Antecedentes da denúncia

1. O queixoso é um membro do pessoal da Comissão Europeia que tem um filho com deficiência. Em setembro de 2018, solicitou à Comissão que lhe concedesse um «duplo abono por filho a cargo», que é um subsídio previsto no Estatuto [1] para assistência ao cuidado de crianças com deficiência que implica despesas elevadas. Indicou que o seu filho é submetido a fisioterapia diária, que é realizada pela mãe da criança, que é especificamente formada para prestar este tipo de cuidados.

2. A Comissão indeferiu o pedido e o queixoso interpôs recurso, apresentando uma reclamação ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários. A Comissão rejeitou a denúncia do autor da denúncia. Na sua decisão, a Comissão argumentou que o grau de deficiência da criança é inferior ao limiar (20 %) estabelecido nas regras da administração da UE relativas a este tipo de subsídio (a seguir denominadas «Conclusões 177/87»)[2]. Além disso, afirmou que os custos alegados pelo autor da denúncia eram «apenas hipotéticos» e não representavam custos específicos relacionados com a natureza da deficiência.

O inquérito

3. A Provedora de Justiça abriu um inquérito e formulou uma série de perguntas à Comissão sobre a forma como tinha avaliado a questão.

4. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta da Comissão e, subsequentemente, as observações do queixoso em resposta à resposta da Comissão.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Pelo autor da denúncia

5. O queixoso afirmou que o limiar acordado pela administração da UE deve ser considerado uma orientação e não pode ser interpretado de uma forma que entre em conflito com as regras gerais sobre os direitos das pessoas com deficiência, por exemplo, a Carta dos Direitos Fundamentais. Todas as crianças com deficiência, independentemente da percentagem da sua deficiência, devem ser abrangidas pelo abono duplo por filho a cargo.

6. O autor da denúncia afirmou que, embora a abordagem acordada pela administração da UE não inclua explicitamente disposições para as crianças cuja deficiência seja inferior a 20 %, também não indica que essas crianças devem ser excluídas do benefício do duplo abono por filho a cargo. O queixoso salientou que o duplo abono por filho a cargo previsto no Estatuto dos Funcionários se destina a ajudar as famílias que enfrentam «grandes despesas» com crianças com deficiência, independentemente da percentagem da sua deficiência. Como tal, a abordagem acordada deve também prever a concessão do subsídio em casos que envolvam despesas elevadas para crianças abaixo do limiar de deficiência de 20 %.

7. O autor da denúncia considera que os cuidados e tratamentos prestados pelos pais têm «valor pecuniário». Embora os cuidados não impliquem um custo direto que deva ser pago pela família, existe claramente um valor para a fisioterapia, que, de outro modo, teria de ser realizada por um fisioterapeuta formado, e que tem implicações em termos de recursos para a mãe da criança, que recebeu formação para prestar os cuidados. O valor pecuniário dos cuidados familiares foi reconhecido nas decisões do Provedor de Justiça Europeu [3] e nos esclarecimentos prestados pela Comissão no decurso do inquérito.

Pela Comissão

8. A Comissão indeferiu o pedido de subsídio porque o grau de deficiência da criança era inferior a 20 %.

9. A Comissão indicou que normalmente tem em conta a questão de saber se existe um valor pecuniário para os cuidados ou tratamentos prestados pelos progenitores. Nesses casos, o «Medical Officer» da Comissão teria de confirmar que os cuidados prestados aos progenitores estão ligados e são pertinentes para a natureza da deficiência. A Comissão calcularia então o custo médio desse tratamento.

10. A Comissão concorda em calcular os custos no caso do queixoso com base numa estimativa de um profissional, incluindo a indicação de um número de sessões prescritas pelo médico responsável pelo tratamento da criança e um parecer do médico assessor que confirme a necessidade da terapia em resposta à deficiência.

Proposta de solução do Provedor de Justiça

11. Em junho de 2022, a Provedora de Justiça enviou uma proposta de solução à Comissão. Embora reconhecendo que a Comissão seguiu a abordagem exposta na Conclusão 177/87, o Provedor de Justiça considerou que esta abordagem parece estar em contradição com as disposições estatutárias que estabelecem o duplo abono por filho a cargo.

12. O Provedor de Justiça recordou à Comissão que o direito das pessoas com deficiência a beneficiarem de medidas destinadas a assegurar a sua autonomia, a sua integração social e profissional e a sua participação na vida da comunidade está definido na Carta dos Direitos Fundamentais [4] e na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD), na qual a UE é parte [5]. O Provedor de Justiça considerou anteriormente que o duplo abono por filho a cargo serve precisamente o objetivo de concretizar este direito fundamental. [6]

13. A abordagem atualmente aplicada pela Comissão significa que as crianças cujo grau de deficiência seja considerado inferior a uma determinada percentagem são automaticamente consideradas não elegíveis para o subsídio. O Provedor de Justiça considerou que excluir automaticamente essas crianças da consideração é arbitrário e irrazoável e não decorre necessariamente da legislação aplicável. O artigo 67.°, n.° 3, do Estatuto, que constitui a base jurídica do duplo subsídio, não distingue entre filhos com diferentes graus de deficiência. De acordo com o Estatuto dos Funcionários, as condições para a concessão do subsídio são as seguintes: a) se a criança tem uma deficiência e, em caso afirmativo, b) se essa deficiência implica despesas pesadas.

14. A Provedora de Justiça recordou igualmente à Comissão que a aplicação dos direitos das pessoas com deficiência implica um dever de diligência acrescido por parte da administração da UE enquanto empregador. O Provedor de Justiça tomou nota do compromisso assumido pela Comissão [7], em conformidade com a Estratégia da UE sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência [8], no sentido de melhorar o apoio que presta ao pessoal com deficiência e ao pessoal com familiares dependentes portadores de deficiência. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça apresentou a seguinte proposta de solução:

A Comissão deve reavaliar o pedido do queixoso relativo ao duplo abono por filho a cargo.

A Comissão deve propor a revisão da Conclusão 177/87, de modo a prever igualmente a possibilidade de conceder o duplo abono por filho a cargo a todos os membros do pessoal que incorram em «grandes despesas» por filhos a cargo com deficiência, e não apenas aos que tenham filhos com deficiência considerados acima de um determinado limiar.

15. O Provedor de Justiça acrescentou que, ao reavaliar o pedido do queixoso, a Comissão deve fornecer-lhe informações claras sobre os documentos comprovativos exigidos como prova do custo dos cuidados prestados ao seu filho, incluindo o valor pecuniário dos cuidados prestados pela mãe da criança.

16. O Provedor de Justiça observou igualmente que, uma vez que o processo de revisão da Conclusão 177/87 pode demorar algum tempo, a Comissão deve, entretanto, ter em conta as conclusões deste inquérito ao considerar os pedidos pendentes e futuros de duplo abono por filho a cargo. Ou seja, deve considerar a possibilidade de conceder o duplo abono por filho a cargo também aos membros do pessoal que incorram em despesas elevadas por filhos a cargo com deficiência, independentemente da percentagem dessa deficiência.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça na sequência da proposta de solução

Pela Comissão

17. A Comissão alegou que a abordagem baseada em limiares estabelecida na Conclusão 177/87 sobre a aplicação do duplo abono por dependência garante um elevado nível de transparência e previsibilidade num domínio em que as instituições da União dispõem de uma margem de apreciação. A Comissão acrescentou que a abordagem baseada nos limiares contribui para uma rápida aplicação do artigo 67.o, n.o 3, e para a conformidade com os princípios da economia, da eficiência e da eficácia estabelecidos no Regulamento Financeiro.

18. A Comissão está empenhada em assegurar que a Conclusão 177/87 continue a ser adequada à sua finalidade, o que implica que deve ser possível conceder o duplo abono por filho a cargo em todos os casos em que haja despesas elevadas relacionadas com uma deficiência. Como tal, é importante assegurar que o pressuposto de que não serão incorridas despesas elevadas abaixo de um determinado limiar de deficiência se baseie em avaliações médicas sólidas e atualizadas.

19. Para o efeito, a Comissão declarou que proporá que os chefes de administração das instituições e organismos europeus [9] consultem o Conselho Médico Interinstitucional (CMI)[10] sobre a adequação dos limiares actuais. Em especial, a Comissão afirmou que proporá que se pergunte ao CMI se, do ponto de vista médico, é adequado presumir que uma deficiência abaixo dos limiares estabelecidos na Conclusão 177/87 não daria origem a despesas pesadas e não exige uma avaliação individual. Com base no parecer do CMI, a Comissão pode considerar a possibilidade de propor uma revisão da Conclusão 177/87.

20. No entanto, a Comissão declarou que só reapreciaria o pedido do autor da denúncia relativo ao duplo abono por filho a cargo se e quando a Conclusão 177/87 fosse alterada. A realização de uma reavaliação antes da conclusão de qualquer revisão da Conclusão 177/87 violaria o princípio da igualdade de tratamento.

Pelo autor da denúncia

21. O queixoso concorda com a solução proposta pelo Provedor de Justiça. O queixoso está disposto a submeter-se novamente ao procedimento para determinar se tem direito ao subsídio por dupla dependência.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

22. O Provedor de Justiça mantém a opinião de que a abordagem baseada em limiares estabelecida na Conclusão 177/87 não decorre das disposições relativas ao duplo abono por filho a cargo do Estatuto dos Funcionários da UE e parece estar em conflito com as obrigações da administração da UE ao abrigo da CNUDPD.

23. A Provedora de Justiça congratula-se com a declaração da Comissão de que a conclusão 177/87 deve ser adequada à sua finalidade e de que a Comissão iniciou o processo com vista a uma eventual revisão da conclusão 177/87 [11]. A Provedora de Justiça reconhece que qualquer eventual revisão não será uma decisão exclusiva da Comissão, mas tomada pelos Chefes de Administração. No entanto, tendo em conta as conclusões deste inquérito, a abordagem baseada no limiar estabelecida na Conclusão 177/87 deve ser reformulada, a fim de garantir a aplicação exata das disposições do artigo 67.o, n.o 3, do Estatuto, a saber, que o duplo abono por filho a cargo deve ser concedido quando um filho tem uma deficiência - independentemente do seu grau - que implique que o agente incorra em «grandes despesas». Tal asseguraria igualmente que a administração da UE cumpre as obrigações que lhe incumbem por força da CNUDPD.

24. A conclusão 177/87 foi atualizada pela última vez em 2004, antes da adesão da UE à CNUDPD [12]. De acordo com a CNUDPD, as pessoas com deficiência têm direitos definidos, incluindo o direito de beneficiar de medidas destinadas a assegurar a sua independência, integração social e participação na vida da comunidade. O facto de a Conclusão 177/87 excluir automaticamente determinadas crianças com deficiência da possibilidade de obter o duplo abono por filho a cargo parece, por conseguinte, estar em contradição com as obrigações da UE ao abrigo da CNUDPD. Uma vez que a própria UE é parte na CNUDPD, a abordagem e as normas da CNUDPD devem ser racionalizadas em todas as ações da administração da UE. Para o efeito, a Conclusão 177/87 deveria ter sido revista muito mais cedo. A Comissão tem a responsabilidade especial de liderar estes esforços de reforma e de dar o exemplo, uma vez que é o ponto focal designado [13] para a UE ao abrigo da CNUDPD.

25. A Provedora de Justiça toma nota do argumento da Comissão de que a Conclusão 177/87 reflete uma série de princípios importantes, como a transparência, a rápida aplicação e a eficiência. No entanto, há que ter devidamente em conta o objetivo principal da Conclusão 177/87, que consiste em dar execução ao artigo 67.o, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários. Por conseguinte, uma execução rápida, a eficiência e a transparência só são significativas se a Conclusão 177/87 refletir corretamente a disposição que visa aplicar, ou seja, a prestação de assistência financeira aos membros do pessoal de crianças com deficiência cujos cuidados implicam despesas elevadas.

26. Estão agora disponíveis soluções e tratamentos sofisticados que podem fazer uma diferença real na plena integração de um indivíduo na sociedade, mesmo que a deficiência seja considerada «baixa». Estas soluções e tratamentos implicam frequentemente despesas adicionais consideráveis. Uma vez que se trata de um domínio dinâmico, quaisquer regras que apliquem o duplo abono por filho a cargo também devem ser adequadas à sua finalidade no futuro. Tal exige uma abordagem através da qual haja uma avaliação individual de cada pedido e caso.

27. Dado que a revisão da Conclusão 177/87 pode demorar algum tempo, o Provedor de Justiça lamenta que a Comissão ainda não esteja disposta a reavaliar o pedido do queixoso relativo ao abono por filho a cargo duplo ou a ter em conta as conclusões deste inquérito para outros pedidos pendentes ou futuros. Entende que qualquer decisão de mudança de abordagem terá de ser decidida pelos Chefes de Administração, mas considera que, com base nas conclusões deste inquérito, a Comissão, e mesmo as outras instituições, devem considerar a possibilidade de aplicar a Conclusão 177/87 de forma mais flexível aos pedidos a partir de agora.

28. Tal como acima referido, o Provedor de Justiça considera que a conclusão 177/87 deveria ter sido revista muito mais cedo. Por conseguinte, a Provedora de Justiça convida a Comissão a acompanhar os progressos da revisão no prazo de três meses e tenciona reexaminar a questão se o resultado da revisão não for adequado ou estiver a demorar demasiado tempo. O Provedor de Justiça chamará igualmente a atenção dos Chefes de Administração das outras instituições da UE para esta questão.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com as seguintes conclusões:

O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de a Comissão ter iniciado o processo de revisão da Conclusão 177/87.

O Provedor de Justiça lamenta que a Comissão não estivesse disposta a reconsiderar a sua abordagem em relação ao duplo abono por filho a cargo a partir de agora. Reitera a sua opinião de que deve aplicar as regras de forma mais flexível, com base nas conclusões deste inquérito e enquanto se aguarda a revisão da Conclusão 177/87. O Provedor de Justiça levará a questão ao conhecimento das outras instituições da UE, que são igualmente responsáveis pela revisão e aplicação da Conclusão 177/87.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 23/02/2023

[1] Artigo 67.o, n.o 3, do Regulamento n.o 31 (CEE) que fixa o Estatuto dos Funcionários e o Regime aplicável aos outros agentes da Comunidade Económica Europeia:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] A conclusão 177/87 dos chefes de administração relativa ao duplo abono por filho a cargo nos termos do artigo 67.o, n.o 3, do Estatuto, atualizada pela última vez em 2014, estabelece as condições de concessão do subsídio. O subsídio é automaticamente concedido quando a deficiência é calculada como sendo superior a 50 %, de acordo com o calendário europeu de avaliação das incapacidades físicas e mentais. Para deficiências mentais superiores a 20 % ou deficiências físicas superiores a 30 %, e se os encargos excederem a dedução normal, pode ser concedida a dupla dedução. Nestas circunstâncias, os custos devem ser específicos e comprovados por elementos de prova.

[3] Processo 1804/2009/MHZ

[4] O artigo 26.° da Carta dispõe: «A União reconhece e respeita o direito das pessoas com deficiência a beneficiarem de medidas destinadas a assegurar a sua autonomia, a sua integração social e profissional e a sua participação na vida da comunidade.»

[5] Mais informações sobre os compromissos assumidos pela UE no âmbito da CNUDPD: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Ver processo 899/2011/TN, n.o 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] Na sua nova Estratégia de Recursos Humanos, adotada em abril de 2022: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Os chefes de administração são um fórum que reúne os membros do pessoal responsáveis pela gestão administrativa corrente das instituições, órgãos e organismos da UE. Reúne-se regularmente e pode adotar «conclusões» que definam a abordagem para a aplicação prática ou a execução de aspetos do Estatuto dos Funcionários da UE.

[10] O Conselho Médico Interinstitucional (CMI) presta aconselhamento às instituições, órgãos e organismos da UE sobre questões médicas, de saúde e afins.

[11] A Provedora de Justiça está ciente de que esta proposta foi apresentada numa reunião realizada em 1 de dezembro de 2022 e que a questão está agora pendente na CMI. No entanto, não foi estabelecido um calendário concreto para a receção do aconselhamento médico e para eventuais medidas de acompanhamento.

[12] A ratificação da CNUDPD pela UE entrou em vigor em 2011.