Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich - Przemówienie inauguracyjne
Poniedziałek, 28 września 2015 r.

Dzień dobry wszystkim i witamy. Cieszę się, że tak wielu z Państwa przyjęło nasze zaproszenie na to wydarzenie, co moim zdaniem świadczy o tym, że zainteresowanie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich tą kwestią podziela wiele osób i w wielu sektorach, zarówno publicznych, jak i prywatnych.

Pozwólcie, że zacznę od powitania naszych mówców: pana Malcolma Harboura, który nie jest obcy temu budynkowi, ponieważ został wybrany po raz pierwszy na posła w 1999 r., a nawet nie jest obcy tematowi naszej dzisiejszej dyskusji, ponieważ przez wiele lat przewodniczył Komisji Rynku Wewnętrznego w Parlamencie.

Chciałbym również powitać Vicky Marissen z PACT European Affairs, profesora prawa europejskiego Alberto Alemmano i Jorgo Rissa, reprezentujących Greenpeace Europe. Jestem bardzo wdzięczny Jamesowi Crispowi z Euractiv za zgodę na moderowanie naszego wydarzenia.

Dziś obchodzony jest Międzynarodowy Dzień Prawa do Wiedzy. Jest to 6. ^doroczne wydarzenie Rzecznika Praw Obywatelskich, które upamiętnia ten bardzo ważny dzień w życiu demokratycznym UE. Ten budynek jest poświęcony stanowieniu prawa, ale to wydarzenie dotyczy bardzo konkretnej jego części – rozmów trójstronnych – słowo, które, jak sądzę, mogę śmiało stwierdzić, jest ledwo znane lub zrozumiałe poza bańką, w której wszyscy żyjemy. Moje dochodzenie w sprawie rozmów trójstronnych dotyczy jednego aspektu tej procedury, jej przejrzystości oraz tego, czy równowaga między skutecznością rozmów trójstronnych a rozliczalnością rozmów trójstronnych jest tam, gdzie powinna być.

Rozmowy trójstronne są obecnie kluczowym elementem procesu legislacyjnego UE. Po przedstawieniu wniosku przez Komisję i wstępnym rozpatrzeniu przez prawodawców w rozmowach trójstronnych coraz częściej dochodzi do ostatecznego negocjowania i podejmowania decyzji w sprawie prawodawstwa. To właśnie tam zawierane są umowy, które dotykają ponad 500 milionów Europejczyków i często majątek przedsiębiorstw nie tylko w Europie, ale także na całym świecie. Podczas rozmów trójstronnych finalizowane są najważniejsze akty prawne dotyczące różnych kwestii, od planu inwestycyjnego przewodniczącego Junckera po opłaty za roaming w telefonii komórkowej.

Kluczowym aspektem stanowienia prawa w społeczeństwie demokratycznym jest przejrzystość procesu, co zostało uznane w traktatach UE. Legitymizuje ona proces legislacyjny, zapewniając, aby wybrani przedstawiciele mogli zostać pociągnięci do odpowiedzialności za wybory, których dokonują w imieniu reprezentowanych przez siebie obywateli. Przejrzystość umożliwia również obywatelom udział w procesie legislacyjnym, dzięki czemu stają się oni częścią procesu legitymizacji. Obywatele demokracji zgadzają się być związani przepisami – w istocie nabywają prawa – które zostały otwarcie wynegocjowane i na które wyrazili zgodę.

Chociaż zasady te są jasne, dokładny sposób, w jaki można je stosować w procesie legislacyjnym, a w szczególności sposób, w jaki można je stosować w rozmowach trójstronnych, jest kwestią otwartą i trudną.

Nie podejmę dziś żadnych prób udzielenia odpowiedzi, chociaż należy zauważyć, że instytucje UE osiągają już, ogólnie rzecz biorąc, wysokie standardy w zakresie przejrzystości i etyki. Niemniej jednak wszcząłem dochodzenie jako formę mapowania, aby sprawdzić, czy te już wysokie standardy można poprawić. Wynikało to z obaw wyrażonych w wielu sektorach w związku z postrzeganym brakiem przejrzystości tego procesu.

Moje zapytanie można rozumieć jako próbę ułatwienia dyskusji na temat tego, w jaki sposób można zwiększyć przejrzystość rozmów trójstronnych, ale także na temat tego, gdzie należy zachować nieujawnianie dokumentów. Zaangażuję się w tę dyskusję z otwartym umysłem i mam nadzieję, że wszystkie zainteresowane strony zrobią to samo. Spodziewam się również, że w miarę jak nieunikniona stanie się większa kontrola i świadomość w zakresie stanowienia prawa UE, prawdopodobnie otrzymam więcej skarg dotyczących przejrzystości w tej dziedzinie. Patrząc na tę kwestię systemowo, mam nadzieję, że ograniczę ją w jak największym stopniu.

Jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich staram się wspierać instytucje w zapewnianiu, aby wykonywana przez nie praca była wykonywana w sposób jak najbardziej przejrzysty. W swoich pracach kieruję się postanowieniami Traktatu dotyczącymi przejrzystości, podstawowego prawa publicznego dostępu do dokumentów zawartego w Karcie, a także rozporządzeniem 1049/2001, które nadaje skuteczność temu prawu w odniesieniu do dokumentów będących w posiadaniu Parlamentu, Rady i Komisji.

W tym kontekście zdaję sobie sprawę z bardzo szczególnego znaczenia, jakie uzyskanie dostępu do dokumentów związanych z przyjęciem prawodawstwa UE może mieć dla obywateli w demokratycznym porządku prawnym, takim jak UE. Otwartość przyczynia się do wzmocnienia demokracji, umożliwiając obywatelom śledzenie i zrozumienie procesu decyzyjnego instytucji w ramach procedur ustawodawczych. Obywatele mają prawo kontrolować wszystkie istotne decyzje, które stanowiły podstawę danego aktu ustawodawczego. Obywatele mają prawo pociągać swoich przedstawicieli do odpowiedzialności za swoje działania w trakcie procesu legislacyjnego. Wymaga to znajomości i zrozumienia różnych kwestii leżących u podstaw prawodawstwa, które będą miały wpływ na ich życie. Jest to prawdopodobnie tym ważniejsze w kontekście UE, biorąc pod uwagę odległość, jaką obywatele UE odczuwają już od centrum, w którym podejmowane są decyzje na ich temat. Eurosceptycyzm jest możliwy dzięki brakowi wiedzy lub zrozumienia, a reakcją często jest podejrzliwość, a nawet wrogość.

Argumenty przemawiające za przyznaniem szerszego dostępu do dokumentów, w przypadku gdy instytucje działają w charakterze prawodawcy, są szczególnie przekonujące i wymownie przedstawione przez rzecznika generalnego P. Cruza Villalona w opinii w sprawie Access Info Europe:

„Tworzenie prawa jest działaniem, które w społeczeństwie demokratycznym może mieć miejsce jedynie poprzez zastosowanie procedury o charakterze publicznym i w tym sensie „przejrzystej”.

W przeciwnym razie nie byłoby możliwe przypisanie "prawu" cnoty bycia wyrazem woli tych, którzy muszą być mu posłuszni, co jest samą podstawą jego legitymizacji jako niepodważalnego edyktu.

W opublikowanym w maju komunikacie w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja przedstawiła to, co nazwałabym „uzasadnieniem biznesowym” dla większej przejrzystości. Stwierdzono w nim:

„Otwarcie procesu kształtowania polityki (...) gwarantuje, że polityka opiera się na najlepszych dostępnych dowodach i zwiększa jej skuteczność”.

Komisja dodaje, że „(...) w szczególności na końcowych etapach negocjacji umowy są zawierane bez pełnego uwzględnienia bezpośrednich i pośrednich skutków, jakie mogą wywołać zmiany kompromisowe”.

Jak Malcolm Harbour i posłowie do Parlamentu Europejskiego wiedzą najlepiej, można również powiedzieć, że ułatwienie publicznej debaty na temat projektów aktów prawnych zaproponowanych przez Komisję, które są czasami kontrowersyjne, kontrowersyjne i złożone, może być dobre tylko dla demokracji.

Jednocześnie jestem bardzo świadomy potrzeby zachowania „skuteczności procesu decyzyjnego instytucji”, jak ujął to prawodawca w rozporządzeniu 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów. Mam również świadomość, że UE jest demokracją przedstawicielską, w której wybrani przedstawiciele mają obowiązek i przywilej negocjowania między sobą treści prawodawstwa. Ważne jest, aby ci politycy mogli wykonywać swoją pracę jako wybrani przedstawiciele. Posłużę się prostą analogią: byłoby sprzeczne z samą istotą demokracji przedstawicielskiej, gdyby strony trzecie, chcąc bezpośrednio uczestniczyć w debacie parlamentarnej, przerwały swoim wybranym przedstawicielom udział w tej debacie. W demokracji przedstawicielskiej zawsze istnieje uprzywilejowana przestrzeń do debaty zarezerwowana dla wybranych przedstawicieli. W jaki sposób zasada ta przekłada się w kontekście rozmów trójstronnych? Mam nadzieję, że dzisiejsza dyskusja zacznie sugerować pewne odpowiedzi.

W końcu, oczywiście, daję tylko rekomendacje. Do demokratycznie wybranych posłów do PE, państw członkowskich w Radzie i Komisji, zgodnie z ich rolami na mocy Traktatów, będzie należało określenie, w jakim stopniu podają oni do wiadomości publicznej dokumenty związane z rozmowami trójstronnymi. Analizują tę kwestię w dyskusjach mających na celu osiągnięcie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa. Z zadowoleniem przyjmuję i popieram te wysiłki.

W tym kontekście jestem bardzo świadomy szczególnej roli, jaką zostałem wybrany przez Parlament do pełnienia na mocy Traktatu i Karty. Oczekuje się, że w ramach swojego mandatu Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich będzie wspierał nasze powstające obywatelstwo europejskie. Przejrzystość, demokratyczna rozliczalność i zaufanie publiczne mają kluczowe znaczenie dla tego obywatelstwa. Rozporządzenie 1049/2001, które wyraźnie upoważnia Rzecznika do badania kwestii publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu trzech głównych instytucji, samo kładzie większy nacisk na przejrzystość procesu legislacyjnego.

Jeśli chodzi o to konkretne dochodzenie, jesteśmy na wczesnym etapie. Określiłem ten pierwszy etap jako „mapowanie”, które powinno umożliwić mojemu Urzędowi, jako niezależnej instytucji, zidentyfikowanie dokumentów związanych z rozmowami trójstronnymi i uzyskanie ich pełnego przeglądu. Opinie instytucji, które mamy nadzieję wkrótce otrzymać, uzupełnią tę analizę. Bez prawdziwego i konstruktywnego wkładu ze strony osób w instytucjach, które na co dzień wspierają proces rozmów trójstronnych, nie będę w stanie przedstawić konstruktywnych zaleceń dotyczących poprawy. Oczywiście z zadowoleniem przyjmuję również wszelkie uwagi posłów do Parlamentu lub przedstawicieli państw członkowskich.

Mam też nadzieję, że otrzymam wiele odpowiedzi na konsultacje społeczne, które następnie rozpoczniemy. Chciałbym skorzystać z tej okazji, aby zaprosić was wszystkich nie tylko do wyrażenia swoich myśli dzisiaj, ale także do udziału w tym procesie. Wtedy i tylko wtedy będę w stanie zająć świadome stanowisko w tej sprawie i przedstawić konstruktywne zalecenia.

Myślę jednak, że warto stwierdzić już teraz, że moje dochodzenie nie ma na celu doprowadzenia do pełnego ujawnienia każdego dokumentu związanego w jakiś sposób z tym procesem. Nie byłoby to pomocne i nie jest to to, co przewiduje prawo. Dochodzenie nie ma na celu dopilnowania, by absolutnie wszystko, co jest omawiane podczas rozmów trójstronnych, było dokumentowane, spisywane lub w inny sposób odnotowywane. To absurd, bo to są negocjacje.

Dochodzenie nie ma również na celu ukształtowania sposobu organizacji rozmów trójstronnych. Jeśli negocjatorzy chcą obradować z 3, 30 lub 300 uczestnikami w sali, nawet o trzeciej nad ranem, nie jest to moim zmartwieniem. Do demokratycznie wybranych posłów do PE, do państw członkowskich w Radzie i do Komisji, zgodnie z ich rolami wynikającymi z Traktatów, należy określenie, w jaki sposób organizują rozmowy trójstronne.

Jak już podkreśliłem, jestem na misji informacyjnej w zakresie przejrzystości i mam otwarty umysł. A dziś mam nadzieję, że nauczę się od was niektórych z tych spraw, na przykład:

1. Na jakim etapie procesu można by ujawnić niektóre dokumenty, jeśli w ogóle?

2. Czy większa przejrzystość rozmów trójstronnych mogłaby rzeczywiście okazać się szkodliwa dla procesu rozmów trójstronnych?

3. Czy istnieje ryzyko, że większa przejrzystość w niewłaściwym czasie zapewni po prostu większe możliwości lobbingu dla dobrze finansowanych interesów prywatnych ze szkodą dla przeciętnego obywatela? Albo spowolnić proces lub całkowicie go zatrzymać w niektórych przypadkach?

4. W jakim stopniu możliwe jest nawet przedstawienie użytecznych sugestii dotyczących rozmów trójstronnych, biorąc pod uwagę, że obejmują one proces ad hoc, który może się różnić w zależności od zaangażowanej komisji parlamentarnej, prezydencji Rady, a nawet DG Komisji?

5. Czy brak przejrzystości jest bardziej widoczny niż rzeczywisty? Czy pojawienie się ograniczonej przejrzystości wynika z faktu, że trzy instytucje oddzielnie publikują istotne informacje i dokumenty dotyczące tego, co jest bardzo często i koniecznie złożonym procesem? Czy jednolity portal internetowy zawierający informacje na temat procesu legislacyjnego UE umożliwiłby obywatelom uzyskanie dostępu do dokumentów ustawodawczych i lepsze ich zrozumienie, o co apelowało już wiele instytucji?

6. Jaką różnicę może zrobić technologia? Latem Europejski Inspektor Ochrony Danych opracował własną aplikację na smartfony, aby umożliwić zainteresowanym obywatelom śledzenie postępów w toczącej się debacie na temat reformy ochrony danych. Czy jest w tym jakiś potencjał?

To tylko niektóre z możliwych pytań, które należy zadać. Jestem pewien, że zidentyfikujecie Państwo więcej i jestem pewien, że panel będzie miał również doskonały wkład. Z niecierpliwością czekam na dyskusję.

Mam nadzieję, że ostatecznie zgodzimy się, że proces rozmów trójstronnych może ulec poprawie. Mamy nadzieję, że możemy się zgodzić, że chociaż unijna machina prawodawcza działa, z powodzeniem uzgadniając złożone przepisy, ostatecznie jest to kwestia zaufania publicznego.

Biorąc pod uwagę wydarzenia w Europie w ostatnich latach, wszyscy wiemy, że zaufanie publiczne do Unii Europejskiej jest ważniejsze niż kiedykolwiek.

Jeszcze raz dziękuję za przybycie.

Teraz przekazuję to Jamesowi, naszemu moderatorowi.