Antecedentes da denúncia

1. A Comissão criou o Mecanismo de Aconselhamento Científico (MAC) em 2016 para lhe fornecer «pareceres científicos de elevada qualidade, atempados e independentes», reforçando assim a sua elaboração de políticas.^[1] A Comissão afirma que os conselheiros científicos permanentes que trabalham no MCA não devem ter conflitos de interesses. Para o efeito, a Comissão exige-lhes que declarem todos os seus interesses pertinentes. A Comissão avalia estas declarações para garantir que não existem conflitos de interesses e torna-as públicas no registo dos seus grupos de peritos ^[2].

2. Sempre que os consultores científicos exijam contributos científicos especializados, provas e análises sobre questões específicas, podem consultar peritos externos, nomeadamente através do consórcio de aconselhamento científico para as políticas das Academias Europeias (SAPEA)^[3], que recebe financiamento da UE.

3. Os peritos SAPEA participam nos seguintes tipos de reuniões:

•  «Grupos de trabalho», em que são coautores e analisam por pares «relatórios de análise de provas» que contribuem e precedem a conclusão dos relatórios dos consultores científicos.
•  «Grupos de coordenação», em que os consultores científicos coordenam os trabalhos dos grupos de trabalho sobre os relatórios de análise dos elementos de prova.
•  «conselhos de sondagem» com consultores científicos, que visam fornecer informações sobre pareceres elaborados por consultores científicos ^[4].

4. Em 9 de julho de 2018, o autor da denúncia, uma organização da sociedade civil ^[5], escreveu à Comissão para manifestar preocupações quanto à objetividade de um relatório do «Grupo de Conselheiros Científicos Principais» intitulado «Processos de autorização da UE de produtos fitofarmacêuticos do ponto de vista científico»^[6]. Concretamente, o autor da denúncia alegou que um dos peritos SAPEA envolvidos na elaboração do relatório tinha um conflito de interesses.

5. Em 19 de julho de 2018, a Comissão respondeu ao autor da denúncia que o perito SAPEA não tinha conflitos de interesses.

6. Em 1 de agosto de 2018, o autor da denúncia solicitou à Comissão a declaração de interesses do perito SAPEA em questão. A Comissão forneceu-o ao queixoso (juntamente com as declarações de interesses dos outros peritos que contribuíram para o relatório).

7. Em 6 de dezembro de 2018, o autor da denúncia escreveu à Comissão invocando o que considerava serem deficiências nas declarações de interesses de seis peritos SAPEA. Na sua opinião, a Comissão não tinha tratado adequadamente os eventuais conflitos de interesses destes peritos SAPEA.

8. Insatisfeito com a resposta da Comissão, em 22 de março de 2019, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O inquérito

9. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre questões sistémicas suscitadas na queixa, nomeadamente a forma como a Comissão assegura que os peritos que contribuem para o trabalho dos consultores científicos agem de forma independente e no interesse público.

10. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça colocou uma série de perguntas ^{à Comissão [7]} e recebeu a sua resposta ^[8]. Subsequentemente, o autor da denúncia comentou a resposta da Comissão ^[9].

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Pela Comissão:

11. Segundo a Comissão, os consultores científicos são independentes de interesses institucionais ou políticos. Quando publicam pareceres, todos os elementos de prova em que estes se baseiam devem estar disponíveis ao público. Nos casos em que os consultores científicos consultam peritos externos, tal é normalmente registado e tornado público. Os interesses dos peritos que participam nas reuniões acima descritas devem ser avaliados de forma adequada e transparente. Se for descoberto um potencial conflito de interesses, este deve ser tratado.

12. Como tal, os peritos que prestam aconselhamento aos consultores científicos devem apresentar uma «declaração de interesses» à Comissão. Devem declarar, por sua honra, que as suas declarações são completas e exactas, tanto quanto é do seu conhecimento ^[10]. O formulário que a Comissão utiliza para este efeito é idêntico em substância à declaração de interesses preenchida pelos consultores científicos, no sentido de que regista informações das mesmas categorias.

13. A Comissão avalia as declarações para determinar se algum dos interesses declarados é relevante no contexto em causa; nomeadamente, se puderem comprometer, ou se for razoavelmente considerado que comprometem, a independência do perito no contexto da sua contribuição.

14. A avaliação da Comissão inclui:

•  Os resultados de uma pesquisa inicial na Internet sobre os potenciais peritos, antes de receberem a sua declaração de interesses;
•  A declaração de interesses preenchida e assinada; e
•  um CV atualizado do perito.

Neste contexto, a Comissão tem em conta o mandato limitado dos peritos e a natureza ad hoc e indireta do seu contributo para o trabalho dos consultores científicos.

15. O presidente da reunião com os consultores científicos avalia igualmente se os interesses declarados pelos peritos convidados podem constituir um conflito de interesses «à luz do papel que o perito desempenha no contexto de um determinado ponto da ordem de trabalhos, bem como da tarefa do grupo».^[11] Em caso de preocupações, o perito é instruído para não participar em pontos específicos da ordem de trabalhos, na reunião ou na totalidade do grupo.

16. A convenção de subvenção entre a SAPEA e a Comissão ^[12] exige que a SAPEA tome todas as medidas necessárias para garantir que o seu trabalho seja imparcial e objetivo e não seja comprometido por um conflito de interesses. Tal inclui notificar sem demora a Comissão de qualquer situação que constitua ou possa conduzir a um conflito de interesses e tomar imediatamente todas as medidas necessárias para corrigir essas situações. A Comissão pode verificar se as medidas tomadas pela SAPEA para resolver conflitos de interesses são adequadas e pode exigir que a SAPEA tome medidas adicionais dentro de um prazo especificado, se necessário.

17. Os peritos SAPEA que participam num grupo de trabalho preenchem e assinam uma declaração de interesses que é depois avaliada pela SAPEA. O formulário que a SAPEA utiliza é idêntico, em substância, ao formulário utilizado para os consultores científicos ^[13]. Quando um perito da SAPEA é convidado a participar numa reunião com os consultores científicos, a sua declaração de interesses é transmitida à Comissão.

18. As declarações de interesses dos peritos que participam nas reuniões dos consultores científicos são tornadas públicas pela Comissão durante um período de seis meses a contar da publicação do parecer dos consultores científicos para o qual contribuíram ^[14]. Nesta fase, a publicação é feita de modo a evitar pressões externas sobre os peritos durante a preparação do parecer em questão (fase de deliberação).

Pelo autor da denúncia:

19. O autor da denúncia alegou que algumas das declarações de interesses dos peritos SAPEA parecem estar incompletas ou inexatas. O autor da denúncia ilustrou este ponto remetendo para informações em linha sobre estes peritos. Além disso, o autor da denúncia afirmou que alguns dos interesses declarados foram categorizados incorretamente. Esta situação suscitou questões sobre a independência destes peritos e sobre o aconselhamento que prestam aos consultores científicos.

20. Segundo o autor da denúncia, a Comissão não abordou em pormenor as informações apresentadas pelo autor da denúncia relacionadas com as deficiências das declarações de interesses.

Avaliação do Provedor de Justiça

21. O presente inquérito procura examinar se a Comissão dispõe de sistemas adequados para garantir a independência dos peritos SAPEA consultados na preparação de pareceres científicos. O inquérito não procurou tomar posição sobre os casos específicos apresentados pelo autor da denúncia ^[15].

22. O inquérito confirma que existem mecanismos para verificar a independência dos peritos SAPEA quando contribuem para o trabalho dos consultores científicos.

23. Em primeiro lugar, a SAPEA exige que os peritos da SAPEA declarem os seus interesses à SAPEA. Os peritos devem assinar, por sua honra, que estas declarações são completas e exatas, tanto quanto é do seu conhecimento.

24. A Comissão está igualmente em condições de examinar a forma como o SAPEA lida com potenciais conflitos de interesses. A SAPEA deve notificar sem demora a Comissão de qualquer situação que constitua ou possa conduzir a um conflito de interesses. Quando os peritos SAPEA são convidados para reuniões com os consultores científicos, a Comissão avalia igualmente as suas declarações de interesses para determinar se algum desses interesses pode comprometer, ou ser razoavelmente considerado como comprometedor, a independência do perito. Além disso, o presidente da reunião com os consultores científicos avalia a declaração de interesses à luz do papel que os peritos terão na reunião.

25. Todas as declarações de interesses dos peritos SAPEA convidados são publicadas. Tal garante que as partes interessadas podem verificá-las, se assim o desejarem, e comunicar quaisquer preocupações que possam ter à Comissão (como aconteceu no caso em apreço).

26. Existem incentivos, tanto para os peritos SAPEA, como para a própria SAPEA, para cumprirem os termos da convenção de subvenção em matéria de conflitos de interesses. O SAPEA deve tomar todas as medidas necessárias para evitar conflitos de interesses. Caso a SAPEA não o faça, a subvenção pode ser reduzida ou suprimida ^[16]. Os peritos SAPEA que apresentem uma declaração incompleta podem ser totalmente excluídos do mecanismo de aconselhamento científico ou, em especial, das atividades dos consultores científicos.

27. É importante que as declarações sejam publicadas, para que as partes interessadas também as possam verificar. Tal como acima referido, a Comissão publica todas as declarações de interesses que a SAPEA lhe envia (como será abordado infra, nem todas as declarações pertinentes são, de facto, transmitidas à Comissão pela SAPEA).

28. No que diz respeito à existência de insuficiências na aplicação deste sistema, o Provedor de Justiça regista a preocupação do queixoso de que as declarações de interesses de determinados peritos não incluíssem todos os seus interesses e/ou não classificassem corretamente os interesses declarados.

29. Segundo o entendimento do Provedor de Justiça, determinados peritos SAPEA, seguindo as orientações que lhes foram dadas pela SAPEA, não declararam interesses que cessaram há mais de cinco anos, nem declararam interesses financeiros em domínios não relacionados com o domínio em que foram consultados, nem declararam interesses financeiros abaixo de um limiar de 10 000 EUR.

30. Embora as duas primeiras condições sejam razoáveis, a última é questionável.

31. A independência de um perito pode ser comprometida se trabalhar ou tiver trabalhado recentemente para uma empresa que será afetada pelo aconselhamento científico sobre o qual os peritos são consultados. No entanto, a sua independência não é comprometida por ligações que terminaram há muitos anos. É mais do que suficiente que os peritos declarem para quem trabalharam nos cinco anos anteriores.

32. Também é perfeitamente razoável que as declarações não tenham de incluir interesses financeiros que não tenham qualquer relação com os domínios sobre os quais os peritos prestam aconselhamento. Tal deve-se ao facto de a independência de um perito só poder ser comprometida se este tiver interesses que possam ser afetados pelo aconselhamento que presta.

33. No que diz respeito à alegada classificação incorreta de determinados interesses pelos peritos SAPEA, tanto a Comissão como o presidente das reuniões dos consultores científicos avaliam a totalidade da declaração de peritos quando avaliam os riscos de conflitos de interesses. Como tal, é difícil ver como possíveis erros formais na forma como os peritos categorizaram os seus interesses irão alterar o resultado destas avaliações.

34. No entanto, o Provedor de Justiça tem algumas preocupações quanto aos interesses financeiros declarados.

35. Os peritos SAPEA não têm de declarar interesses financeiros inferiores a um limiar de 10 000 EUR. Pode ser verdade que a independência de um perito SAPEA não será comprometida se tiver apenas interesses financeiros muito limitados que serão afetados pelos pareceres científicos que emite. No entanto, 10 000 euros são uma quantia significativa. Além disso, nem sempre é simples, ou mesmo possível, atribuir um valor monetário preciso aos interesses financeiros, especialmente para os direitos de propriedade intelectual e especialmente em áreas em que a ciência está a desenvolver-se. Na opinião do Provedor de Justiça, seria mais prudente incluir nas declarações todos os interesses financeiros relacionados com o domínio de especialização sobre o qual o perito é chamado a prestar aconselhamento. Caberia então à SAPEA e à Comissão decidir, caso a caso, tendo em conta a natureza dos pareceres científicos solicitados e a extensão dos interesses financeiros, se os interesses declarados comprometem ou não a independência do perito em causa. O Provedor de Justiça apresentará uma sugestão à Comissão sobre esta matéria.

36. O Provedor de Justiça observa igualmente que nem todas as declarações de interesses pertinentes dos peritos SAPEA são publicadas. As declarações de interesses dos peritos que contribuem para os relatórios de análise de elementos de prova não são publicadas, a menos que os peritos sejam igualmente convidados a participar em reuniões com consultores científicos ^[17]. O SAPEA e a Comissão devem igualmente assegurar que os peritos que contribuem para os relatórios de análise de elementos de prova não têm conflitos de interesses. Para o efeito, deverão ser publicadas as declarações de interesses dos peritos contribuintes. Por conseguinte, o Provedor de Justiça apresentará uma segunda sugestão à Comissão.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

O Provedor de Justiça não detetou má administração neste caso.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Sugestões de melhoria

1. Os peritos SAPEA devem ser convidados a declarar todos os interesses financeiros relevantes. A SAPEA e a Comissão devem avaliar se estes interesses podem comprometer a independência dos peritos.

2. Por razões de transparência, a Comissão deve obter e publicar as declarações de interesses dos peritos que trabalharam nos «relatórios de análise de provas».

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 30/03/2020

 

 

[1] Ver: https://ec.europa.eu/research/sam/index.cfm?pg=hlg.

[2] Ver https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=3378.

[3] Os membros do consórcio SAPEA incluem «Deutsche Akademie der Technikwissenschaften», «Academia Europaea», «All European Academies», «Deutsche Akademie der Naturforscherleopoldina EV», «Conseil Européen des Applications de la Science et de l'Ingéniérie» e a Federação das Academias Europeias de Medicina, ver: https://ec.europa.eu/research/sam/index.cfm?pg=about.

[4] A Comissão afirmou que os peritos SAPEA são convidados a participar nas comissões de sondagem apenas em circunstâncias excecionais, em especial se os conhecimentos especializados num domínio científico específico forem escassos. À data da resposta da Comissão, tal tinha acontecido uma vez, nomeadamente sobre a questão dos riscos ambientais e sanitários da poluição por microplásticos, ver https://www.sapea.info/wp-content/uploads/report.pdf).

[5] Ver: https://www.pan-europe.info/about-us/what-we-do.

[6] Os produtos fitofarmacêuticos são comummente referidos como pesticidas. O parecer foi emitido em 4 de junho de 2018 e pode ser consultado no seguinte endereço:

https://ec.europa.eu/research/sam/index.cfm?pg=pesticides.

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/126269

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/126270

[9] https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/126271

[10] A Comissão declarou que, mesmo que a participação dos peritos SAPEA seja numa base ad hoc, exigir-lhes que assinem uma declaração de interesses é justificado e adequado, uma vez que os peritos SAPEA prestam assistência na elaboração dos pareceres dos consultores científicos. Tal vai além das atividades dos peritos convidados ao abrigo das regras horizontais da Comissão para os grupos de peritos. Ver artigo 15.o: https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/C_2016_3301_F1_COMMISSION_DECISION_EN.pdf.

[11] De acordo com o artigo 12.o, n.o 2, do regulamento interno dos consultores científicos, ver: https://ec.europa.eu/research/sam/pdf/sam-hlg_rules_of_procedure.pdf#view=fit&pagemode=none.

[12] Ao abrigo da convenção de subvenção n.o 737432. Ver: https://cordis.europa.eu/project/id/737432.

[13] Em conformidade com o artigo 35.o da convenção de subvenção, que estipula que o SAPEA deve alinhar as suas regras pelas regras aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão.

[14] As declarações de interesses dos membros do grupo de trabalho SAPEA que não são convidados a participar em reuniões com consultores científicos não são publicadas no sítio Web da Comissão.

[15] Os peritos referidos na denúncia participaram num grupo de coordenação com consultores científicos e contribuíram para o correspondente relatório de análise dos elementos de prova elaborado por um grupo de trabalho SAPEA.

[16] Em conformidade com os artigos 43.o e 50.o da convenção de subvenção.

[17] No entanto, o sítio Web SAPEA fornece um «perfil pessoal» para cada perito SAPEA que trabalhou num relatório de análise de elementos de prova na rubrica «Membros do grupo de trabalho», ver: https://www.sapea.info/topics/ppp/.