Antecedentes da denúncia

1. Desde 2018, a Comissão Europeia tem vindo a prestar ajuda de emergência à Croácia para apoiar as atividades de controlo das fronteiras, devido ao aumento da pressão migratória.^[1] As subvenções foram concedidas ao abrigo do Fundo para a Segurança Interna – Fronteiras e Vistos e do Instrumento de Apoio Financeiro às Fronteiras Externas ^[2] ao Ministério do Interior croata para a realização dos projetos, cujos termos foram estabelecidos nas convenções de subvenção correspondentes. Nessa altura, a Comissão declarou publicamente que o financiamento de emergência seria acompanhado de um "mecanismo de acompanhamento"^[3].

2. No mesmo período, as instituições de defesa dos direitos humanos e outras organizações comunicaram casos de expulsões coletivas e deportações forçadas na fronteira croata, bem como a recusa de acesso a procedimentos de asilo e violência, abusos ou maus tratos de pessoas que tentavam entrar na Croácia ^[4].

3. Em 20 de setembro de 2020, a Provedora de Justiça Europeia recebeu uma queixa da Amnistia Internacional contra a Comissão. Manifestou a sua preocupação pelo facto de a Comissão não ter abordado as alegações persistentes de violações graves dos direitos humanos por parte das autoridades croatas no contexto das operações de gestão das fronteiras, para as quais a Croácia recebeu fundos da UE.

O inquérito

4. A Provedora de Justiça abriu um inquérito para verificar se tinha sido criado um mecanismo de acompanhamento e para examinar o papel da Comissão na sua supervisão.

5. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta ^[5] da Comissão sobre a queixa e sobre questões adicionais que tinha colocado ^[6]. Posteriormente, o Provedor de Justiça recebeu as observações da queixosa sobre a resposta da Comissão. O Provedor de Justiça procurou igualmente obter informações junto do Gabinete do Provedor de Justiça croata. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça reuniu-se igualmente com representantes da Comissão ^[7].  

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Argumentos do autor da denúncia

6. O queixoso receava que a Comissão não tivesse assegurado que os fundos da UE atribuídos à Croácia para a gestão das fronteiras fossem gastos em conformidade com as normas em matéria de direitos fundamentais e o direito da UE. Em dezembro de 2018, a Comissão declarou ^[8] que seria criado um mecanismo de acompanhamento para assegurar que todas as medidas aplicadas nas fronteiras externas da UE são proporcionadas e respeitam plenamente os direitos fundamentais e a legislação da UE em matéria de asilo. No entanto, não existiam provas de que tal mecanismo tivesse sido estabelecido. Em vez disso, os fundos inicialmente destinados a este fim foram inicialmente reduzidos e depois despendidos pelas autoridades croatas noutras atividades, incluindo programas de formação e conferências.

7.  De acordo com o autor da denúncia, houve também falta de transparência na forma como a Comissão comunicou sobre o assunto.

8. Na opinião do autor da denúncia, em numerosas ocasiões, a Comissão confundiu publicamente as atividades de acompanhamento ^[9] realizadas pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados e pelo Centro de Direito croata ^[10] com o mecanismo de acompanhamento previsto no âmbito das subvenções da UE. O queixoso considera ainda que, durante o inquérito do Provedor de Justiça, a Comissão não demonstrou de forma convincente que tomou medidas para assegurar que a ajuda dos fundos de emergência da UE à Croácia não contribuísse para violações dos direitos humanos.

9. O autor da denúncia observou que foi criado um mecanismo de acompanhamento no verão de 2021 e reconheceu as ações da Comissão para o efeito. No entanto, alegou que tal fica aquém do mecanismo exigido nos termos das convenções de subvenção. O autor da denúncia alegou ainda que o mecanismo de acompanhamento não é suficientemente independente nem suficientemente eficaz para garantir que as medidas de controlo fronteiriço croatas são proporcionadas e estão em plena conformidade com os direitos fundamentais e o direito da UE. As violações dos direitos humanos nas fronteiras croatas continuam inabaláveis, disse o queixoso, enquanto o país continua a receber um financiamento considerável da UE para atividades de gestão de fronteiras.

Argumentos da Comissão

10. A Comissão declarou que os projetos de gestão das fronteiras apoiados ao abrigo das subvenções de ajuda de emergência de 2017 e 2018 incluíam uma componente de acompanhamento técnico, para a qual as convenções de subvenção previam dotações iniciais de 300 000 EUR e 94 751 EUR, respetivamente. Segundo a Comissão, tal incluiu o acompanhamento das atividades da polícia de fronteiras, o desenvolvimento de procedimentos operacionais normalizados para estas atividades, a formação especializada e a sensibilização dos agentes da polícia de fronteiras, entre outros aspetos. Esta componente mencionava «controlos independentes» do ACNUR e do Centro de Direito croata e «controlos» da Direção da Polícia de Fronteiras/Ministério do Interior. As subvenções não previam a criação de um mecanismo de acompanhamento independente.

11. O projeto ao abrigo da primeira subvenção de emergência e de assistência terminou em 30 de novembro de 2019. Apenas uma parte dos fundos afetados às atividades de acompanhamento técnico foi utilizada. O «relatório final de execução» não forneceu informações sobre se foi criado ou se se tornou operacional um mecanismo de acompanhamento independente, uma vez que tal não estava abrangido pela convenção de subvenção.

12. Na opinião da Comissão, a criação de um mecanismo de controlo independente e eficaz é da responsabilidade das autoridades croatas. A Comissão está a prestar apoio neste sentido.

13. A Comissão esclareceu que existiam dois mecanismos de controlo distintos na Croácia: i) o Protocolo Tripartido (referido supra) e ii) o mecanismo previsto nas convenções de subvenção de ajuda de emergência, que se destinava a prestar apoio técnico às autoridades croatas, permitindo-lhes acompanhar as atividades de controlo das fronteiras. O primeiro mecanismo não recebe fundos da UE. A subvenção de ajuda de emergência foi utilizada para uma série de seminários, procedimentos e ações de formação. Na opinião da Comissão, a subvenção permitiu realizar alguns progressos. Segundo a Comissão, os dois mecanismos funcionavam em paralelo e não estavam ligados.

14. A Comissão não tem autoridade nem pessoal para investigar, por si só, as violações dos direitos humanos nos Estados-Membros. Devido às crescentes críticas em relação à eficácia do Protocolo Tripartido e aos relatos de violações dos direitos fundamentais, a partir de 2020, a Comissão reforçou o seu diálogo com as autoridades croatas, a fim de as incentivar a criar um mecanismo de controlo independente. Cooperou com as autoridades croatas sobre os aspetos práticos da criação de um mecanismo e tem solicitado constantemente que as autoridades croatas tomem novas medidas para reforçar a eficácia do controlo dos direitos fundamentais.

15. Uma vez que as convenções de subvenção iniciais não continham requisitos específicos de que a utilização dos fundos devesse respeitar os direitos fundamentais (a chamada «condicionalidade»), a Comissão não dispunha de meios jurídicos para suspender e retirar fundos à luz de alegadas violações dos direitos fundamentais. Embora a Comissão recorra muito raramente à condicionalidade em relação ao financiamento de emergência, as revelações sobre a situação na Croácia levaram a Comissão a incluir, na mais recente convenção de subvenção celebrada com a Croácia em 2021, disposições em matéria de condicionalidade. Em especial, a Croácia foi obrigada a criar um mecanismo independente para controlar o respeito dos direitos fundamentais.

16. As autoridades croatas criaram esse mecanismo em junho de 2021. Espera-se que as organizações da sociedade civil, o Provedor de Justiça croata, as organizações internacionais, a Agência dos Direitos Fundamentais da UE e a Comissão prestem aconselhamento sobre o funcionamento do mecanismo. O mecanismo será apoiado através dos fundos de ajuda de emergência durante um ano (até maio de 2022). Irá evoluir no futuro e a Comissão indicou que está disposta a oferecer apoio às autoridades croatas para melhorar o mecanismo, se necessário.

17. A Comissão tenciona avaliar de que forma o futuro financiamento da UE pode incluir a condicionalidade em matéria de respeito dos direitos fundamentais. A Comissão indicou igualmente que o mecanismo de avaliação e monitorização de Schengen ^[11] poderia ser atualizado de modo a incluir a avaliação da capacidade dos Estados-Membros para assegurar a proteção dos direitos fundamentais.

Avaliação do Provedor de Justiça

18. A legislação pertinente da UE ^[12], na qual se baseiam as subvenções de ajuda de emergência à Croácia, estipula que todas as actividades financiadas pelo Instrumento de Apoio Financeiro às Fronteiras Externas devem respeitar os direitos fundamentais e respeitar as disposições da Carta dos Direitos Fundamentais, entre outras obrigações ^[13]. Embora a Comissão não tenha autoridade nem meios para investigar ou controlar diretamente as atividades nas fronteiras, tem a autoridade e a obrigação de assegurar que os fundos da UE concedidos a um Estado-Membro são gastos em conformidade com os direitos fundamentais e o direito da UE e de insistir em salvaguardas para o efeito.

19. O Provedor de Justiça considerou anteriormente ^[14] que a Comissão é obrigada a respeitar a Carta na sua totalidade, em todas as suas atividades, incluindo na distribuição e no acompanhamento dos fundos da UE, e que a Comissão deve assegurar que os fundos da UE não apoiam ações que não estejam em consonância com os valores da UE, nomeadamente os direitos, as liberdades e os princípios reconhecidos pela Carta.

20. As subvenções iniciais para atividades de gestão das fronteiras na Croácia foram desembolsadas ao mesmo tempo que se reuniam informações fiáveis provenientes de instituições e organizações nacionais e internacionais de defesa dos direitos humanos sobre os maus-tratos infligidos aos migrantes e outras preocupações em matéria de direitos humanos nas fronteiras croatas. Neste contexto, era lamentável desembolsar os fundos sem assegurar garantias suficientes em matéria de direitos fundamentais. O caráter de emergência do financiamento da UE não significa que a Comissão não devesse ter assegurado que os fundos foram gastos em conformidade com os direitos fundamentais.

21. Uma vez que a convenção de subvenção mais recente prevê a condicionalidade e exige expressamente a criação de um mecanismo de controlo, o Provedor de Justiça não considera necessário formular uma recomendação para o efeito. O Provedor de Justiça espera, no entanto, que a Comissão assuma um papel ativo e exija às autoridades croatas informações concretas e verificáveis sobre as medidas tomadas para investigar os relatos de expulsões coletivas e de maus tratos infligidos a migrantes e requerentes de asilo. Faz uma sugestão correspondente abaixo.

22. As convenções de subvenção para a ajuda de emergência de 2017 e 2018 não previam a criação de um mecanismo independente de controlo do respeito dos direitos fundamentais nas fronteiras ^[15]. No entanto, incluíam uma componente ^{[16] que abrangia o «controlo} técnico» das atividades realizadas pela polícia de fronteiras, a revisão dos procedimentos, das disposições operacionais e dos manuais, a formação e o apoio do pessoal competente das autoridades nacionais para tratar as queixas e os incidentes comunicados.

23. Em contrapartida, a última subvenção de ajuda de emergência em 2021 previa expressamente fundos para um mecanismo de acompanhamento independente (a estabelecer por um período de um ano, com possibilidade de prorrogação). A criação do mecanismo foi também uma condição para o desembolso dos fundos de subvenção. Trata-se de uma melhoria significativa.

24. O acompanhamento efetuado antes de 2021 pelo Protocolo Tripartido ^[17] foi financiado pelo ACNUR e não por fundos da UE. Nos documentos sobre a execução das subvenções, que foram inspecionados pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça, as atividades ao abrigo do Protocolo Tripartido são referidas como um «mecanismo de acompanhamento». Além disso, nas suas respostas a este inquérito, a Comissão explicou que, embora o montante da convenção de subvenção inicial para o acompanhamento não fosse repartido por atividades, tinha previsto «controlos independentes» pelo ACNUR e pelo Centro de Direito croata.

25. Por conseguinte, a partir de 2018, em várias declarações públicas relacionadas com as subvenções de ajuda de emergência à Croácia, a Comissão declarou que seria criado um «mecanismo de acompanhamento». Só em 2021 foi criado um mecanismo independente com a utilização de fundos da UE. Esta situação criou confusão quanto ao papel da UE no controlo do cumprimento dos direitos fundamentais em relação às operações nas fronteiras realizadas pelas autoridades croatas com o apoio de fundos da UE.

26. A Comissão esclareceu agora que o mecanismo de acompanhamento estabelecido no verão de 2021 é abrangido pela última subvenção de ajuda de emergência. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não considera útil formular uma recomendação sobre esta matéria. No entanto, apresentará uma sugestão de melhoria no que diz respeito à transparência em torno do mecanismo recentemente criado.

27. O Provedor de Justiça espera igualmente que a Comissão verifique se o mecanismo é de facto independente e eficaz para garantir o respeito dos direitos fundamentais e da legislação da UE ^[18].

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

O Provedor de Justiça identificou deficiências significativas no contexto do financiamento de emergência para as atividades de gestão das fronteiras na Croácia, nomeadamente no que diz respeito à forma como o cumprimento dos direitos fundamentais foi acompanhado e à forma como a Comissão comunicou as atividades de acompanhamento. Uma vez que a Comissão tomou medidas para corrigir estas deficiências, não se justifica a realização de mais inquéritos.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Sugestões de melhoria

O Provedor de Justiça apresenta à Comissão as seguintes sugestões de melhorias:

A. A Comissão deve fornecer informações públicas claras e atualizadas sobre o funcionamento do mecanismo de acompanhamento na Croácia.

B. A Comissão deve desempenhar um papel ativo na supervisão do mecanismo de acompanhamento e exigir às autoridades croatas informações concretas e verificáveis sobre as medidas tomadas para investigar os relatos de expulsões coletivas e de maus tratos infligidos a migrantes e requerentes de asilo.

C. A Comissão deve verificar se o mecanismo é efetivamente independente e se é eficaz para garantir o cumprimento dos direitos fundamentais e do direito da UE.

D. A Comissão deve informar o Provedor de Justiça, no prazo de um ano, das medidas que tomou para reforçar o respeito dos direitos fundamentais nas operações fronteiriças croatas que recebem fundos da UE.

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 22/02/2022

 

 

 

[1] Convenções de subvenção com as referências HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 e HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

[2] Nos termos do artigo 14.o do Regulamento (UE) n.o 515/2014, que cria, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, um instrumento de apoio financeiro em matéria de fronteiras externas e de vistos, pode ser concedido financiamento aos Estados-Membros que se encontrem numa situação resultante de uma pressão urgente e excecional, em que um número elevado ou desproporcionado de nacionais de países terceiros atravesse ou se preveja que atravesse uma fronteira externa. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[3] «A Comissão tem apoiado ativamente os esforços da Croácia para assegurar o pleno respeito dos direitos fundamentais na fronteira. A este respeito, parte dos 6,8 milhões de EUR de financiamento de emergência concedidos à Croácia em dezembro de 2018 para reforçar a gestão das fronteiras foi dedicada a um novo mecanismo de acompanhamento. Tal contribuiria para assegurar que as atividades de controlo fronteiriço dos guardas de fronteira croatas continuam a respeitar plenamente o direito da UE, as obrigações internacionais e o respeito dos direitos fundamentais e dos direitos decorrentes do acervo da UE em matéria de asilo, incluindo o princípio da não repulsão...» (p. 14 da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativa à verificação da plena aplicação do acervo de Schengen pela Croácia, COM/2019/497 final).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)

Ver também: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884 e cartas da Comissão sobre o dossiê com a Provedora de Justiça de 5 de junho de 2019, 9 de janeiro de 2020 e 14 de fevereiro de 2020

[4] Ver, entre outros:

https://www.ombudsman.hr/en/download/report-on-the-performance-of-the-activities-of-the-national-preventive-mechanism-for-2019/?wpdmdl=8876&refresh=61e934590f8c21642673241, pp. 25-33

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976

https://rm.coe.int/third-party-intervention-before-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e, com outras referências

https://www.unhcr.org/desperatejourneys/, com outras referências

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/141110

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/134843

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/pt/doc/inspection-report/pt/148061

[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/IP_18_6884

[9] No âmbito do Protocolo Tripartido entre o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, o Centro de Direito croata e o Ministério do Interior croata.

[10] O Centro de Direito croata é uma organização não governamental que trabalha no domínio dos direitos humanos: http://www.hpc.hr.

[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_en

[12] Regulamento (UE) n.o 515/2014 que cria, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, um instrumento de apoio financeiro em matéria de fronteiras externas e de vistos: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[13] Ver artigo 3.o, n.o 4, do Regulamento (UE) n.o 515/2014.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836

[15] O Provedor de Justiça inspeccionou os documentos relativos às subvenções, que a Comissão classificou como confidenciais.

[16] Subação 5 da convenção de subvenção de 2017 - «Acompanhamento técnico das atividades de controlo nas fronteiras».

[17] O Protocolo foi assinado em 14 de março de 2019 pelo Ministério do Interior croata, pelo ACNUR e pelo Centro de Direito croata.

[18] As partes interessadas, incluindo o autor da denúncia, manifestaram preocupações quanto ao facto de as soluções propostas ficarem aquém das normas fundamentais para que um mecanismo seja considerado independente e eficaz:

https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf