Rola Rzecznika Praw Obywatelskich we współczesnych demokracjach parlamentarnych
Wprowadzenie - 18 listopada 2015 Emily
O'Reilly

Dzień dobry,

Cieszę się, że mogę otworzyć to seminarium na temat najważniejszej kwestii i w tygodniu, w którym rzecznicy praw obywatelskich i inni obrońcy uniwersalnych wartości ludzkich są wezwani do odegrania naszej roli w radzeniu sobie z wieloma wyzwaniami, przed którymi stoi dziś Europa.

Pragnę rozpocząć od złożenia kondolencji ofiarom i rodzinom tych, którzy zginęli w zamachach w Paryżu, i wyrazić moje głębokie życzenie, aby wszyscy nasi przywódcy odnaleźli odwagę, mądrość i ludzkość, aby znaleźć drogę przez te kryzysy i pomóc nie tylko tym z nas w Europie, ale wielu ludziom spoza naszych granic, których życie jest niszczone przez przemoc, ubóstwo i terror.

Jestem bardzo wdzięczny Parlamentowi Europejskiemu, a w szczególności jego działowi ds. działań przedakcesyjnych, za zorganizowanie dzisiejszego ważnego spotkania we współpracy z moim biurem. Rzecznicy praw obywatelskich krajów przystępujących są członkami sieci europejskich rzeczników praw obywatelskich i ze szczególną przyjemnością spotykam się z wami, rzecznikami praw obywatelskich i członkami parlamentu, przy tej okazji i witam was.

Zdaję sobie również sprawę z wyzwań, przed którymi wielu z państwa stanęło w ostatnim czasie w związku z trwającym kryzysem migracyjnym. Słusznie uznaliście, że rozwiązanie nie leży w granicach żadnego konkretnego kraju, ale odważnie odegraliście również swoją rolę w próbach zapewnienia poszanowania praw człowieka tych, którzy albo próbują wjechać do waszych krajów i pozostać, albo przejechać przez drogę do innego kraju. Nie jest to łatwe zadanie i zdaję sobie sprawę ze szczególnych wyzwań, przed którymi stoicie. Kryzys ten ujawnił pęknięcia we wszystkich naszych demokracjach i jeśli jesteśmy mądrzy, możemy wykorzystać te doświadczenia, aby wyciągnąć wnioski z naszych przyszłych praktyk.

Jaka jest zatem rola rzecznika praw obywatelskich w demokracji parlamentarnej? Odpowiedzi jest wiele, ale dla mnie najprostsze jest to, że Rzecznik Praw Obywatelskich odgrywa rolę podobną do tej, jaką kiedyś odgrywał mały śpiewający ptak, kanarek, w kopalniach węgla dawno temu. Kanarka została wysłana do kopalni, aby sprawdzić, czy jest bezpieczna, aby zobaczyć, że powietrze, którym oddychają górnicy, jest zdrowym powietrzem.

I to właśnie robią rzecznicy praw obywatelskich. Sprawdzają stan demokracji, sprawdzając atmosferę administracji. Sprawdzają, czy przestrzegane są prawa, ale także czy ludzie są traktowani sprawiedliwie, czy administracja jest sprawiedliwa, etyczna i odpowiedzialna. Odkąd ponad 200 lat temu w Szwecji po raz pierwszy pojawiła się idea Rzecznika Praw Obywatelskich, stała się ona tak istotnym wskaźnikiem dobrze funkcjonującej demokracji, że Unia Europejska czyni istnienie instytucji typu Rzecznika Praw Obywatelskich jednym z kryteriów członkostwa.

Zgodnie z kryteriami kopenhaskimi i programami wsparcia rozszerzenia UE Rzecznika Praw Obywatelskich uznaje się za instytucję o zasadniczym znaczeniu, gwarantującą demokrację, praworządność i ochronę praw człowieka. To samo w sobie jest głębokim uznaniem jego wartości we współczesnej demokracji.

Demokracja, jak dobrze wiecie, nie jest czymś statycznym i nigdy nie może być traktowana jako coś oczywistego. Należy ją stale pielęgnować i chronić, i to niezależnie od tego, czy mówimy na szczeblu europejskim czy krajowym, o państwach członkowskich UE, czy o państwach, które dopiero mają stać się państwami członkowskimi.

Zdrowe demokracje mają system kontroli i równowagi na szczeblu wykonawczym, ustawodawczym i sądowym, a każda z nich odgrywa swoją wyjątkową i istotną rolę w tej równowadze demokratycznej.

I obok tego systemu jest Rzecznik Praw Obywatelskich, dodatkowa, ale niekonkurencyjna warstwa odpowiedzialności, która sprawdza, czy system działa z korzyścią dla obywateli. Rola Rzecznika Praw Obywatelskich polega na tym, aby ci, którzy tworzą prawa, i ci, którzy nimi zarządzają, wiedzieli, jak te prawa faktycznie czują się w praktyce wobec ludzi.

Dzięki naszym skargom możemy dostrzec wszelkie wady i niesprawiedliwości, a podkreślając je i wydając zalecenia, w jaki sposób można je naprawić, zasadniczo poprawiamy jakość demokratycznego życia państwa.

Nasza kluczowa i niezastąpiona siła polega na tym, że jesteśmy niezależni i oddzieleni od innych gałęzi państwa. Ale nie wystarczy, że nasza niezależność jest określona w ustawie lub w konstytucji. Ludzie muszą sami czuć, że jesteśmy niezależni, że decyzje, które podejmujemy, nie są pod wpływem nacisków ze strony administracji i że mogą zaufać nam, że jesteśmy uczciwi i bezstronni, nawet jeśli inni nie byli.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest bezwartościowy, jeśli nie jest prawdziwie niezależnym Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Oznacza to, że nie tylko rzecznicy praw obywatelskich muszą podejmować bezstronne decyzje, ale także muszą dysponować zasobami umożliwiającymi sprawne i skuteczne sprawowanie urzędu i nie mogą obawiać się odwetu lub odwołania, jeżeli decyzja lub szereg decyzji nie podoba się osobom sprawującym władzę.

W dobrze funkcjonujących demokracjach Rzecznik Praw Obywatelskich, obywatele, parlament i administracja muszą tworzyć istotny krąg zaufania. Obywatele muszą ufać Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a administracja musi ufać Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich musi ufać administracji, że w większości przypadków zaakceptuje jej zalecenia, a jeśli nie, musi ufać parlamentowi w kwestii wsparcia. Jeżeli zaufanie to zostanie naruszone w jakiejkolwiek części tego kręgu, Rzecznik Praw Obywatelskich nie może działać tak, jak powinien.

Prawidłowo funkcjonujący Rzecznik Praw Obywatelskich pozwala również ludziom wiedzieć, czego powinni oczekiwać od demokratycznego państwa. Powinni wiedzieć, że mają prawo do otwartej i uczciwej administracji publicznej, wiedzieć, jak i dlaczego podejmowane są decyzje polityczne. Mają prawo wiedzieć, kto stara się wpływać na podejmowanie decyzji. I mają prawo do zadośćuczynienia. Administracja publiczna, która nie opiera się na tych zasadach, nie jest dobrą administracją publiczną.

Ale chociaż jako Rzecznik Praw Obywatelskich możemy mieć bardzo silne poczucie tego, co to znaczy być uczciwym, co to znaczy być otwartym, co to znaczy być naprawdę odpowiedzialnym, bardzo trudnym zadaniem może być upewnienie się, że administracja podziela to zrozumienie. Przełożenie tych pięknych słów na konkretne akty administracyjne nie zawsze przebiega sprawnie, ale właśnie zadaniem Rzecznika jest pomoc w rozwijaniu tej wspólnej świadomości i umożliwienie administracji robienia rzeczy nie dlatego, że jest to nakazane przez sądy lub Rzecznika Praw Obywatelskich, ale dlatego, że instynktownie, bez wahania wie, że jest to właściwa rzecz. Dlatego opracowanie przez Rzeczników Praw Obywatelskich kodeksów dobrych praktyk jest tak ważne dla powodzenia naszej pracy.

Ale to nie może się zdarzyć z dnia na dzień. To może zająć wiele, wiele lat, aby zmienić kulturę i zmienić sposób myślenia, a wielu z was tutaj w tym pokoju doceni prawdę o tym. Tak, możemy uzyskać akceptację indywidualnych zaleceń, ale jeśli nie doprowadzimy do zmiany kulturowej, nigdy nie uda nam się stworzyć prawdziwie obywatelskiej i odpowiedzialnej administracji.

Każdego dnia, jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, stawiam czoła temu wyzwaniu. Jestem wdzięczny, że administracja publiczna UE ogólnie spełnia bardzo wysokie standardy, ale nie oznacza to, że we wszystkich instytucjach ani w państwach członkowskich panuje wspólne porozumienie w kwestiach takich jak przejrzystość, etyka, otwartość, ochrona danych, rozliczalność.

Państwa członkowskie są szczególnie wrażliwe – często ze względów historycznych – na zalety przejrzystości i otwartego stanowienia prawa, co oznacza, że osiągnięcie wysokiego i wspólnego standardu może stanowić wyzwanie. Ale nie niemożliwe.

Sytuacja zmienia się w miarę upływu czasu, a poziom przejrzystości w dużych instytucjach UE byłby obecnie niewyobrażalny 20 lat temu, a nawet dziesięć lat temu. Na przykład w najnowszym dokumencie dotyczącym polityki handlowej UE przejrzystość jest obecnie podstawową wartością, podczas gdy w ostatnim prawie się do niej nie odniesiono.

Przypomniano mi w zeszłym tygodniu o znacznym sprzeciwie, jaki istniał dwie dekady temu, nawet wobec utworzenia biura Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, ale teraz jest ono postrzegane jako normalna, standardowa część dobrze funkcjonującej administracji i chociaż czasami doświadczamy nieporozumień z instytucjami, uważam, że istnieje krąg zaufania, o którym mówiłem wcześniej, a Parlament Europejski odegrał ogromną rolę w zapewnieniu tego.

Więc ci z was, którzy mogą zmagać się z własnymi administracjami, mogą nawet czasami rozpaczać lub kwestionować wartość pracy, którą wykonujecie, proszę przyjąć pozytywną wiadomość z tego, co właśnie powiedziałem. Skoncentrowana, etyczna i pracowita praca będzie miała znaczenie, być może nie dziś ani nie jutro, ale z czasem zobaczycie wielki wkład, jaki może wnieść biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, oraz moc, jaką macie jako indywidualni rzecznicy praw obywatelskich, aby dokonać wielkich i pozytywnych zmian w waszych krajach.

Wyobrażam sobie, że w ostatnich miesiącach, gdy próbował Pan sprawdzić pewne zachowania niektórych agencji wchodzących w zakres Pana kompetencji w odniesieniu do traktowania uchodźców i migrantów, niektórzy z Państwa mogli czuć, że Pana interwencja była ograniczona lub niewielka. Ale zaufaj mi, kiedy mówię, że to, co zrobiłeś, ma znaczenie, ponieważ będzie opierać się na innych interwencjach i innych zmianach w czasie, aż w końcu, miejmy nadzieję, nie będziesz już musiał wydawać pewnych zaleceń, ponieważ dobre zachowanie będzie automatyczne.

A w trudnych czasach zawsze warto zwrócić się do swoich kolegów rzecznika praw obywatelskich w sieci lub w innym miejscu o poradę lub po prostu posłuchać. Jako irlandzki rzecznik praw obywatelskich otrzymałem ogromne wsparcie i pomocne porady od moich kolegów rzeczników z całej Europy i zachęcam do nawiązania kontaktu.

Robimy to razem w sieci od dłuższego czasu, ale teraz staram się, aby nasza wspólna praca była jeszcze bardziej użyteczna i dynamiczna oraz aby wspierać się nawzajem w jeszcze bardziej konkretny sposób.

Zakres prac Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i krajowego rzecznika praw obywatelskich jest różny, ale podstawowe zasady służenia obywatelom pozostają takie same.

Oznacza to, że tam, gdzie możemy pracować razem, powinniśmy. Istnieje wiele ogólnych kwestii, które dotyczą zarówno administracji UE, jak i administracji krajowych i które wymagają kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich na obu szczeblach.

Moje biuro i Europejska Sieć Rzeczników Praw Obywatelskich współpracowały już w celu przeprowadzenia równoległego dochodzenia w sprawie warunków, w jakich migranci, którzy nie zostali przyjęci do azylu w UE, są odsyłani do swoich krajów pochodzenia.

Sieć sprawdziła, czy prawa podstawowe tych osób są przestrzegane na szczeblu krajowym. Moje biuro zbadało, w jaki sposób Frontex, unijna agencja graniczna, przestrzega tych praw w swojej codziennej pracy, a kilku kolegów przeanalizowało sytuację w swoich krajach.

Sukces tego pierwszego wspólnego wysiłku zachęcił mnie do poszukiwania innych obszarów, w których moglibyśmy współpracować na szczeblu UE, a tym samym nadaje jeszcze większą wagę naszej indywidualnej pracy na rzecz wszystkich obywateli, którym służymy.

Chcemy, aby ludzie mówili: „Dobrze, że działają zgodnie z tymi wysokimi standardami w tym kraju, dlaczego tak nie jest w moim kraju?”.

Jest to również dobry moment, aby zaobserwować, że praca rzecznika praw obywatelskich nigdy się nie kończy.

Nigdy nie ma punktu, w którym możemy usiąść i zrelaksować się i powiedzieć, że osiągnęliśmy szczyt tego, co możemy osiągnąć. Nie tylko dlatego, że demokracja jest krucha, ale także dlatego, że kontekst administracyjny, w którym pracujemy, stale się zmienia.

Dla przykładu: Obecnie przyglądam się nieformalnym negocjacjom w sprawie przepisów UE. Nazywają się one "rozmowami trójstronnymi". Są to zasadniczo negocjacje między Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i państwami członkowskimi w celu przyspieszenia procesu stanowienia prawa, tak aby prawodawstwo było uzgadniane wcześnie, na przykład po jednym czytaniu w Parlamencie.

Oznacza to, że machina legislacyjna jest szybsza i bardziej wydajna. Wystarczy spojrzeć na ogromną liczbę przepisów wychodzących z UE w szczytowym okresie kryzysu finansowego, aby uznać to za pozytywne.

Ale ta szybkość wywołała pytania o to, czy proces jest wystarczająco przejrzysty i czy jest to dokładnie to pytanie, które analizuję. Jest to jednak kwestia niedawna. Szybkie śledzenie miało miejsce dopiero w ostatnich latach i dla moich poprzedników po prostu nie stanowiło to problemu lub, w najlepszym razie, dopiero zaczęło przyciągać prawdziwą uwagę społeczeństwa obywatelskiego.

Moje dochodzenie w sprawie przejrzystości negocjacji dotyczących proponowanej umowy handlowej między UE a USA, TTIP, było oczywiście również wynikiem obecnej sytuacji politycznej i gospodarczej. Pojawiły się poważne obawy co do sposobu prowadzenia negocjacji między Waszyngtonem a Brukselą. To, wraz z tym, co moje biuro już słyszało od kilku zainteresowanych stron, skłoniło mnie do wszczęcia dochodzenia.

W wyniku tego dochodzenia oraz wielu prac Parlamentu Europejskiego i społeczeństwa obywatelskiego Komisja Europejska stała się znacznie bardziej aktywna w publikowaniu dokumentów związanych z TTIP. Wierzę, że w kwestii lobbingu wokół TTIP może być jeszcze więcej otwartości, ale warto podkreślić, że poczyniono rzeczywiste postępy. Na przykład w zeszłym miesiącu, jak wspomniałem wcześniej, w nowym dokumencie handlowym Komisji wymieniono przejrzystość jako jeden z trzech filarów strategii. To było pierwsze.

Zanim skończę, chcę poczynić pewne uwagi w oparciu o moje 12-letnie doświadczenie jako Rzecznika Praw Obywatelskich w Irlandii i w UE. Zasadniczą zasadą jest skuteczność, ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich nigdy nie może wierzyć, że ma ograniczone uprawnienia tylko dlatego, że zalecenia te, ogólnie rzecz biorąc, z definicji nie są wiążące.

Rzecznik Praw Obywatelskich dysponuje natomiast potencjalnie dużymi uprawnieniami. Władza ich własnej osobowości, władza jakości personelu w ich instytucji, władza ich narzędzi śledczych, władza moralna samej roli, władza jej sojuszy z parlamentem i społeczeństwem obywatelskim, władza opinii publicznej i władza mediów.

Skuteczny Rzecznik Praw Obywatelskich, jak już wielokrotnie mówiłem, jest jak dyrygent orkiestry. Wiedzą, na jakich instrumentach grać i kiedy na nich grać. Wiedzą, kiedy rozłożyć bębny, lub po prostu miękki mały flet. Od czasu do czasu wiedzą, kiedy się zatrzymać i zastanowić.

Jako Rzecznik Praw Obywatelskich nieustannie badamy stan naszych demokracji. Jest to kluczowa i ważna rola, uznana za taką przez Unię Europejską. Demokracji i jej obywatelom najlepiej służy sytuacja, w której ci, którzy sprawują władzę, stale pytają: Dlaczego coś jest zrobione w ten sposób? Kto na tym skorzysta? Czy można to zrobić lepiej?

Dobry rzecznik zawsze zadaje takie pytania. "Dobra" demokracja im na to pozwala. Bez strachu. Bez przysług.

Dziękuję za poświęcony czas. Z niecierpliwością czekam na bardzo udaną konferencję.