Antecedentes da denúncia

1. O queixoso é deputado ao Parlamento Europeu. Queixou-se à Comissão Europeia de que as autoridades húngaras tinham violado as regras da UE em matéria de contratos públicos ao adjudicarem um contrato de obras extensivas numa central nuclear (a seguir «projeto Paks II») sem publicarem um concurso. O contrato para a construção de dois novos reatores e a renovação de dois existentes na fábrica perto de Paks, na Hungria, foi adjudicado a uma empresa russa.

2. A Comissão deu início a um «processo por infração» contra a Hungria ^[1]. Após ter recebido as observações das autoridades húngaras, a Comissão informou o autor da denúncia, em 8 de agosto de 2016, da sua intenção de encerrar o procedimento de infração. Explicou as razões para o fazer. Em 17 de novembro de 2016, a Comissão encerrou o processo por infração.

3. Paralelamente ao processo por infração, a Comissão realizou uma investigação separada em matéria de auxílios estatais sobre o financiamento da construção desses mesmos reatores pelas autoridades húngaras («processo de auxílio estatal»)^[2].

4. Em 31 de janeiro de 2017, o autor da denúncia solicitou à Comissão que respondesse a oito perguntas sobre os argumentos jurídicos em que se tinha baseado para encerrar o procedimento de infração, bem como sobre questões técnicas pormenorizadas.

5. Em 5 de maio de 2017, a Comissão informou o autor da denúncia de que, antes de responder às suas perguntas, teria de tratar o pedido de acesso do público aos documentos que entretanto tinha apresentado ^[3].

6. O autor da denúncia enviou dois avisos à Comissão (em 21 de setembro de 2017 e 8 de janeiro de 2018). No segundo lembrete, salientou que, embora a Comissão tivesse respondido (em 30 de outubro de 2017) ao seu pedido de acesso do público aos documentos, ainda não tinha respondido às suas perguntas.

7. Na ausência de resposta da Comissão, e insatisfeito com as razões apresentadas pela Comissão para encerrar o processo por infração contra a Hungria, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça em 15 de março de 2018.

O inquérito

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a decisão da Comissão de encerrar o processo por infração contra a Hungria e a sua falta de resposta a todas as questões levantadas pelo queixoso na sua carta de 31 de janeiro de 2017.

9. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça solicitou duas vezes à Comissão que respondesse às perguntas do queixoso. A Comissão respondeu em 19 de junho e 10 de agosto de 2018. O Provedor de Justiça recebeu igualmente as observações do queixoso sobre as respostas da Comissão.

10. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça tomou conhecimento de que a questão de saber se as autoridades húngaras cumpriram as regras da UE em matéria de contratos públicos neste caso está atualmente pendente no Tribunal Geral ^[4].

Decisão da Comissão de encerrar o processo por infração

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

11. A Comissão explicou que as autoridades públicas podem adjudicar contratos sem publicar um convite à apresentação de propostas quando, por razões técnicas, o contrato só possa ser executado por uma empresa específica («exclusividade técnica»)^[5]. Neste caso, as autoridades húngaras argumentaram que a empresa russa era a única que podia fornecer a tecnologia em conformidade com todas as especificações técnicas.

12. A Comissão observou igualmente que as especificações técnicas para este projeto se baseavam nas normas aplicáveis ^[6] e tinham em conta preocupações rigorosas em matéria de segurança e operacionalidade ^[7]. Considerou que as autoridades húngaras tinham apresentado justificações suficientes para demonstrar que as disposições relativas à «exclusividade técnica» para as partes essenciais do projeto foram cumpridas. Por conseguinte, a adjudicação direta do contrato relativo a estas partes à empresa russa cumpriu a legislação da UE em matéria de contratos públicos.

13. A Comissão salientou igualmente que as autoridades húngaras se comprometeram a assegurar a subcontratação de outras partes do projeto, em conformidade com as regras da UE em matéria de contratos públicos e os princípios da transparência, da igualdade de tratamento e da não discriminação. A Comissão declarou que acompanharia de perto o cumprimento deste compromisso por parte das autoridades húngaras. A Comissão teve igualmente em conta o facto de o projeto Paks II ser importante para garantir o aprovisionamento energético da Hungria. Além disso, o Governo húngaro tinha assegurado à Comissão que a situação era excecional e que não tencionava adjudicar diretamente quaisquer outros projetos comparáveis. Nesta base, a Comissão não considerou oportuno dar seguimento ao processo por infração.

14. O autor da denúncia alegou que a Comissão baseou a sua decisão de encerrar a denúncia em considerações políticas, apesar de, no decurso do processo por infração, ter manifestado sérias dúvidas quanto à compatibilidade do projeto com o direito da União. Na sua opinião, a Comissão a) não avaliou se os argumentos apresentados pelas autoridades húngaras para justificar a ausência de um procedimento de concurso eram factualmente corretos e b) nunca consultou nenhum operador de mercado, organização da sociedade civil ou o autor da denúncia a esse respeito. Por conseguinte, a Comissão deve reabrir a sua denúncia de infração e proceder a uma avaliação exaustiva.

Avaliação do Provedor de Justiça

15. A Comissão é responsável pela supervisão da aplicação, execução e execução efetivas do direito da UE pelos Estados-Membros. Se um Estado-Membro não cumprir uma obrigação decorrente dos Tratados da UE, a Comissão, enquanto guardiã dos Tratados, pode tomar medidas (processos por infração) para pôr termo a essa infração. Neste papel, a Comissão atua com base em determinadas prioridades políticas, tendo decidido adotar uma abordagem estratégica para as suas ações de execução. A este respeito, a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação para decidir quais os casos a tratar e declarou expressamente que considera que certas categorias de casos podem muitas vezes ser tratadas de forma satisfatória por outros mecanismos mais adequados a nível nacional. Tal aplica-se, em especial, a casos individuais em que não existem provas suficientes de uma prática geral ou de um incumprimento sistémico do direito da UE. 

16. Compete ao Tribunal de Justiça apreciar se um Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

17. Os inquéritos e as conclusões do Provedor de Justiça respeitam plenamente o poder discricionário da Comissão, reconhecido pelos Tratados e pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, embora a Provedora de Justiça não possa interferir no exercício do poder discricionário da Comissão, pode, por uma questão de boa administração, procurar assegurar que a Comissão explica corretamente como e por que razão exerceu o seu poder discricionário.

18. Neste caso, a Comissão concluiu que não houve infração às regras da UE em matéria de contratos públicos. Explicou por que razão tinha considerado os argumentos apresentados pelas autoridades húngaras suficientes para justificar a adjudicação direta do contrato para as partes essenciais do projeto e por que razão tinha, por conseguinte, concluído que as autoridades húngaras não violavam o direito da União. Explicou igualmente que, à luz dos compromissos assumidos pelas autoridades húngaras, não considerava oportuno prosseguir o processo por infração.

19. A Comissão divulgou ao autor da denúncia mais de 200 páginas de documentos que mostram como, após analisar os elementos de prova de que dispunha, chegou a estas conclusões. De acordo com esses documentos, a Comissão examinou devidamente os argumentos apresentados pelas autoridades húngaras, explicando por que razão só a empresa russa podia fornecer a tecnologia necessária e executar o projeto em questão ^[8].

20. O autor da denúncia discordou da conclusão da Comissão de que as autoridades húngaras cumpriram as regras da UE aplicáveis em matéria de contratos públicos. Mais especificamente, alega que a Comissão não apreciou se os argumentos apresentados pelas autoridades húngaras para justificar a inexistência de um procedimento de concurso eram factualmente corretos.

21. No que diz respeito ao nível de revisão que o Provedor de Justiça aplica a estes casos (ver supra), o Provedor de Justiça entende que o queixoso alega que a posição da Comissão não é razoável nem coerente.

22.  A este respeito, o Provedor de Justiça observa que a questão de saber se as autoridades húngaras infringiram as regras da UE em matéria de contratos públicos está pendente no Tribunal Geral no contexto de um recurso de anulação interposto pela Áustria contra a decisão da Comissão no processo relativo aos auxílios estatais ^[9]. Caso o Tribunal de Justiça concorde com os argumentos apresentados pela Áustria e conclua que as autoridades húngaras violaram as regras da UE em matéria de contratos públicos, esta conclusão pode pôr em causa as razões da Comissão para encerrar o procedimento de infração.

23. Como tal, e em conformidade com as regras que regem o seu trabalho, o Provedor de Justiça não pode examinar mais aprofundadamente o conteúdo desta questão ^[10].

24. O autor da denúncia contestou igualmente o facto de a Comissão não ter consultado os operadores do mercado, os representantes da sociedade civil ou o próprio autor da denúncia.

25. No que diz respeito ao queixoso, o Provedor de Justiça observa que a Comissão respeitou o procedimento estabelecido na sua «Comunicação sobre o tratamento das relações com o queixoso em matéria de aplicação do direito da União»^[11]. Em 8 de agosto de 2016, a Comissão informou o autor da denúncia da sua intenção de encerrar o procedimento de infração. Explicou as razões para o fazer. Em 17 de novembro de 2016, a Comissão encerrou o processo por infração.

26. No que diz respeito aos operadores do mercado e aos representantes da sociedade civil, o Provedor de Justiça observa que, embora os terceiros interessados não tenham o direito, ao abrigo das regras aplicáveis, de ser envolvidos, ouvidos ou formalmente consultados no contexto de um processo por infração, a Comissão optou, no entanto, por examinar as observações apresentadas por representantes da sociedade civil.

27. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça encerra o seu inquérito sobre este aspeto da queixa.

Falta de resposta às perguntas do queixoso

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

28. O queixoso declarou que a Comissão não respondeu às suas perguntas de 31 de janeiro de 2017.

29. Na sua primeira resposta ao autor da denúncia (19 de junho de 2018), a Comissão desculpou-se pelo atraso na resposta ao mesmo. Observou que as suas questões estavam estreitamente relacionadas com o seu pedido de acesso do público aos documentos e que, por conseguinte, as respostas às suas questões figuravam nos documentos divulgados. Na sua segunda resposta (10 de agosto de 2018), a Comissão forneceu explicações adicionais em resposta às perguntas do autor da denúncia.

30. Embora a Comissão lhe tenha dado acesso aos documentos que tinha solicitado, o queixoso alega que as respostas às suas perguntas não puderam ser encontradas nesses documentos. O autor da denúncia também ficou insatisfeito com o tempo que a Comissão demorou a responder e com as explicações fornecidas na segunda resposta da Comissão. Afirmou que tinha solicitado uma «resposta coerente», incluindo uma interpretação dos dados fornecidos, e uma «justificação jurídica completa da decisão» de encerrar o processo por infração.

Avaliação do Provedor de Justiça

31. O Provedor de Justiça observa que, na sua primeira resposta ao queixoso, a Comissão se limitou a remeter para os documentos que lhe tinha divulgado na sequência do seu pedido de acesso do público aos documentos. Só na sua segunda resposta é que a Comissão forneceu explicações complementares. O Provedor de Justiça observa igualmente que, na sua segunda resposta, a Comissão não respondeu especificamente a cada uma das oito perguntas colocadas pelo queixoso, tendo-as agrupado em função das suas semelhanças, fornecendo respostas globais e fazendo referência aos documentos que lhe tinha divulgado ^[12].

32. Embora a Comissão considere que respondeu às perguntas do queixoso, não deixa de ser verdade que, ao não responder a cada uma das perguntas separadamente, o queixoso ficou com a impressão de que nem todas as suas perguntas tinham sido devidamente abordadas ^[13]. Por conseguinte, o Provedor de Justiça solicitará à Comissão que dê uma resposta mais clara ao queixoso, respondendo separadamente a cada uma das suas perguntas e, se for caso disso, fazendo referência específica aos documentos comprovativos que já lhe comunicou.

33. No que diz respeito ao tempo que a Comissão demorou a responder às perguntas do queixoso (um ano e meio), o Provedor de Justiça aceita como razoável a posição da Comissão de que era necessário tratar primeiro o pedido de acesso aos documentos do queixoso. No entanto, observa igualmente que, depois de ter tratado esse pedido, ainda não respondeu às suas perguntas. A Comissão fê-lo apenas no decurso do inquérito do Provedor de Justiça e apenas na sua segunda resposta.

34. O Provedor de Justiça considera lamentáveis estas deficiências. No entanto, observa que a Comissão já se desculpou pelo atraso na resposta ao queixoso.

Conclusões

Com base no inquérito, o Provedor de Justiça encerra este caso com as seguintes conclusões:

A Provedora de Justiça encerra o seu inquérito sobre a decisão da Comissão de encerrar o processo por infração contra a Hungria.

A Provedora de Justiça identificou deficiências na forma como a Comissão tratou as perguntas do queixoso de 31 de janeiro de 2017. A peticionária observa que a Comissão se desculpou pelo atraso sofrido.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Sugestão

O Provedor de Justiça sugere que a Comissão dê uma resposta mais clara ao queixoso, respondendo separadamente a cada uma das suas perguntas e, se for caso disso, fazendo referência específica aos documentos comprovativos que já lhe comunicou.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 15/04/2019

[1] Para mais informações sobre os processos por infração em geral, consultar o sítio Web da Comissão: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en. Para mais informações sobre o procedimento de infração contra a Hungria, consultar o comunicado de imprensa da Comissão (ponto 4), disponível em: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-6006_EN.htm

[2] Neste contexto, a Comissão examinou em que medida uma (possível) falta de conformidade com as regras da UE em matéria de contratos públicos poderia influenciar a apreciação no processo de auxílio estatal. Na sua decisão de 6 de março de 2017 que encerra o processo de auxílio estatal, a Comissão não identificou qualquer efeito de distorção adicional da concorrência e das trocas comerciais no mercado da eletricidade que seria criado por um eventual incumprimento das regras da UE em matéria de contratos públicos no que diz respeito à adjudicação direta das obras de construção à empresa russa (ver pontos 279-287 da decisão, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2112).

[3] A Provedora de Justiça inquiriu igualmente sobre a forma como a Comissão tratou o pedido de acesso do público aos documentos apresentado pelo queixoso (ver a decisão da Provedora de Justiça nos processos 1227/2017/THH e 1715/2017/THH, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/108863).

[4] Processo T‑101/18, Áustria/Comissão. A Áustria pediu ao Tribunal de Justiça que anulasse a decisão da Comissão de 6 de março de 2017 no processo relativo aos auxílios estatais. Um dos fundamentos invocados pela Áustria é que a decisão da Comissão deve ser anulada porque as autoridades húngaras violaram as regras da União em matéria de contratos públicos. Os pormenores dos fundamentos foram publicados no Jornal Oficial em 30 de abril de 2018 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TN0101).

[5] Em conformidade com o artigo 40.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 2004/17/CE relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32004L0017). Esta diretiva foi revogada pela Diretiva 2014/25/UE com efeitos a partir de 18 de abril de 2016 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014L0025).

[6] A Comissão remeteu para as normas estabelecidas nos «European Utility Requirements» (http://www.europeanutilityrequirements.org/Welcome.aspx) e no Código de Segurança Nuclear da Hungria.

[7] As autoridades húngaras explicaram que o objetivo do projeto era manter a capacidade da central nuclear Paks I existente. As suas unidades operacionais durariam apenas até meados da década de 2030 e teriam de ser encerradas entre 2032 e 2037. Por conseguinte, era indispensável substituí-los para garantir a segurança do aprovisionamento através da construção de duas novas centrais nucleares.

[8] Da decisão da Comissão, de 30 de outubro de 2017, que divulga ao autor da denúncia documentos relativos ao procedimento de infração, e dos documentos n.os 7, 8, 14 e 15 parcialmente divulgados ao autor da denúncia.

[9] Ver nota de rodapé 4 supra.

[10] Ver artigo 2.o, n.o 7, do Estatuto do Provedor de Justiça: «Quando, na sequência de um processo judicial em curso ou concluído relativo aos factos alegados, o Provedor de Justiça tiver de declarar uma queixa inadmissível ou de pôr termo à sua apreciação, o resultado de quaisquer inquéritos que tenha efetuado até essa data será definitivamente apresentado.»

[11] Comunicação da Comissão — Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação, C/2016/8600 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC)

[12] A Comissão agrupou as perguntas n.os 1, 2, 3, 5 e 8 e forneceu uma resposta global fazendo referência ao documento n.o 15 divulgado ao autor da denúncia. Agrupou igualmente as perguntas n.os 4, 7 e 9 (sic!) e respondeu-lhes, sem, no entanto, se referir a nenhum dos documentos divulgados ao autor da denúncia. Por último, a Comissão respondeu à pergunta n.o 6 e remeteu para o documento n.o 23 divulgado ao autor da denúncia.

[13] Por exemplo, a resposta à pergunta n.o 6 é, de facto, uma resposta à pergunta n.o 5. A resposta às perguntas n.os 4, 7 e 9 parece ser antes uma resposta à pergunta n.o 8. Além disso, não há nenhuma pergunta 9.