Antecedentes da denúncia

1. O queixoso, uma ONG húngara ^[1], contactou a Comissão Europeia para manifestar a sua preocupação com graves violações dos direitos humanos numa instituição de assistência social que aloja crianças e adultos com deficiência («instituição de assistência social»). A instituição de assistência social tinha recebido financiamento dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ^[2].

2. O autor da denúncia escreveu à Comissão em 6 de maio de 2017, incluindo uma cópia do seu relatório «Straightjackets and Seclusion», que descreve a situação na instituição de assistência social e a forma como as pessoas foram tratadas nessa instituição ^[3]. O autor da denúncia alegou que a situação na instituição de assistência social violava a Carta dos Direitos Fundamentais da UE («Carta») e o direito internacional em matéria de direitos humanos ^[4]. Argumentou que a atribuição de fundos da UE à instituição de assistência social violava a Carta e as regras que regem os fundos da UE ^[5] e que o financiamento da prestação de cuidados institucionais a pessoas com deficiência é proibido ^[6]. O queixoso afirmou que, em vez de encerrar as instituições existentes e transferir as pessoas com deficiência para serviços de proximidade, a Hungria estava a utilizar fundos da UE para renovar instituições antigas e construir novas. O queixoso solicitou à Comissão que tomasse medidas rápidas relativamente a esta questão.

3. A Comissão respondeu em 23 de outubro de 2017, informando o autor da denúncia de que estava a proceder a uma análise mais aprofundada para determinar se a Carta se aplicava às questões suscitadas pelo autor da denúncia.

4. Não tendo recebido qualquer outra resposta, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça em 26 de fevereiro de 2018.

O inquérito

5. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre o facto de a Comissão não ter enviado uma resposta exaustiva ao queixoso num prazo razoável.

6. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu uma cópia da resposta da Comissão ao queixoso. A Comissão enviou igualmente ao Provedor de Justiça a sua análise interna e a correspondência trocada com as autoridades húngaras, que tinha comunicado ao queixoso. Posteriormente, o Provedor de Justiça recebeu uma nova resposta da Comissão e as observações do queixoso.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

7. O autor da denúncia estava preocupado, em especial, com o facto de a Comissão não ter investigado a questão de forma exaustiva e num prazo razoável. O autor da denúncia manifestou ainda a sua preocupação pelo facto de a Comissão não ter tomado quaisquer medidas contra a Hungria. Alegou que a Comissão deveria verificar se os projetos e as organizações que recebem fundos da UE respeitam os direitos fundamentais.

8. Na sua resposta ao autor da denúncia, a Comissão desculpou-se pelo atraso na resposta, que, segundo a Comissão, se deveu à complexa análise jurídica que tinha sido necessária. A Comissão afirmou ainda que:

•  Analisou o montante do financiamento atribuído à instituição de assistência social e para que fins. Com base nas informações recebidas das autoridades húngaras, foi utilizada uma «quantidade relativamente pequena» para instalar um sistema de iluminação em 2010. Em 2015, foi atribuído financiamento para resolver a situação problemática do aquecimento do edifício, nomeadamente através de um melhor isolamento da fachada e da substituição de janelas (cerca de 425 000 EUR).
•  No que diz respeito ao modo de funcionamento da instituição de assistência social e, por conseguinte, ao tratamento dos seus residentes, não parece existir qualquer relação com quaisquer disposições do direito da União. Como tal, a Carta não é aplicável. Além disso, o financiamento dizia apenas respeito a medidas de eficiência energética e não ao tratamento dos residentes. Por conseguinte, os alegados maus-tratos não podiam justificar que a Comissão procurasse recuperar fundos ^[7].
•  No entanto, contactou as autoridades húngaras para solicitar informações e uma avaliação da situação, incluindo a forma como os residentes foram tratados. A Comissão solicitou ainda informações sobre as medidas corretivas que as autoridades tomariam, caso os alegados maus-tratos fossem confirmados. Além disso, a Comissão recordou às autoridades as suas responsabilidades em matéria de respeito dos direitos fundamentais no contexto dos projetos.

9. A Comissão forneceu ainda uma cópia da sua correspondência com as autoridades húngaras:

• Nas suas duas cartas de 30 de maio de 2018, a Comissão recordou às autoridades húngaras que o financiamento da UE só deve ser concedido na condição de o destinatário final respeitar os direitos fundamentais na forma como os fundos são utilizados. Além disso, a Comissão convidou as autoridades húngaras a refletirem sobre a melhor forma de acompanhar os direitos fundamentais nos projetos que recebem fundos da UE.
• Na sua resposta de 28 de junho de 2018, as autoridades húngaras informaram a Comissão das medidas tomadas na sequência do relatório do autor da denúncia. Afirmaram que o Ministério das Capacidades Humanas, que é o órgão de supervisão do setor social, realizou uma inspeção à instituição de assistência social, com a participação de peritos independentes. A inspeção revelou que as conclusões do autor da denúncia eram inexatas. No entanto, a investigação revelou igualmente a necessidade de melhorar as «condições humanas, profissionais e materiais» na instituição de assistência social. Por conseguinte, as autoridades húngaras elaboraram um plano de ação para melhorar as condições e assegurar cuidados adequados. Parte desse plano era a progressiva «desinstitucionalização»^[8] de todos os residentes que não necessitam de cuidados institucionalizados, bem como a transferência do funcionamento da instituição de assistência social para a Ordem de Malta. O processo de desinstitucionalização deveria ter início em 1 de julho de 2018 e terminar em dezembro de 2020. As autoridades húngaras salientaram ainda que os recursos humanos tinham sido melhorados e que, juntamente com as melhorias da eficiência energética, tal tinha melhorado a qualidade dos serviços prestados na instituição de assistência social.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça

10. A Provedora de Justiça informou a Comissão da sua opinião preliminar de que o atraso na resposta à queixosa constituía má administração. Expôs igualmente a opinião preliminar de que a Comissão não deveria conceder fundos da UE a instituições que, de acordo com as Nações Unidas, deveriam ser encerradas ^[9]. O Provedor de Justiça remeteu para a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD)^[10] e para um relatório da Agência dos Direitos Fundamentais da UE, que recomendava que os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento fossem utilizados para promover a vida de base comunitária das pessoas com deficiência, em vez de apoiar as estruturas institucionais existentes ^[11].

11. No que diz respeito ao atraso na resposta , a Comissão declarou que:

• Tratou a mensagem de correio eletrónico do autor da denúncia como uma queixa ^[12] e cumpriu, em grande medida, os prazos estabelecidos nas suas regras internas para avaliar e responder a essas queixas.
• As questões levantadas pelo autor da denúncia eram complexas e exigiam o contributo de diferentes secções da Comissão. A Comissão teve igualmente de consultar as autoridades húngaras para determinar os factos do caso.
• Em maio de 2017, a Comissão solicitou às autoridades húngaras que fornecessem informações sobre os projetos que recebem fundos da UE ao abrigo do programa de financiamento conexo. Em outubro de 2017, a Comissão enviou uma resposta inicial ao autor da denúncia. Em seguida, analisou as informações que recebeu das autoridades húngaras para determinar se as questões implicavam uma violação da Carta. Em maio de 2018, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades húngaras, que finalmente as enviaram em 15 de novembro de 2018.
• O tempo necessário para responder não teve qualquer impacto na situação dos residentes da instituição de assistência social, uma vez que tal era da responsabilidade das autoridades húngaras. As autoridades húngaras realizaram uma investigação e concluíram que a situação na instituição de assistência social não violava os direitos humanos.

12. No que diz respeito à avaliação substantiva, a Comissão declarou que:

• O artigo 19.o da CNUDPD reconhece «o direito igual de todas as pessoas com deficiência a viver na comunidade, com escolhas iguais às dos outros». No entanto, as partes na Convenção não estão proibidas de financiar instituições residenciais de longa duração. Além disso, não existe uma definição formal e jurídica do que pode ser considerado uma instituição.
• As instituições residenciais de longa duração receberam financiamento da UE em muitos países durante o período de programação 2007-2013. Para o período de programação de 2014-2020, os novos regulamentos relativos aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ^[13] foram alterados para promover a transição dos cuidados institucionais para os cuidados de proximidade ^[14]. No entanto, nenhum dos regulamentos pertinentes exclui explicitamente a atribuição de fundos da UE a instituições residenciais de longa duração. Por conseguinte, a Comissão não dispõe de uma base jurídica para excluir o apoio dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ou dos fundos específicos em causa a instituições residenciais de longa duração.
• A desinstitucionalização é um processo gradual, que exige o desenvolvimento de serviços individualizados e a disponibilização de serviços gerais (educação, saúde, habitação) às pessoas com deficiência. Enquanto não for possível alcançá-lo plenamente, continuarão a existir pessoas em instituições de acolhimento e poderão existir situações em que os investimentos nessas instituições possam receber Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, sem comprometer o objetivo global do artigo 19.o da CNUDPD.
• No contexto da gestão partilhada dos fundos da UE, os Estados-Membros são responsáveis pela elaboração dos programas e pela seleção dos projetos a cofinanciar pelos fundos da UE. No entanto, os Estados-Membros são obrigados a realizar progressos no sentido de assegurar condições de vida autónomas e a desinstitucionalização.

13. O queixoso enviou observações pormenorizadas em apoio dos pontos de vista preliminares do Provedor de Justiça. O autor da denúncia considerou que o atraso na resposta não se justificava nas circunstâncias. O autor da denúncia contestou ainda a avaliação substantiva da Comissão, alegando que a UE não deve financiar instituições como a instituição de assistência social, uma vez que tal compromete o objetivo de desinstitucionalização e os direitos fundamentais das pessoas com deficiência.

Avaliação do Provedor de Justiça

14. A União Europeia está empenhada em salvaguardar os direitos fundamentais, incluindo a ausência de tratamentos desumanos e degradantes ^[15], a proibição da privação arbitrária da liberdade ^[16] e da discriminação, nomeadamente em razão de deficiência ^[17]. O artigo 26.° da Carta dispõe especificamente que: «A União reconhece e respeita o direito das pessoas com deficiência a beneficiarem de medidas destinadas a assegurar a sua autonomia, a sua integração social e profissional e a sua participação na vida da comunidade».

15. A UE aprovou a CNUDPD, cujas disposições fazem agora parte integrante da ordem jurídica da UE ^[18]. O artigo 19.o da CNUDPD estabelece especificamente que as partes na Convenção «reconhecem o direito igual de todas as pessoas com deficiência a viver na comunidade, com escolhas iguais às das outras, e tomam medidas eficazes e adequadas para facilitar o pleno gozo deste direito por parte das pessoas com deficiência, bem como a sua plena inclusão e participação na comunidade».

16. O Comité das Nações Unidas para os Direitos das Pessoas com Deficiência («Comité») afirmou que o investimento contínuo em cuidados institucionais dificulta a plena realização do direito a viver de forma independente e a ser incluído na comunidade ^[19]. Considera que as partes na Convenção «devem eliminar progressivamente a institucionalização. Não podem ser construídas novas instituições [...], nem podem ser renovadas antigas instituições para além das medidas mais urgentes necessárias para salvaguardar a segurança física dos residentes ^{[...]» [20].} Além disso, na opinião do Comité, os fundos da UE não devem ser utilizados para manter as instituições existentes ^[21] e é necessário «reforçar o controlo da utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, de modo a garantir que sejam utilizados estritamente para o desenvolvimento de serviços de apoio às pessoas com deficiência nas comunidades locais e não para o redesenvolvimento ou a expansão das instituições»^[22]. O Comité recomendou ainda que a União Europeia suspendesse, retirasse e recuperasse os pagamentos em caso de violação da obrigação de respeitar os direitos fundamentais ^[23].

17. A Comissão, por seu lado, sustenta que i) as partes na Convenção não estão proibidas de financiar instituições residenciais de longa duração; ii) as regras que regem os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento não excluem explicitamente a atribuição de fundos da UE a instituições residenciais de longa duração; iii) pode haver situações em que os investimentos nessas instituições possam receber Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, sem comprometer o objetivo global do artigo 19.o da CNUDPD.

18. Em i) e iii), não cabe ao Provedor de Justiça emitir uma interpretação definitiva do artigo 19.o da CNUDPD. No entanto, o Provedor de Justiça considera preocupante que a interpretação da Comissão seja contrária à do Comité das Nações Unidas. Embora as observações gerais emitidas pelo Comité das Nações Unidas não sejam juridicamente vinculativas, devem ser vistas como uma fonte fidedigna quando se trata de determinar o que é adequado e aconselhável ao abrigo da CDPD.

19. Em ii), o Provedor de Justiça aceita que, neste caso, a Comissão não dispõe de uma base jurídica que lhe permita recuperar os fundos da UE gastos na instituição de assistência social. Tal sugere, no entanto, que a Comissão poderá ter de resolver a falta de uma base jurídica adequada para o futuro.

20. Nesta base, o Provedor de Justiça considera que não se justificam novos inquéritos neste caso ^[24]. No entanto, a fim de resolver as questões identificadas, a Provedora de Justiça convida a Comissão a:

· procurar respeitar, tanto quanto possível, as orientações da Comissão CDPD das Nações Unidas de que os fundos da UE não devem ser utilizados para manter as instituições existentes;

· Considerar a necessidade de resolver a falta de uma base jurídica adequada identificada neste caso, a fim de assegurar que a utilização dos fundos da UE cumpre plenamente a CDPD;

· acompanhar em que medida as autoridades húngaras aderem ao processo de desinstitucionalização acima referido, que deveria ter início em 1 de julho de 2018 e terminar em dezembro de 2020.

21. O Provedor de Justiça apresenta a seguir as correspondentes sugestões de melhoria.

22. No que diz respeito ao atraso na resposta ao queixoso, a Provedora de Justiça observa que, apesar das questões importantes levantadas pelo queixoso em 6 de maio de 2017, a Comissão só enviou uma resposta inicial em 23 de outubro de 2017 e não enviou uma resposta substantiva em 15 de junho de 2018, após a Provedora de Justiça ter aberto um inquérito. A Provedora de Justiça observa ainda que, apesar da alegada complexidade jurídica da questão, a Comissão aparentemente só consultou o seu Serviço Jurídico em 25 de abril de 2018, pouco depois de a Provedora de Justiça ter aberto um inquérito.

23. Dadas as circunstâncias excecionais do caso em apreço, a Comissão deveria ter tratado o processo com celeridade e prioridade, em vez de se referir ao prazo geral de um ano para a apreciação das queixas por infração ^[25].

24. No entanto, o Provedor de Justiça está ciente do facto de terem estado envolvidas várias Direcções-Gerais da Comissão e de as questões levantadas pelo queixoso dizerem respeito tanto à política social como à legislação aplicável e serem complexas. Além disso, tal como a Comissão se desculpou, informou o queixoso da sua posição e também tentou resolver a situação na instituição de assistência social através de um amplo diálogo com as autoridades húngaras, o Provedor de Justiça considera que não se justificam mais inquéritos sobre este aspeto do caso. Caso venham a surgir queixas ou relatórios semelhantes no futuro, o Provedor de Justiça espera que a Comissão lhes dê seguimento com maior urgência.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não se justifica a realização de mais inquéritos.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Sugestões de melhoria

O Provedor de Justiça convida a Comissão a:

· procurar respeitar, tanto quanto possível, as orientações da Comissão CDPD das Nações Unidas de que os fundos da UE não devem ser utilizados para manter as instituições existentes;

· Considerar a necessidade de resolver a falta de uma base jurídica adequada identificada neste caso, a fim de assegurar que a utilização dos fundos da UE cumpre plenamente a CDPD;

· acompanhar em que medida as autoridades húngaras aderem ao processo de desinstitucionalização referido neste caso, que deveria ter início em 1 de julho de 2018 e terminar em dezembro de 2020.

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 17/09/2019

 

[1] A Validity Foundation (anteriormente conhecida como Mental Disability Advocacy Centre).

[2] Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento são: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, Fundo Social Europeu, Fundo de Coesão, Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas. O objetivo de todos estes fundos é investir na criação de emprego e numa economia e ambiente europeus sustentáveis e saudáveis. Mais informações: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/funding-opportunities/funding-programmes/overview-funding-programmes/european-structural-and-investment-funds_en (não traduzido para português).

[3] O relatório detalha sinais de desnutrição, feridas não tratadas, pessoas em camas enjauladas de metal, o uso de restrições químicas e físicas, roupas de cama e móveis danificados e más condições sanitárias, entre outras coisas.

[4] O queixoso referiu-se à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, à Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e à Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência.

[5] Regulamento (UE) n.o 1303/2013 que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R1303.

[6] O autor da denúncia remeteu para a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, bem como para o «Toolkit on the use of European Union Funds for the Transition from Institutional to Community-based Care» (Mais informações: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/themes/social-inclusion/desinstit/).

[7] A Comissão enviou igualmente ao Provedor de Justiça uma cópia do parecer do seu Serviço Jurídico, que tinha sido divulgado ao queixoso. Distinguiu-se assim entre o «financiamento de obras de infraestruturas no edifício» da instituição de assistência social, que implica a aplicação do direito da UE, e o modo de funcionamento da instituição de assistência social, que não constitui automaticamente uma aplicação do direito da UE pelo simples facto de os fundos da UE terem sido utilizados para obras na instituição de assistência social.

[8] De acordo com a Agência dos Direitos Fundamentais (ver relatório na nota de rodapé 11 infra), «não existe uma definição internacionalmente aceite de desinstitucionalização. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACDH) descreveu-o como «um processo que prevê uma mudança nas condições de vida das pessoas com deficiência, de contextos institucionais e outros contextos segregadores para um sistema que permite a participação social em que os serviços são prestados na comunidade de acordo com a vontade e a preferência individuais».

[9] O Comité dos Direitos das Pessoas com Deficiência das Nações Unidas considerou que as instalações residenciais de longa duração para pessoas com necessidades especiais devem ser encerradas e substituídas por serviços de apoio de base comunitária que permitam às pessoas em causa viver nas suas comunidades. Ver: Comentário Geral n.o 5, 27 de outubro de 2017, n.os 1, 15, 42, 49, 51 e 58; Observações finais sobre o relatório inicial da União Europeia, 2 de outubro de 2015, n.os 50-51; e Observações finais sobre o relatório periódico inicial da Hungria, 22 de outubro de 2012, n.os 33-35.

[10] O artigo 19.o da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência estabelece o direito de todas as pessoas com deficiência a viverem de forma independente na comunidade.

[11] Das instituições à vida comunitária para pessoas com deficiência: Perspetivas do terreno, Parecer 3, página 9.

[12] Mais informações sobre o procedimento de infração: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en.

[13] Regulamento 1304/2013 relativo ao Fundo Social Europeu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1304; e o Regulamento (UE) n.o 1301/2013 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que estabelece disposições específicas relativas ao objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1301.

[14] O artigo 5.o, n.o 9, alínea a), do Regulamento (UE) n.o 1301/2013 estabelece como prioridade a utilização de fundos para «promover a inclusão social, combater a pobreza e qualquer discriminação através do investimento na saúde e em infraestruturas sociais […], promover a inclusão social através de um melhor acesso aos serviços sociais, culturais e recreativos e a transição dos serviços institucionais para os serviços de base comunitária».

O artigo 8.o do Regulamento 1304/2013 sugere que «os Estados-Membros e a Comissão devem promover a igualdade de oportunidades para todos […]», bem como apoiar ações específicas, que «devem ter por objetivo combater todas as formas de discriminação, bem como melhorar a acessibilidade das pessoas com deficiência, com vista a […] facilitar a transição dos cuidados institucionais para os cuidados de proximidade, em especial para as pessoas que enfrentam discriminações múltiplas».

[15] Artigo 4.o da Carta.

[16] Artigo 6.o da Carta.

[17] Artigos 20.o a 21.o da Carta.

[18] C-335/11 e C-337/11, HK Danmark contra Dansk almennyttigt Boligselskab e HK Danmark contra Dansk

Arbejdsgiverforening, acórdão de 11 de abril de 2013, n.o 30, C-363/12, Z./A Government department, The Board of management of a community school, acórdão de 18 de março de 2014, n.o 73.

[19] Comentário Geral n.o 5, 27 de outubro de 2017, n.o 15 e n.o 15, alínea e).

[20] Comentário Geral n.o 5, ponto 49, sublinhado pelo Provedor de Justiça.

[21] Observações finais sobre o relatório inicial da União Europeia, 2 de outubro de 2015, pontos 50-51.

[22] Observações finais sobre o relatório inicial da União Europeia, ponto 51.

[23] Observações finais sobre o relatório inicial da União Europeia, ponto 51.

[24] O Provedor de Justiça dará seguimento a algumas das questões suscitadas com base numa queixa recentemente apresentada pela Rede Europeia para a Vida Independente.

[25] Comunicação da Comissão, Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação (2017/C 18/02), anexo, Procedimentos administrativos para o tratamento das relações com o queixoso no que diz respeito à

aplicação do direito da União Europeia, secção 8:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN