Antecedentes da denúncia

1. Os projetos de interesse comum (PIC) são projetos de infraestruturas transfronteiriças fundamentais que ligam os sistemas energéticos dos países da UE, ajudando assim a UE a alcançar os seus objetivos em matéria de política energética e de clima.^[1] Os critérios de identificação, planeamento e execução dos PIC estão estabelecidos no Regulamento RTE-E ^[2].

2. De dois em dois anos, a Comissão Europeia elabora uma lista destes projetos (lista de PIC)^[3], que beneficiam de procedimentos acelerados de planeamento e licenciamento e podem ser elegíveis para financiamento da UE ao abrigo do Mecanismo Interligar a Europa (MIE)^[4]. A Comissão apresenta a lista de projetos ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Se nem o Parlamento nem o Conselho rejeitarem a lista, esta entra em vigor.

3. A denúncia diz respeito a um projeto de construção de um terminal flutuante de gás natural liquefeito (GNL) na ilha croata de Krk ^[5]. O projeto foi incluído pela primeira vez na lista de PIC em 2013 ^[6] e em todas as listas de PIC subsequentes. Em 2017, o projeto recebeu 101,4 milhões de EUR de financiamento da UE ao abrigo do MIE para a primeira fase, a construção de uma unidade flutuante de armazenamento e regaseificação ^[7].

4. Para que um projeto de gás seja incluído na lista de projetos de interesse comum, tem de fazer parte do mais recente «Plano decenal de desenvolvimento da rede de gás» desenvolvido pela Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Gás (REORT-G)^[8]. Neste contexto, os custos e benefícios de um projeto são avaliados com base numa metodologia desenvolvida pela REORT-G ^[9].

5. Os autores da denúncia, uma organização ambiental europeia e a sua filial croata, contestaram a inclusão do projeto na lista de PIC e a decisão de lhe conceder financiamento do MIE. Os autores da denúncia consideram que o projeto não cumpre as regras pertinentes estabelecidas no Regulamento RTE-E e os critérios para receber financiamento do MIE ^[10].

6. Em abril de 2019, nove deputados ao Parlamento Europeu enviaram uma carta à Comissão sobre o projeto, apresentando os mesmos pontos de vista e argumentos que os autores da denúncia. Pediram à Comissão que retirasse o financiamento e que não incluísse o projecto na quarta lista de PIC ^[11].

7. Em maio de 2019, a Comissão explicou que o projeto foi incluído na lista de PIC porque reduz a dependência da região em relação a um único fornecedor, abre a região a fontes alternativas, aumenta a concorrência e reduz o custo da energia. A Comissão afirmou igualmente que iria analisar as preocupações manifestadas pelos deputados ao Parlamento Europeu em relação ao projeto no que diz respeito à sua conformidade com as regras aplicáveis.

8. Insatisfeitos com a resposta da Comissão, os queixosos dirigiram-se ao Provedor de Justiça em julho de 2019.

O inquérito

9. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa para assegurar que a Comissão respondia às preocupações dos queixosos quanto à conformidade do projeto com 1) os critérios de inclusão na lista de PIC e 2) os critérios de financiamento do MIE.

10.  No decurso do inquérito, a Provedora de Justiça recebeu a resposta da Comissão sobre o seu pedido de informações. Os autores da denúncia manifestaram o seu desacordo com a resposta da Comissão, mas decidiram não apresentar observações adicionais. A equipa de inquérito da Provedora de Justiça recebeu igualmente informações atualizadas da Comissão sobre o seu trabalho em relação à avaliação e ao financiamento dos PIC.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

11. Os autores da denúncia alegaram que o projeto não tem um impacto transfronteiriço, o que constitui uma das condições para que um projeto seja designado como PIC ^[12]. Acrescentaram que o projeto não cumpre os critérios de adjudicação para receber financiamento do MIE devido à falta de uma dimensão transfronteiriça e ao facto de o projeto não estar numa fase «madura» ou suficientemente avançada ^[13]. 

12. No que diz respeito ao impacto transfronteiriço do projeto, os autores da denúncia afirmaram que, no âmbito do procedimento pertinente ^[14], a Hungria, que, segundo afirmam, é o único outro país mencionado em relação ao projeto ^[15], não tinha apresentado um pedido formal de utilização do terminal.

13. No que diz respeito à maturidade do projeto, os autores da denúncia afirmaram que a execução do projeto não está a avançar. Observaram que os operadores não tinham interesse suficiente em utilizar o terminal para tornar o projeto rentável. Acrescentaram que a falta de interesse do mercado levou o promotor a reduzir o projeto.

14. Os autores da denúncia também contestaram a análise custo-benefício do projeto, afirmando que este minimizava os seus custos e não demonstrava de forma convincente os seus benefícios. Consideraram que tal se devia ao critério de sustentabilidade mal definido que os projetos de interesse comum no domínio do gás têm de cumprir, que limitava os custos potenciais de um projeto gerados pelos impactos ambientais prováveis. Os autores da denúncia referiram o facto de a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) também ter manifestado preocupações quanto à avaliação da sustentabilidade e dos custos e benefícios dos projetos de gás ^[16].

15. Por seu lado, a Comissão afirmou que o projeto preenche os critérios para ser incluído na lista de projetos de interesse comum. Observou que o projeto tem um impacto transfronteiriço significativo, uma vez que a rede de gás croata está ligada às da Eslovénia e da Hungria. Explicou que a capacidade máxima do projeto é superior às necessidades anuais de importação da Eslovénia e superior a um quarto das necessidades da Hungria. A Comissão acrescentou que o envolvimento direto na realização do projeto ou uma manifestação oficial de interesse de outro Estado-Membro não são condições para que um projeto seja incluído numa lista de PIC, com base no critério transfronteiriço.

16. Quando a Comissão incluiu o projeto na quarta lista de PIC, procedeu a uma nova avaliação da sua conformidade com os critérios estabelecidos no Regulamento RTE-E. Cada lista de PIC é uma nova lista e a Comissão avalia cada projeto da mesma forma, independentemente de ter sido ou não incluído numa lista anterior. Tal permite-lhe ter em conta a evolução do mercado que possa influenciar a avaliação de um projeto. Se um projeto que constava de uma lista de PIC anterior não cumprisse os critérios recentemente estabelecidos, ou se os benefícios deixassem de ser superiores aos custos, não seria incluído na nova lista.

17. A Comissão observou que o projeto garantiria uma fonte e uma via de aprovisionamento alternativas para o gás natural, o que representa um benefício significativo em termos de segurança energética. À luz da evolução do mercado do gás, a Comissão espera que o terminal seja utilizado mais do que as manifestações de interesse iniciais sugerem. Acrescentou que, mesmo com uma taxa de utilização relativamente baixa, o terminal beneficiaria os consumidores ao aumentar a concorrência no mercado.

18. A Comissão afirmou que, se os operadores de mercado já tivessem manifestado interesse suficiente na capacidade do terminal para tornar o projeto viável, este não seria elegível para financiamento do MIE. Observou que a falta de interesse suficiente reforça a justificação para a concessão de fundos da UE.

19. No que diz respeito à maturidade do projeto, a Comissão afirmou que foi concedido financiamento do MIE para a primeira fase do projeto (construção de uma unidade flutuante de armazenamento e regaseificação), o que estava em plena consonância com a descrição do projeto na lista de PIC. A Comissão observou que, em 2019, o promotor do projeto adjudicou um contrato para este efeito ^[17] e adquiriu a unidade. Assim, na opinião da Comissão, o projeto está a ser executado desde o início de 2019.

20. A Comissão acrescentou que acompanha regularmente o cumprimento das condições de subvenção pelo projeto e que, caso identifique eventuais irregularidades ou incumprimentos de obrigações, tomará medidas corretivas.

Avaliação do Provedor de Justiça

21. A avaliação da conformidade de um projeto com os critérios estabelecidos no Regulamento RTE-E ou com os critérios de financiamento do MIE exige conhecimentos técnicos especializados. Por conseguinte, o papel do Provedor de Justiça não consiste em avaliar um projeto à luz desses critérios, mas em assegurar que a Comissão forneceu explicações claras para as suas decisões. O Provedor de Justiça só pode questionar a avaliação técnica de um projeto se esta se basear em provas claras de um erro manifesto de apreciação.

22. O Provedor de Justiça considera que a Comissão abordou agora, de forma clara e exaustiva, os argumentos apresentados pelos queixosos em relação à maturidade do projeto e ao seu impacto transfronteiriço. Com base nas informações obtidas no decurso do inquérito, o Provedor de Justiça não encontra nada que sugira que a Comissão tenha cometido um erro manifesto de apreciação ao incluir o projeto na lista de projetos de interesse comum e ao conceder-lhe financiamento da UE.

23. No que diz respeito à observação dos queixosos de que apenas a Hungria foi mencionada na lista de PIC em relação ao projeto, o Provedor de Justiça toma nota da declaração da Comissão de que também outros Estados-Membros, como a Eslovénia, beneficiariam do projeto. O facto de outros países que não a Hungria poderem beneficiar do projeto está em conformidade com a redação da lista de projetos de interesse comum, que descreve o projeto como um «terminal de GNL de Krk brilhante com gasodutos de ligação e evacuação para a Hungria e mais além [...]» (sublinhado nosso)^[18].

24. No que diz respeito ao financiamento da UE concedido ao projeto, o Provedor de Justiça considera que a Comissão explicou claramente que a fase do projeto que recebeu financiamento é a da construção de uma unidade flutuante de armazenamento e regaseificação. A Comissão forneceu exemplos claros das ações empreendidas pelo promotor do projeto para apoiar a sua opinião de que as atividades financiadas estão a ser executadas.

25. A Provedora de Justiça regista a garantia da Comissão de que realizou uma nova avaliação da conformidade do projeto com os critérios estabelecidos no Regulamento RTE-E antes de o incluir na quarta lista de PIC. Ao avaliar cada projeto da mesma forma, independentemente de ter sido ou não incluído numa lista anterior, a Comissão pode identificar se um projeto anteriormente incluído na lista não cumpre os critérios para ser incluído numa nova lista.

26. No que diz respeito à avaliação dos custos e benefícios dos projetos de interesse comum no domínio do gás, o Provedor de Justiça reconhece que a forma como a sustentabilidade destes projetos foi avaliada pode ter influenciado as suas análises custo-benefício. O Provedor de Justiça examinou esta questão no contexto de um inquérito recente ^[19].

27. Segundo a Comissão, antes da quarta lista de projetos de interesse comum, a sustentabilidade dos projetos de gás candidatos era avaliada de diferentes formas e a falta de dados uniformemente disponíveis, coerentes e exatos impedia uma avaliação plenamente satisfatória e coerente. A tentativa da Comissão de resolver esta questão no contexto da quarta lista de projetos de interesse comum não se revelou eficaz, uma vez que a abordagem proposta pela REORT-G na altura se baseava no pressuposto de que todos os projetos de gás apenas apresentariam benefícios positivos ^[20].

28. A Provedora de Justiça considerou que a sustentabilidade dos projetos de gás incluídos nas listas de projetos de interesse comum não tinha sido suficientemente tida em conta. No entanto, constatou igualmente que a Comissão está a trabalhar no sentido de melhorar a metodologia de avaliação dos projetos de gás candidatos ^[21]. F ou futuros PIC, a avaliação da sustentabilidade terá em conta o nível de emissões de gases com efeito de estufa e os impactos na eficiência, bem como o impacto na intensidade global de gases com efeito de estufa da produção de energia nos Estados-Membros da UE e as emissões relacionadas com o funcionamento da própria infraestrutura. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que não se justificavam novos inquéritos. A conclusão do Provedor de Justiça nesse processo aplica-se igualmente ao caso em apreço.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não se justifica a realização de mais inquéritos sobre esta queixa.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 16/12/2020

[1] Para mais informações sobre os PIC, consultar https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en?redir=1#content-heading-1.

[2] Regulamento (UE) n.o 347/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2013, relativo às orientações para as infraestruturas energéticas transeuropeias, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] As listas de PIC podem ser consultadas em https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en.

[4] O Mecanismo Interligar a Europa (MIE) é um instrumento de financiamento da UE que apoia o desenvolvimento de redes transeuropeias nos domínios dos transportes, da energia e dos serviços digitais, https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility.

[5] Para mais informações sobre o projeto, consultar o sítio Web do promotor do projeto (LNG Croatia LLC), https://lng.hr/en/.

[6] Regulamento Delegado (UE) n.o 1391/2013 da Comissão, de 14 de outubro de 2013, que altera o Regulamento (UE) n.o 347/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às orientações para as infraestruturas energéticas transeuropeias no que respeita à lista da União de projetos de interesse comum, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1391.

[7] O calendário de execução da ação é de fevereiro de 2018 a dezembro de 2020. Mais informações: https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility/cef-energy/6.5.1-0018-hr-w-m-16.

[8] ANEXO III, ponto 2, do Regulamento RTE-E. De dois em dois anos, a REORT-G adota um «plano decenal de desenvolvimento da rede». Os projetos incluídos no plano podem solicitar a sua inclusão na lista de projetos de interesse comum. Ver: https://www.entsog.eu/.

[9] Artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento RTE-E.

[10] Convite à apresentação de propostas relativo a projetos de interesse comum no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa no domínio das infraestruturas energéticas transeuropeias, MIE-Energia-2016-2, https://ec.europa.eu/inea/sites/inea/files/cef_energy_2016_2_call_text_for_publication.pdf.

[11] No decurso do inquérito, a Comissão adotou a quarta lista de PIC, que ainda inclui o projeto, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32020R0389.

[12] Os critérios estão enumerados no artigo 4.o do Regulamento RTE-E, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347

[13] CEF-Energia-2016-2, ponto 9.

[14] O promotor do projecto organizou um convite à apresentação de propostas para os interessados em utilizar o terminal, a fim de estimar a procura de serviços básicos e adicionais do terminal. O procedimento decorreu de janeiro de 2018 a fevereiro de 2019 e foi prorrogado várias vezes.

[15] A terceira lista de projetos de interesse comum refere-se ao «Terminal de GNL do cluster Krk com gasodutos de ligação e evacuação para a Hungria e mais além, incluindo os seguintes projetos de interesse comum:

6.5.1 Desenvolvimento de um terminal de GNL em Krk (HR) até 2,6 mil milhões de metros cúbicos por ano – Fase I e gasoduto de ligação Omišalj – Zlobin (HR)

6.5.5«Estação de compressão 1» da rede croata de transporte de gás

6.5.6 Expansão do terminal de GNL em Krk (HR) acima de 2,6 mil milhões de metros cúbicos por ano – Fase II e das condutas de evacuação Zlobin – Bosiljevo – Sisak – Kozarac – Slobodnica (HR).

[16] Parecer 14/2019 da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia, de 27 de junho de 2019, sobre o PROJETO DE DESENVOLVIMENTO DA REDE TEN-YEAR NETWORK PLAN 2018, https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2014-2019%20on%20the%20ENTSOG%20draft%20TYNDP%202018.pdf.

[17] O promotor adjudicou um contrato EPC, que é um contrato imobiliário utilizado para projetos de grande dimensão ou complexos, ao abrigo do qual o contratante é responsável pela conceção, construção e conclusão do projeto a um preço fixo e até uma data fixa. O contrato também transfere a maioria dos riscos do proprietário para o contratante, que é obrigado a entregar um projeto concluído numa base chave-na-mão.  

[18] Esta referência à Hungria e mais além está incluída na segunda, terceira e quarta listas de projetos de interesse comum. A primeira lista de projetos de interesse comum referia-se ao «Cluster Krk LNG Regasification Vessel and evacuation pipelines towards Hungary, Slovenia and Italy»[...].

[19] Decisão do Provedor de Justiça Europeu no processo 1991/2019/KR sobre a ação da Comissão Europeia relativa à avaliação da sustentabilidade de projetos de gás na atual lista de projetos de interesse comum, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/135095.

[20] A Comissão explicou que tal se deveu aos desvios de combustíveis, que passaram de combustíveis fósseis poluentes para menos poluentes, por exemplo, do carvão para o gás, e a um volume significativo de gás renovável.

[21] Ver: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search