Szanowni goście, Panie i Panowie!

Zacznę od podziękowania Transparency International Ireland, a w szczególności Johnowi Devittowi, za zaproszenie mnie do wystąpienia dziś rano. Muszę pogratulować TI Ireland pracy, jaką wykonuje w tej dziedzinie, oraz decyzji o zwołaniu tego ważnego wydarzenia. Powinienem również wspomnieć, że biuro UE Transparency International w Brukseli było szczególnie aktywne w tej kwestii w Brukseli i zachęciło moje biuro, między innymi, do zwiększenia wysiłków na rzecz ochrony sygnalistów w administracji UE.

Zanim jednak opowiem o sygnalizowaniu nieprawidłowości, chciałbym podzielić się z Państwem refleksjami z wizyty, którą odbyłem na początku tego tygodnia w Danii, gdzie spotkałem się z duńskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich, niektórymi urzędnikami politycznymi i innymi urzędnikami administracji wyższego szczebla, a także studentami, organizacjami pozarządowymi i naukowcami.

W przeciwieństwie do tego kraju, a nawet w przeciwieństwie do wielu instytucji UE, Dania jest stosunkowo łagodna, jeśli chodzi o regulację tego, co uważamy za kwestie etyczne.  Nie mają rejestru lobbystów tak jak my, nie mają przepisów dotyczących efektu „drzwi obrotowych” ani przepisów dotyczących ochrony sygnalistów. Chociaż ich ogólne praktyki administracyjne są mocno skodyfikowane, nie obejmuje to niektórych obszarów, o których dziś mówimy, obszarów, w których w Irlandii zaczęliśmy silnie regulować w ciągu ostatniej dekady.

Pierwsza wzmianka o różnicach kulturowych pojawiła się, gdy opisywałem duńskim dziennikarzom sprawy, którymi zajmowałem się z udziałem wyższych urzędników UE przenoszących się czasami do sektora prywatnego na obszary bardzo zbliżone do tych, które regulowały status urzędników.  Mówiłem również o sprawie byłego przewodniczącego Komisji José Manuela Barroso i jego zeszłorocznej decyzji o objęciu wyższego stanowiska w banku Goldman Sachs. „I co” – odpowiedział dziennikarz , – „jest w tym wszystkim złe”.

I choć oczywiście grał do pewnego stopnia adwokata diabła, mantra „co jest z tym nie tak” prześladowała mnie przez resztę mojej duńskiej wizyty.

Później, podczas mojej wizyty u Rzecznika Praw Obywatelskich i kilku urzędników wyższego szczebla pracujących nad dobrą praktyką administracyjną w duńskiej służbie publicznej, zwróciłem uwagę na brak regulacji w dziedzinach, o których wspomniałem wcześniej.  Krótko mówiąc, powiedziano mi, że tak się nie stało, ponieważ istnieje wysoki stopień zaufania do duńskiego społeczeństwa, wysokie oczekiwanie, że ludzie będą wykonywać swoją pracę w interesie publicznym, oraz przekonanie, że umiejętności i talenty ludzi powinny być wykorzystywane wszędzie tam, gdzie są najbardziej potrzebne w danym momencie, a jeśli oznacza to obracanie się między sektorem publicznym i prywatnym, to dopóki nie widać szkody, nie ma problemu.

Powinienem powiedzieć, że członek Transparency International, który również był na spotkaniu, nie był tak rozgwieżdżony wizją duńskiego społeczeństwa, ale mimo to, kiedy opowiadałem grupie studenckiej później tego dnia o opisie poziomów zaufania w duńskim społeczeństwie, zauważyłem, że sporo młodych głów kiwa głową w zgodzie.

Nie wiem wystarczająco dużo o wewnętrznych działaniach duńskiej administracji, aby ocenić to wszystko, ale faktem pozostaje, że nie było przynajmniej poczucia pilności we wprowadzaniu tego rodzaju reform etycznych, które my i inni wprowadziliśmy w ostatnim czasie.

Kiedy w drodze do domu przyjrzałem się duńskiemu zjawisku nieco bardziej poprzez lekturę, dowiedziałem się, że zaufanie jest czymś, co jest normą społeczną w duńskiej i innych nordyckich kulturach, że jest to coś wpajane od dzieciństwa przez systemy rodzinne i szkolne oraz coś, co trudno jest zmienić, nawet gdy Duńczycy i inni z tych kultur migrują do bardzo różnych.  Jest to, podobnie jak ich DNA, coś osadzonego. Zaufaj, napisano, że to duńskie złoto.

Uważam więc, że za każdym razem, gdy rozważamy takie kwestie, jak sygnalizowanie nieprawidłowości, konflikty interesów lub przejrzystość ,, musimy zastanowić się nad głębszymi siłami, które popchnęły nas do czasu lub kultury, w której uważamy, że najlepszym sposobem na skłonienie ludzi do zachowania się jest przyjęcie zasad, jest ściślejsza kontrola.  I chociaż takie kontrole są ogólnie mile widziane, ponieważ bardzo często pojawiają się w odpowiedzi na skandal, być może powinniśmy również czuć się nieswojo, że nie staliśmy się jeszcze ludźmi, którym kulturowo można zaufać, że zrobią właściwą rzecz.  Podkreśla również oczywiście nadrzędne znaczenie kultury dla oceny wiarygodności instytucji publicznej oraz fakt, że kultura – dobra lub zła – jest niezmiennie kulturą ludzi na szczycie.

Dziś rano opowiem o pracy, jaką moje biuro wykonało i nadal wykonuje, aby pomóc chronić sygnalistów, którzy zgłaszają poważne nieprawidłowości w instytucjach, organach, urzędach i agencjach UE. Ale pozwólcie, że zacznę od kilku przemyśleń na temat informowania o nieprawidłowościach w ogóle.

IIt może pomóc zacząć od czegoś bardzo prostego:

„Wszystko, co musisz wiedzieć o sygnalizowaniu nieprawidłowości, nauczyłeś się w przedszkolu”. 

Według profesora rządu na University of Maryland, C Freda Alforda, autora Whistleblowers: Złamane życie i władza organizacyjna i to, co próbuje przebić, myślę, że ogólnie rzecz biorąc, sygnaliści są napędzani przez proste, nawet wrodzone, poczucie dobra i zła. Ci z was, którzy mają małe dzieci, często słyszą, jak mówią o czymś, co jest „sprawiedliwe” lub niesprawiedliwe.  Czasami mogą nie być w stanie w pełni wyrazić dokładnie dlaczego, po prostu czują, że coś w ich wszechświecie jest nie tak.

Ostatnie głośne wydarzenia na całym świecie wzbudziły duże zainteresowanie opinii publicznej tym zagadnieniem, ale chociaż słowo to wywołuje głębokie intrygi polityczne, codzienna rzeczywistość jest często daleka od dramatu Juliana Assange'a i Wikileaks, Edwarda Snowdena lub Chelsea Manning i jest znacznie bardziej przyziemna.

Mamy tendencję do słuchania tylko historii sygnalistów, którym grożą kary pozbawienia wolności i wysokie grzywny, których kariera leży w strzępach, których życie jest zrujnowane, rodziny zdewastowane.

Jednak nie każdy akt sygnalizowania nieprawidłowości jest katastrofalny dla sygnalisty i pragnę zauważyć, że dziś po południu odbędzie się sesja zatytułowana „Getting it Right”, podczas której uczestnicy usłyszą, jak mam nadzieję, „historie sukcesu” z sektora publicznego, prywatnego i nienastawionego na zysk.

Oczywiście istnieją zagrożenia, którym należy odpowiednio zaradzić, ale jest to złożona kwestia, a uznanie jej złożoności ma zasadnicze znaczenie. Być informatorem na jednym poziomie to rzucać się poza plemię, czy to osobiste, społecznościowe, czy zawodowe.  Samo działanie grozi ostracyzmem i jeszcze gorzej.

Koledzy sygnalistów, nawet ci, którzy nie są bezpośrednio dotknięci jego działaniami, często zgłaszają, że zwracają się do sygnalisty, prosząc o odpowiedź na pytanie zawarte w doskonałym artykule z 2014 r. w Guardianie autorstwa Andrew Smitha: „Dlaczego idealizujemy sygnalistów w sposób abstrakcyjny, a mimo to tak łatwo odwracamy się od nich w ciele?” 

Czy może to być niepewność spowodowana zerwaniem niewypowiedzianej wspólnoty omerta? Czy zagrożenie dla instytucji jest również postrzegane jako zagrożenie nawet dla osób niezaangażowanych? W pewnych okolicznościach ludzie są dotknięci skutkami zarzutów o sygnalizowanie nieprawidłowości, nawet jeśli sami nie zrobili nic złego.

Doświadczenie sugeruje, że to, co często motywuje jednostkę do zgłaszania się, to prosta lojalność wobec instytucji sprzymierzonej z głęboką frustracją, że ich obawy nie są odpowiednio rozwiązywane przez osoby odpowiedzialne. W związku z tym czują się zmuszeni do szukania pomocy z zewnątrz.

Wyzwaniem jest zatem zapobieżenie konieczności wypierania sygnalistów przez tworzenie struktur nie tylko w celu ochrony osób, które mówią o poważnych nieprawidłowościach, ale także w celu zapewnienia pełnego zbadania istoty ich skargi i informowania ich o działaniach, które zostaną podjęte w celu naprawy sytuacji. Jest to wyzwanie, ponieważ zmusza instytucje do odłożenia na bok instytucjonalnego interesu własnego i do odważnych posunięć, które mogą mieć znaczące konsekwencje dla jednostek i samej instytucji.

W 2014 r. jedno z moich pierwszych dochodzeń strategicznych lub z własnej inicjatywy, po objęciu urzędu, dotyczyło informowania o nieprawidłowościach.

Kontekstem był częściowo pierwszy w historii raport antykorupcyjny UE, w którym zauważono, że „[…] whistleblowing napotyka trudności ze względu na ogólną niechęć do zgłaszania takich aktów w ramach własnej organizacji oraz obawę przed odwetem. W tym względzie kluczowe znaczenie ma budowanie kultury uczciwości w każdej organizacji, podnoszenie świadomości i tworzenie skutecznych mechanizmów ochrony, które dałyby zaufanie potencjalnym sygnalistom […].”

Kontekst ten został również ukształtowany przez nowe przepisy w regulaminie pracowniczym UE obejmujące wszystkich urzędników służby cywilnej UE, które weszły w życie w styczniu 2014 r. Te nowe przepisy obejmowały (i) potrzebę przekazywania urzędnikom informacji na temat rozpatrywania zgłaszanych przez nich spraw; ochronę uzasadnionych interesów tych urzędników i ich prywatności; (iii) procedury rozpatrywania skarg urzędników dotyczących sposobu ich traktowania.

Skargi

O znaczeniu tych konkretnych przepisów świadczy moje doświadczenie w rozpatrywaniu skarg od sygnalistów. Większość spraw, którymi się zajmowałem, pochodziła od osób, które twierdzą, że nie zostały potraktowane wystarczająco poważnie, że ich administracja nie podjęła odpowiednich działań następczych w związku z ich zgłoszeniami, że nie były informowane o żadnych działaniach następczych (innymi słowy, nie mają informacji zwrotnych na temat tego, czy w pierwszej kolejności słusznie zasygnalizowali, czy nie) i że spotkały się z odwetem.

Podam dwa przykłady.

W pierwszym z nich skarżący, inżynier, przedstawił Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) obawy dotyczące bezpieczeństwa i konfliktu interesów w odniesieniu do konkretnego typu statku powietrznego, którego projekt był zaangażowany. EASA certyfikowała statek powietrzny, ale odpowiedziała tylko na część zastrzeżeń skarżącego.

Podczas naszego dochodzenia EASA udzieliła skarżącemu odpowiednich odpowiedzi na niektóre z jego argumentów, na które wcześniej nie udzielono odpowiedzi. Moje biuro skrytykowało jednak EASA za to, że nie odniosła się odpowiednio do obaw skarżącego dotyczących istnienia konfliktu interesów w procedurze certyfikacji. Moje biuro zauważyło również, że wewnętrzne zasady EASA dotyczące postępowania z informacjami dla sygnalistów pozwalają jedynie na przekazywanie sygnalistom ogólnych informacji zwrotnych, co jest niewystarczające. Zachęciliśmy EASA do zmiany tych przepisów lub ich interpretacji w sposób zapewniający sygnalistom uzyskanie istotnych informacji zwrotnych na temat wyników dochodzeń prowadzonych przez EASA w oparciu o ich obawy.

Druga sprawa dotyczyła również EASA, ale koncentrowała się na działaniach Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) po otrzymaniu zgłoszenia o nieprawidłowościach łączącego EASA z domniemaną manipulacją sprawozdaniem z inspekcji w zakresie ochrony lotnictwa. Po wstępnej ocenie byłam zaniepokojona decyzją OLAF-u o oddaleniu sprawy i odesłaniu sprawy do EASA, mimo że sygnalista świadomie zdecydował się złożyć swój raport do OLAF-u, a nie do Urzędu ds. Bezpieczeństwa Lotniczego. Przyjąłem wstępną opinię, że taka decyzja może mieć negatywny wpływ na ogólną skuteczność przepisów dotyczących informowania o nieprawidłowościach, i postanowiłem zbadać tę kwestię.

W następstwie kontroli akt OLAF-u zauważyłem, że OLAF odpowiednio rozważył, czy wszcząć dochodzenie. Okazało się również, że OLAF w rzeczywistości nie zamknął sprawy, ale zwrócił się do Urzędu ds. Bezpieczeństwa Lotniczego o zbadanie sprawy i złożenie sprawozdania z wyników dochodzenia. Ponadto OLAF zastrzegł sobie prawo do wszczęcia formalnego dochodzenia na późniejszym etapie. W tym kontekście stwierdziłem, że OLAF odpowiednio rozpatrzył sprawozdanie skarżącego dotyczące informowania o nieprawidłowościach. Zauważyłem, że OLAF powinien był wyraźniej poinformować skarżącego, że przekazanie sprawy EASA nie oznacza, że OLAF nie będzie podejmował żadnych dalszych działań w tej sprawie, i zwróciłem na to uwagę OLAF-owi.

Przepisy wewnętrzne

Biorąc pod uwagę doświadczenie Rzecznika w rozpatrywaniu skarg, uznałem, że szczególnie ważne jest, aby moje biuro odgrywało wiodącą rolę w wprowadzaniu w życie nowych przepisów w regulaminie pracowniczym UE.

Opracowując regulamin wewnętrzny, moje biuro kierowało się następującymi wskazówkami:

Skuteczna polityka informowania o nieprawidłowościach powinna zniechęcać do nadużyć i wykrywać je, zanim będzie za późno.

Powinien wykazać, że kierownictwo wyższego szczebla chce wcześnie usłyszeć o obawach i odpowiednio zareaguje.

Powinien sygnalizować personelowi odpowiedni sposób zgłaszania obaw.

Powinien zapewnić pracowników, że będą chronieni, jeśli zgłoszą obawy.

· Należy wskazać, że istnieją bezpieczne zewnętrzne drogi zgłaszania obaw (w przypadku instytucji UE, którymi jest przede wszystkim Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, OLAF).

Powinno to zmniejszyć ryzyko szerszego ujawnienia publicznego.

Ściśle współpracowałem z personelem przy opracowywaniu przepisów. Nasz Komitet Pracowniczy skonsultował się ze wszystkimi pracownikami, aby pomóc im poczuć się odpowiedzialnymi za zasady, tak aby pracownicy rozumieli je i czuli się pewnie w zapewnianej przez nich ochronie. Zwróciliśmy się o poradę do naszego wewnętrznego inspektora ochrony danych i Europejskiego Inspektora Ochrony Danych. Następnie opublikowałem projekt przepisów w celu publicznego skomentowania. Po zapoznaniu się z uwagami publicznymi zorganizowano posiedzenie personelu i ponownie poinformowano o tym Radę Pracowniczą. W ramach naszych wysiłków na rzecz informowania i angażowania pracowników zaprosiliśmy Nicole Marie Meyer z Transparency International France na nasze spotkanie pracowników, aby podzielić się swoimi doświadczeniami jako sygnalistka we francuskiej administracji publicznej i wyjaśnić pracę, którą wykonuje w celu poprawy ochrony sygnalistów we Francji.

Ostateczna wersja przepisów została przyjęta w lutym 2015 r. i jest dostępna na naszej stronie internetowej.

Nasze zasady mają umożliwić sygnalistom wywiązanie się z obowiązku zabierania głosu, jeśli dowiedzą się o poważnych uchybieniach lub wykroczeniach w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, służąc w ten sposób interesowi publicznemu, poprzez wspieranie uczciwości, przejrzystości, rozliczalności, a ostatecznie legitymizacji w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich i w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przepisy odzwierciedlają ideę, że uczciwość jest podstawową zasadą europejskiej służby cywilnej. Społeczeństwo oczekuje od pracowników instytucji, organów, urzędów i agencji UE zachowania najwyższego stopnia uczciwości. W związku z tym jest nie tylko pożądane, ale niezbędne, aby pracownicy zgłaszali wszelkie uzasadnione podejrzenia poważnego uchybienia lub wykroczenia w biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Zasady określają najważniejsze terminy, takie jak sygnalista i poważne wykroczenie. Określono w nich szczegółowo procedurę, którą powinni stosować sygnaliści. Opisują one prawa przysługujące sygnalistom, a mianowicie wytyczne i wsparcie, gwarancje informacyjne, ochronę, poufność, mobilność, ocenę i promocję oraz środki zaradcze. Wspomina się w nich o karach dla osób, które podejmują działania odwetowe wobec sygnalistów. Ponadto przepisy Rzecznika Praw Obywatelskich zawierają artykuły dotyczące nadużywania procedury informowania o nieprawidłowościach, praw osób zaangażowanych, szkoleń i zgłaszania, ochrony danych i sygnalistów zewnętrznych.

Dochodzenie strategiczne

Po rozpoczęciu procesu opracowywania naszych własnych przepisów przeprowadziłem dochodzenie z własnej inicjatywy, aby sprawdzić, czy dziewięć instytucji UE, w tym Parlament, Komisja, Rada i Służba Działań Zewnętrznych, podjęło podobne działania.

Zauważyłem, że tylko Komisja Europejska i Europejski Trybunał Obrachunkowy przyjęły niezbędne przepisy; kiedy zamknąłem dochodzenie w lutym 2015 r., pozostałe instytucje nadal przygotowywały przepisy. W międzyczasie pozostałe 7 instytucji UE wprowadziło lub zaktualizowało odpowiednie przepisy.

Wraz z wprowadzeniem przepisów i polityki w zakresie informowania o nieprawidłowościach zastanawiamy się obecnie nad kolejnymi krokami. Można na przykład dowiedzieć się więcej o doświadczeniach instytucji UE we wdrażaniu przepisów dotyczących ochrony własnych pracowników w takich okolicznościach.

Zanim zakończę, powinienem również wspomnieć, że Parlament Europejski debatuje obecnie i przygotowuje sprawozdanie na temat sposobów ochrony sygnalistów podczas ujawniania poufnych informacji przedsiębiorstw i organów publicznych w Europie. Jak wiemy, ochrona sygnalistów nie jest jeszcze zagwarantowana w wielu państwach członkowskich UE, a zatem rezultatem jest fragmentaryczna ochrona, która utrudnia im poznanie ich praw i sposobów informowania o nieprawidłowościach, a także powoduje brak pewności prawa w coraz powszechniejszych scenariuszach transgranicznych. W projekcie sprawozdania wzywa się Komisję Europejską do przedstawienia wniosku ustawodawczego w celu skutecznej ochrony sygnalistów w UE. Wzywa również państwa członkowskie do ustanowienia niezależnego organu odpowiedzialnego za gromadzenie zgłoszeń, weryfikację ich wiarygodności i udzielanie wskazówek sygnalistom, zwłaszcza w przypadku braku pozytywnej reakcji ze strony ich organizacji.

Komisja Europejska wsłuchuje się w te obawy Parlamentu i społeczeństwa obywatelskiego i na początku tego roku rozpoczęła konsultacje społeczne na temat korzyści i wad ochrony sygnalistów. zapoznanie się z elementami, które są ważne dla skutecznej ochrony sygnalistów; zapoznanie się z problemami wynikającymi zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym z luk i słabości istniejącej ochrony sygnalistów, a także z potrzebą minimalnych standardów ochrony. Państwa członkowskie powinny wkrótce opublikować wyniki tych konsultacji publicznych.

Ponadto w marcu tego roku Komisja uruchomiła również nowe narzędzie, aby ułatwić Europejczykom powiadamianie Komisji o tajnych kartelach i innych naruszeniach prawa ochrony konkurencji. Ludzie mogą podać swoje imiona i nazwiska lub skorzystać z narzędzia sygnalisty, które gwarantuje ich anonimowość. Komisja wyjaśnia swoją decyzję w odniesieniu do oczywistej wartości informacji poufnych w powiadamianiu jej o praktykach antykonkurencyjnych.

Podsumowując, powiedziałbym, że zaufania obywateli do sektora publicznego nie można osiągnąć w środowisku, w którym osoby posiadające informacje na temat nadużyć finansowych lub korupcji boją się zabierać głos. Dzięki dokładnemu określeniu, czego można oczekiwać od personelu na każdym etapie procesu, oraz dzięki szkoleniu kierowników w zakresie właściwego postępowania ze zgłoszonymi informacjami, każda osoba w łańcuchu otrzymuje zarówno pewność, jak i ochronę.

Sygnaliści odgrywają zasadniczą rolę we wspieraniu każdego rodzaju organizacji w powstrzymywaniu naruszeń zasady uczciwości, a także w wykrywaniu wszelkich naruszeń, które mogą wystąpić.  Działają jak kanarki w kopalni, sygnalizując niebezpieczeństwo, aby inni mogli być chronieni.  Oczywiście, jeśli trucizna w kopalni jest naprawdę zła, kanarek często spotyka smutny koniec. Tak więc prawdziwym zadaniem jest przede wszystkim zapobieganie gromadzeniu się trucizny w organizacji.

Pragnę raz jeszcze pogratulować TI Ireland tej ważnej inicjatywy i ufam, że będzie to dla Państwa wzbogacający dzień dyskusji.

Dziękuję.