidade devido a um potencial risco para a reputação na sua totalidade e, por conseguinte, anulou a decisão da Comissão em questão [13]. Foi exatamente isto que a Provedora de Justiça tentou alcançar neste caso, a divulgação parcial dos documentos.

25. Além disso, o Provedor de Justiça considera que uma entidade que gere o financiamento da União deve esperar um certo grau de transparência em relação às informações sobre o mesmo, como a contida nos relatórios controvertidos. A Comissão não pode restringir o direito de acesso aos documentos da UE comprometendo-se a respeitar a confidencialidade no caderno de encargos. É lamentável que o mandato em causa pareça implicar o contrário.

26. No que diz respeito a uma eventual reivindicação de direitos de autor pelo autor dos relatórios, o Provedor de Justiça observa que a Comissão não parece ter consultado o auditor externo que realizou a avaliação por pilares. Além disso, a própria Comissão considerou, neste contexto, que apenas partes dos relatórios satisfazem o nível de originalidade exigido. A Provedora de Justiça já observou na sua proposta de solução que o modelo para as avaliações por pilares é obrigatório. [14]

27. A Comissão manifestou igualmente preocupações quanto ao facto de os eventuais futuros clientes poderem basear a sua decisão sobre a empresa de auditoria que contratam no rigor com que uma empresa realiza avaliações por pilares. No entanto, tanto quanto é do conhecimento do Provedor de Justiça, a identidade do auditor externo manteve-se confidencial.

28. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça confirma a sua opinião de que uma grande parte dos relatórios controvertidos não pode ser razoavelmente considerada abrangida pelo âmbito de aplicação da exceção relativa à proteção dos interesses comerciais. Por conseguinte, a Comissão deveria ter concedido um amplo acesso do público aos relatórios e, tendo em conta as suas respostas à proposta de solução do Provedor de Justiça, continua a não ser claro por que razão não o fez. A Provedora de Justiça considera que a recusa da Comissão em divulgar parcialmente os dois relatórios constitui má administração.

29. Uma vez que a Comissão reavaliou agora a questão duas vezes e chegou à mesma conclusão que adotou na sua decisão confirmativa, a saber, que o acesso aos dois relatórios deve ser recusado na íntegra, o Provedor de Justiça não vê qualquer utilidade em formular uma recomendação formal nesta fase e encerra o processo. É lamentável que a Comissão tenha optado por uma abordagem defensiva, em vez de uma abordagem orientada para os cidadãos, e não tenha aproveitado a oportunidade no contexto deste inquérito para proporcionar uma maior transparência.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Houve má administração por parte da Comissão Europeia ao recusar o acesso parcial aos dois relatórios de avaliação por pilares.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 24/11/2023

[1] Para mais informações sobre os diferentes tipos de gestão dos fundos da UE, consultar: https://commission.europa.eu/funding-tenders_en.  

[2] Artigo 154.o do Regulamento 2018/1046 relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União («Financial

Regulamento»): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.

[3] Para mais informações sobre os termos de referência para as avaliações por pilares, consultar: https://international-partnerships.ec.europa.eu/policies/audit-and-control_en#terms-of-reference-for-pillar-valuations (não traduzido para português).

[4] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[5] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[7] V., por exemplo, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Abril de 2005, VKI/Comissão, T‐2/03, n.° 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[8] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto da proposta de solução do Provedor de Justiça (algumas partes são confidenciais e foram expurgadas), disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170463.

[9] A resposta da Comissão à proposta de solução do Provedor de Justiça está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/170464.

[10] A resposta adicional da Comissão ao Provedor de Justiça está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/178187.

[11] A Comissão remeteu para o Acórdão do Tribunal Geral de 5 de dezembro de 2018, Falcon/Comissão, T-875/16: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208484&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1333680.

[12] A Provedora de Justiça já reconheceu na sua proposta de solução que partes dos documentos podem razoavelmente ser consideradas comercialmente sensíveis.

[13] V. acórdão Falcon/Comissão (já referido na nota 12, n.os 100 e segs.).

[14] Decisão da Comissão, de 17 de abril de 2019, que estabelece um novo mandato para a metodologia de avaliação por pilares a utilizar ao abrigo do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho.