INTRODUÇÃO

1. No final de 2020, foi concedida ao autor da denúncia uma subvenção ao abrigo do programa Horizonte 2020 financiado pela UE destinado a apoiar a inovação nas pequenas e médias empresas (PME), que o autor da denúncia era na altura. A Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas (EASME) era responsável pela gestão das subvenções ao abrigo do programa, para as quais apenas as PME eram elegíveis.

2. Em 2021, o autor da denúncia foi adquirido por outra empresa, perdendo o seu estatuto de PME. Posteriormente, em maio de 2021, informou a EASME da sua alteração de estatuto.

3. A EASME solicitou ao autor da denúncia que apresentasse formalmente as informações no portal em linha específico, o que o autor da denúncia fez no final de junho de 2021.

4. Antes de o fazer, o autor da denúncia inquiriu sobre as consequências da perda do estatuto de PME, afirmando que considerava que continuava a ser elegível para a subvenção. O autor da denúncia considerou que podia continuar a receber a subvenção apesar de já não ser uma PME. Afirmou que tencionava continuar a trabalhar no projeto de acordo com o plano.

5. A EASME respondeu que um beneficiário que deixe de ser uma PME pode continuar a ser reconhecido como PME se deixar de ser uma PME através do «crescimento natural», mas não se deixar de ser uma PME devido à aquisição ou fusão com outra empresa. Nessas circunstâncias, a convenção de subvenção seria normalmente rescindida.

6. No final de julho de 2021, a EASME confirmou ao autor da denúncia, no portal em linha específico, que a alteração do estatuto tinha sido formalmente registada.

7. O autor da denúncia continuou a trabalhar no projeto.

8. No início de outubro de 2021, o autor da denúncia informou a EASME de que não tinha recebido mais pedidos formais relativos à subvenção e solicitou aconselhamento sobre a etapa seguinte. Salientou que, entretanto, tinha recebido os pedidos regulares de relatórios intercalares e declarou que estava a responder a esses pedidos em conformidade com as suas obrigações. Verificou-se que esses relatórios intercalares regulares tinham sido enviados automaticamente ao queixoso a partir do portal em linha específico.

9. A EASME respondeu imediatamente afirmando que o «procedimento formal de cessação da subvenção foi lançado há algum tempo e que deverá receber uma notificação através do portal [TI] em breve». Acrescentou que «Devido a um erro informático, este facto não foi tido em conta e o seu período de apresentação regular de relatórios foi ativado. Por favor, ignore esta actividade e não inicie o seu relatório periódico. Uma vez resolvido o problema informático, o módulo do período de referência ficará inativo.»

10. A EASME indicou que o autor da denúncia receberia em breve a notificação sobre o procedimento de rescisão e que teria a possibilidade de carregar as suas observações no portal em linha. A EASME examinaria essas observações e, subsequentemente, enviaria ao autor da denúncia a sua decisão final. Em caso negativo, o sistema informático específico lançaria um módulo de relatório para permitir ao autor da reclamação reclamar os custos elegíveis.

11. No final de novembro de 2021, a EASME informou formalmente o autor da denúncia da sua intenção de rescindir a convenção de subvenção, tendo em conta que o autor da denúncia deixou de ser uma PME. O queixoso apresentou as suas observações alguns dias mais tarde.

12. Em janeiro de 2022, a EASME informou o autor da denúncia da sua decisão final de rescindir o contrato. O autor da denúncia trocou correspondência com a EASME sobre possíveis mecanismos de recurso, durante os quais a EASME indicou que o autor da denúncia só podia contestar a decisão através do Tribunal.

13. Em seguida, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu.

O inquérito

14. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a decisão de rescindir a convenção de subvenção e a forma como a EASME geriu o processo de rescisão da subvenção.

15. No decurso do inquérito, foram encerrados os aspectos técnicos e financeiros do projecto.

Consideração da EASME de que o contrato deve ser rescindido

Argumentos das partes

16. A EASME considerou que, uma vez que o autor da denúncia deixou de ser uma PME, teve de rescindir a convenção de subvenção. Em apoio da sua posição, referiu:

Regulamento Horizonte 2020 [1]:

 “1. Apenas as PME podem candidatar-se a convites à apresentação de propostas lançados ao abrigo do instrumento específico a favor das PME [...]. Podem cooperar com outras empresas e com organismos de investigação ou universidades.

2. Uma vez validada uma empresa como PME, presume-se que esse estatuto jurídico prevalece durante toda a duração do projeto, mesmo nos casos em que a empresa, devido ao seu crescimento, exceda posteriormente os limites máximos da definição de PME.»

A principal disposição da convenção de subvenção [2]:

«A EASME pode denunciar o Acordo se: a) Não aplicável; b) Uma alteração da situação jurídica, financeira, técnica, organizacional ou de propriedade do beneficiário for suscetível de afetar ou atrasar substancialmente a execução da ação ou de pôr em causa a decisão de concessão da subvenção.»

17. A EASME considerou, em resumo, que as condições de elegibilidade devem ser cumpridas durante toda a duração do projeto e não apenas no momento da avaliação e da concessão da subvenção. Salientou que, de acordo com o Regulamento Horizonte 2020, apenas as PME são elegíveis para subvenções ao abrigo do programa pertinente (que são referidas como «ações do instrumento a favor das PME»). Por conseguinte, a perda do estatuto de PME põe em causa a base da subvenção. A EASME considerou que esta posição está em consonância com um dos principais objetivos da Recomendação relativa às PME [3], que consiste em assegurar que as medidas de apoio sejam concedidas apenas às empresas que delas verdadeiramente necessitam. A EASME afirmou igualmente que as perguntas mais frequentes pertinentes [4] e o guia do utilizador [5] explicam que as exceções ao requisito do estatuto de PME se aplicam apenas nos casos em que uma entidade perde o seu estatuto de PME devido ao crescimento resultante da «evolução económica ou conjuntura económica»(crescimento natural), e não quando uma empresa deixa de ser uma PME devido a uma aquisição ou fusão com outra empresa.

18. O autor da denúncia considerou que as regras aplicáveis preveem o pressuposto de que, uma vez concedida uma subvenção a uma PME, o estatuto de PME é - para efeitos da convenção de subvenção em questão - em termos jurídicos mantido ao longo de todo o projeto, pelo que não havia base jurídica para rescindir a sua convenção de subvenção. O autor da denúncia alegou igualmente que o facto de ter perdido o estatuto de PME durante o projeto não podia ser uma «alteração» que permitisse, ao abrigo da convenção de subvenção, a sua cessação. Na sua opinião, a disposição da convenção de subvenção visava dar resposta aos casos em que as informações subsequentes revelassem que as informações fornecidas sobre o estatuto de PME no momento do pedido de subvenção eram enganosas ou erradas, ou em que as informações sobre as alterações iminentes previstas tivessem sido ocultadas.

Avaliação do Provedor de Justiça

19.  Num caso como o presente, o Provedor de Justiça pode examinar se o organismo da UE em questão agiu em conformidade com as disposições legais do contrato e outras disposições jurídicas aplicáveis, bem como com os princípios da boa administração. O papel do Provedor de Justiça não consiste em mediar litígios contratuais.

20. No caso em apreço, as disposições pertinentes relativas ao estatuto de PME referidas pela Comissão não são totalmente claras. A expressão «presume-se que prevalece» no artigo pertinente do Regulamento Horizonte 2020 não parece estabelecer uma regra jurídica específica e distinta. Se pretendesse estabelecer que uma PME deve sempre continuar a ser reconhecida como tal também após a concessão da subvenção, é difícil ver que a segunda parte da disposição seria necessária, uma vez que o seu objetivo seria adequadamente alcançado através da primeira parte da disposição. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não pode excluir a possibilidade de o objetivo geral do artigo ser introduzir a exceção declarada em casos de «crescimento natural»[6].

21. Em circunstâncias como estas, é boa prática interpretar as disposições jurídicas com especial ênfase na finalidade da política e do quadro jurídico em questão. Isto é o que a EASME parece ter feito neste caso. Como tal, o Provedor de Justiça considera razoável a forma como a EASME interpretou as disposições pertinentes relativas ao requisito do estatuto de PME.

22. Existe também uma falta de clareza na disposição pertinente da convenção de subvenção, que estabelece que a instituição pode rescindir a convenção se «uma alteração da situação jurídica, financeira, técnica, organizacional ou de propriedade do beneficiário [...] puser em causa a decisão de concessão da subvenção» (sublinhado nosso).

23. Não é claro por que razão esta disposição não refere de forma mais explícita e específica que a convenção de subvenção pode ser rescindida se o beneficiário deixar de ter as características que lhe permitiram, em primeiro lugar, a concessão da subvenção.

24. Apesar desta falta de clareza, o Provedor de Justiça não considera irrazoável que a EASME tenha invocado esta disposição para rescindir a convenção de subvenção. O objetivo da disposição da convenção de subvenção é permitir à EASME rescindir a convenção. O ponto-chave da disposição é que ocorreu uma «alteração» de certos aspetos do beneficiário em questão. Uma «alteração» deve ser entendida como uma situação que evolui de uma coisa para outra e não pode ser entendida como referindo-se à situação em que a subvenção foi concedida.

25. Com base no que precede, a Provedora de Justiça considera que a decisão da EASME de rescindir a convenção de subvenção não constitui má administração.

26. No entanto, no final da sua decisão, a Provedora de Justiça apresenta uma sugestão no sentido de incentivar a EASME a ponderar a introdução de uma redação mais clara no texto da convenção de subvenção.

Como a EASME lidou com a alteração do estatuto do autor da denúncia

Avaliação do Provedor de Justiça

27. De acordo com a Carta dos Direitos Fundamentais, os órgãos da UE devem tratar das questões «num prazo razoável»[7].

28. É evidente que houve problemas quer com o calendário da forma como a EASME tratou a decisão de rescindir a convenção de subvenção quer com a forma como o comunicou.

29. O facto de o autor da denúncia ter perdido o seu estatuto de PME é incontestável. A partir do momento em que o autor da denúncia informou a EASME sobre esta questão, afigura-se que não havia qualquer dúvida para a EASME de que a convenção de subvenção teria de ser rescindida.

30. O autor da denúncia informou a EASME, numa fase precoce, de que tinha sérias dúvidas quanto à base jurídica para a rescisão do acordo e que continuaria a trabalhar no projeto.

31. Em resposta à pergunta do Provedor de Justiça sobre a razão pela qual a EASME demorou vários meses a comunicar ao queixoso a sua intenção formal de rescindir a convenção de subvenção, a EASME declarou que tal se devia ao facto de estarem envolvidas «várias etapas de verificação».

32. O inquérito da Provedora de Justiça revelou que, a partir da data em que o queixoso comunicou formalmente a alteração no portal em linha, a EASME demorou três meses a lançar o procedimento de rescisão da subvenção. Depois disso, demorou mais dois meses a informar formalmente o queixoso da sua intenção de rescindir o contrato. Este não parece ser um «prazo razoável» para lidar com tal procedimento.

33. Uma situação em que uma instituição espera ter de rescindir uma convenção de subvenção é particularmente grave. Tal situação deve ser tratada com o máximo cuidado, o que inclui todos os controlos técnicos, financeiros e jurídicos necessários. No entanto, fazê-lo não deve demorar um período de tempo desproporcionado.

34. Tal como acima referido, a EASME parece ter considerado, desde o início, que teria de rescindir a convenção de subvenção e que tal era juridicamente simples. Neste contexto, e uma vez que o autor da denúncia deixou claro que tencionava continuar a trabalhar no projeto e, por conseguinte, continuar a incorrer em custos, a EASME deveria ter procurado tratar do procedimento o mais rapidamente possível. De acordo com o procedimento aplicável, antes de ser tomada a decisão final de pôr termo à convenção, havia uma fase preliminar durante a qual a EASME informou o autor da denúncia da sua intenção de pôr termo à convenção de subvenção. Esta fase preliminar não implicou quaisquer riscos significativos e, dada a posição clara da EASME, esta medida deveria ter sido tomada rapidamente. A EASME só o fez no final de novembro.

35. Não parece haver qualquer explicação razoável para o facto de a EASME ter demorado tanto tempo a resolver a rescisão da convenção de subvenção e, em especial, para o facto de ter demorado tanto tempo a iniciar o procedimento de rescisão. Este atraso constitui um caso de má administração por parte da EASME.

36. O Provedor de Justiça não vê qualquer valor na formulação de uma recomendação conexa, uma vez que não há forma de corrigir este atraso. No entanto, o Provedor de Justiça apresentará sugestões com vista a evitar uma situação semelhante no futuro.

37. É lamentável que o autor da denúncia tenha continuado a trabalhar no projeto e, por conseguinte, tenha incorrido em custos adicionais que, em última análise, não foram cobertos pela subvenção. No entanto, tal como acima referido, a decisão da EASME de rescindir o contrato não parece ter sido ilegal. Isto significa que a questão de saber se o queixoso deve ser compensado pelos custos incorridos só pode ser examinada à luz de princípios gerais, e não com base em qualquer direito legal.

38. O Provedor de Justiça não pode excluir que um atraso excessivo na conclusão de um procedimento como o do caso em apreço possa ser motivo para propor à instituição em causa que cubra total ou parcialmente os custos incorridos. No entanto, de acordo com o direito administrativo da União, é difícil estabelecer um direito a indemnização.

39. Neste caso, a EASME informou o autor da denúncia, numa fase inicial, de que considerava que o autor da denúncia já não era elegível para beneficiar da convenção de subvenção. Embora tenha sido claramente necessário um período de tempo excessivo para a EASME informar formalmente o autor da denúncia da sua intenção de rescindir o acordo, as informações prestadas eram de natureza razoavelmente oficial. Não existem provas de que a EASME tenha incentivado o autor da denúncia a continuar a trabalhar no projeto [8].

40. Com base no que precede, o Provedor de Justiça não considera que a EASME tenha o dever de cobrir, total ou parcialmente, os custos adicionais incorridos pelo queixoso.

41. No entanto, é evidente que houve uma série de problemas de comunicação lamentáveis, que contribuíram para a decisão do autor da denúncia de continuar a trabalhar desnecessariamente no projeto.

42. Nas situações em que a EASME considera ser obrigada a rescindir uma convenção de subvenção, a EASME tem o dever de prestar informações claras e exatas em tempo útil aos beneficiários da subvenção em causa. Isto é tanto mais importante em situações como a do caso em apreço, em que o queixoso indicou que tencionava continuar a trabalhar no projecto.

43. No entanto, afigura-se que a EASME não dispõe de qualquer política ou orientação clara sobre a forma de comunicar com os beneficiários de subvenções em situações em que considera que terá de rescindir uma convenção de subvenção.

44. Com base na correspondência analisada pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça, a EASME não parece ter prestado qualquer aconselhamento ao queixoso, por exemplo sobre se deve ou não continuar a trabalhar no projeto. A EASME também não deu ao autor da denúncia qualquer indicação sobre quando poderia esperar receber a decisão final sobre a convenção de subvenção.

45. Além disso, afigura-se que, mesmo após o lançamento do procedimento de cessação da subvenção, o autor da denúncia continuou a receber mensagens automatizadas do sistema informático específico solicitando relatórios de progresso. Embora a EASME tenha reconhecido que tal se devia a um «erro» técnico, tal exacerbou os problemas de comunicação numa fase crucial do procedimento. O Provedor de Justiça apresentará uma sugestão à EASME para evitar incidentes semelhantes.

46. Por último, o Provedor de Justiça observa que, na decisão final que põe termo à convenção de subvenção, a EASME não informou o queixoso de que, para além de recorrer aos tribunais, poderia recorrer ao Provedor de Justiça Europeu. Tal contrariava a obrigação [9] de os organismos da UE fornecerem informações sobre as vias de recurso disponíveis aquando da emissão de decisões administrativas negativas. O Provedor de Justiça apresentará uma sugestão conexa de melhoria.

Conclusões

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não houve má administração na decisão da EASME de rescindir a convenção de subvenção.

Houve má administração na forma como a EASME tratou a rescisão da convenção de subvenção, nomeadamente o atraso envolvido e as questões de comunicação.

O autor da denúncia, a EASME e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Sugestões de melhoria

1. A EASME deve elaborar orientações para lidar com situações em que uma alteração durante um projeto conduza muito provavelmente à rescisão da convenção de subvenção. Essas orientações devem incluir prazos indicativos para assegurar que o procedimento é tratado num prazo razoável, nomeadamente que a EASME informa o beneficiário, o mais rapidamente possível, da sua intenção de rescindir a convenção de subvenção. As orientações devem também abranger as informações a fornecer aos beneficiários das subvenções sobre o seu trabalho no projeto, nomeadamente se este deve ser interrompido ou suspenso. As orientações devem também abranger a realização de reuniões relacionadas com os procedimentos de rescisão em curso ou iminentes, nomeadamente a necessidade de manter registos dessas reuniões no dossiê pertinente.

2. A EASME deve assegurar que todas as decisões negativas relativas a convenções de subvenção informam os beneficiários sobre todos os potenciais mecanismos de recurso, incluindo o direito de recorrer ao Provedor de Justiça e quando recorrer ao Provedor de Justiça em vez de intentar ações judiciais.

3. A EASME deve analisar se as disposições das convenções de subvenção relativas a uma eventual rescisão podem ser redigidas de forma mais clara.

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 23/06/2023

 

[1] Artigo 53.o do Regulamento (UE) n.o 1290/2013 que estabelece as regras de participação e difusão relativas ao «Horizonte 2020 – Programa-Quadro de Investigação e Inovação (2014-2020)»,

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] Artigo 50.3.1.

[3] Recomendação 2003/361/CE, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Ver a pergunta mais frequente 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Guia do utilizador para a definição de PME - Serviço das Publicações da UE

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] A questão não parece ter sido interpretada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

[7] Artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da UE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] A correspondência indica que teve lugar uma reunião entre o autor da denúncia e o responsável pelo projeto em 2 de junho de 2021. No entanto, não há registo do conteúdo dessa reunião.

[9] Tal como estabelecido no artigo 19.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa (https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510) e na parte 3 do Código de Boa Conduta Administrativa da Comissão Europeia (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13)