Wystąpienie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich
European Movement International:TTIP Briefing z Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich
Bruksela, 29 stycznia 2015 r. w godz. 10.00 - 11.30

A. Wprowadzenie

Dziękuję za zaproszenie mnie do wystąpienia dzisiaj w sprawie mojego zaangażowania w transatlantyckie partnerstwo handlowo-inwestycyjne (TTIP). Dziękuję w szczególności eurodeputowanemu Jo Leinenowi, przewodniczącemu Międzynarodowego Ruchu Europejskiego, za podjęcie działań następczych w związku z naszym marcowym spotkaniem z dzisiejszym wydarzeniem.

Jesteśmy tutaj, aby przyjrzeć się wynikom konsultacji publicznych przeprowadzonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich i przedstawić stanowisko Rzecznika w sprawie przejrzystości TTIP, opisane w mojej decyzji, która została opublikowana w dniu 7 stycznia 2015 r.

Dlaczego Rzecznik Praw Obywatelskich w ogóle zaangażował się w tę dyskusję? Jak wielu z Państwa wie, Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatruje skargi przeciwko instytucjom UE. Mogę również wszcząć dochodzenie z własnej inicjatywy. Kiedy zostałem wybrany, ogłosiłem, że wykorzystam tę władzę z własnej inicjatywy do bardziej strategicznego zbadania problemów systemowych w administracji UE. Dwa wszczęte przeze mnie dochodzenia w sprawie TTIP – dotyczące Rady i Komisji – były częścią serii strategicznych dochodzeń z własnej inicjatywy wszczętych w drugiej połowie 2014 r. Inne dotyczyły grup ekspertów Komisji, polityki spójności UE, przymusowych powrotów koordynowanych przez Frontex oraz informowania o nieprawidłowościach.

Dlaczego TTIP? Jak wiadomo, TTIP jest zwiastunem zmiany gry: największa dwustronna umowa o wolnym handlu w historii; najlepszy bezzadłużeniowy bodziec w mieście; porozumienie o znaczeniu geostrategicznym; który będzie wyznaczał standardy dla przyszłych regionalnych i globalnych umów handlowych. Porozumienie TTIP w najbardziej ambitnej formie mogłoby doprowadzić do powstania jednolitego rynku transatlantyckiego, z wiążącymi przepisami w wielu dziedzinach. Biorąc pod uwagę potencjalny wpływ TTIP na życie obywateli, postanowiłem skupić się na sposobie negocjowania tej umowy handlowej.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest oczywiście tylko jednym z wielu podmiotów w szerokiej koalicji, jeśli chodzi o przejrzystość TTIP: Parlament odgrywał wiodącą rolę w tej debacie, podobnie jak wiele organizacji społeczeństwa obywatelskiego, z których część jest tu dziś reprezentowana.

Ze swojej strony starałem się nadać ton przejrzystości pozostałym negocjacjom poprzez ocenę procesu i opublikowanie mojego stanowiska. Nie należy zapominać, że tradycyjne metody prowadzenia międzynarodowych negocjacji handlowych, charakteryzujące się poufnością i ograniczonym udziałem społeczeństwa, nie są w stanie zapewnić legitymacji niezbędnej w rozmowach o tak wysokich stawkach. Umowa handlowa XXI wieku, w szczególności ta, która ma wyznaczać standardy dla przyszłych regionalnych i globalnych umów handlowych, musi spełniać standardy przejrzystości XXI wieku i odzwierciedlać możliwości oferowane przez dzisiejszą technologię.

B. Rada i Komisja

To, co uderzyło mnie po raz pierwszy, kiedy zacząłem przyglądać się tej dziedzinie, to fakt, że Rada oficjalnie nie wydała "mandatu negocjacyjnego", który udzieliła Komisji. Trudno mi to zrozumieć, między innymi dlatego, że mandat był łatwo dostępny w internecie. Zwróciłem się do Rady, aby w trosce o przejrzystość, efektywne wykorzystanie zasobów i zwiększenie zaufania publicznego rozważyła proaktywne opublikowanie mandatu, co uczyniła 9 października ubiegłego roku.

Równocześnie wszcząłem dochodzenie dotyczące Komisji i omówię je szczegółowo w dniu dzisiejszym. Nawiązując do Rady, powinienem jednak podkreślić, że to, co Komisja robi w tej dziedzinie, ma również wpływ na Radę. W szczególności komunikat Komisji z dnia 25 listopada 2014 r. w sprawie przejrzystości TTIP będzie miał bezpośredni wpływ na Radę, ponieważ publikując teksty negocjacyjne UE, Komisja w praktyce upubliczni również mandaty negocjacyjne ustalone przez Radę. (Jak wyjaśniłem, mandat dotyczący TTIP został już opublikowany, ale mandaty dotyczące innych trwających negocjacji handlowych i inwestycyjnych nie są jeszcze jawne).

Mówiąc bardziej ogólnie, kiedy wszcząłem dochodzenie w sprawie Komisji, pochwaliłem wysiłki podjęte przez nią w celu zapewnienia przejrzystości i dostępności tych rozmów. Zachęciłem jednak Komisję do proaktywnego publikowania dokumentów i udostępniania informacji o spotkaniach.

C. Konsultacje społeczne

Uderzyło mnie, że na zdjęciu brakuje konkretnych pomysłów opinii publicznej co do tego, co dokładnie Komisja może zrobić, aby zaradzić postrzeganemu brakowi przejrzystości. W związku z tym rozpoczęłam konsultacje publiczne, do których otrzymaliśmy łącznie 315 zgłoszeń i ponad 6 000 e-maili. Przyznaję, że w porównaniu z konsultacjami Komisji w sprawie rozstrzygania sporów między inwestorem a państwem (ISDS), w których otrzymała ona 150 000 odpowiedzi, 6 000 może nie wydawać się tak znaczące. Byłem jednak szczerze zachęcony faktem, że tak wiele osób i organizacji poświęciło czas na przedstawienie swoich przemyśleń na ten temat i przedstawienie sugestii dotyczących ulepszeń. W przeważającej większości tych e-maili wyrażono obawy, że UE musi być bardziej przejrzysta w odniesieniu do TTIP, zwłaszcza w odniesieniu do kontaktów z przedstawicielami biznesu. Podczas gdy wiele e-maili zawierało podobną treść, jedna z kobiet podkreśliła ich znaczenie, mówiąc: „Sami nie możemy tego lepiej ująć, ale standardowe skargi nie czynią ich mniej serdecznymi”.

Sprawozdanie z konsultacji publicznych opublikowałem w styczniu na mojej stronie internetowej. Jestem pewien, że wszyscy przestudiowaliście to dogłębnie, ale pozwólcie, że podkreślę niektóre z powracających tematów:

Przejrzystość

Jeśli chodzi o przejrzystość, wielu respondentów wezwało do proaktywnego publikowania w internecie większej liczby dokumentów i informacji dotyczących TTIP. Takie materiały powinny być udostępniane jak najszybciej, regularnie aktualizowane, łatwe do znalezienia i najlepiej we wszystkich językach urzędowych UE.

Z drugiej strony kilku respondentów argumentowało, że środki na rzecz przejrzystości przyjęte już przez Komisję są bezprecedensowe i mogą zagrozić negocjacjom. Inne uznały potrzebę zachowania poufności niektórych dokumentów, na przykład w dziedzinie taryf lub dostępu do rynku usług i zamówień publicznych.

Szereg respondentów poparło apel Rzecznika o publiczny rejestr dokumentów TTIP wraz z linkami do publicznie dostępnych dokumentów. Jako szczególnie interesujące wymieniono następujące kategorie dokumentów negocjacyjnych: wstępne dokumenty przedstawiające stanowisko UE, stanowiska negocjacyjne przed każdą rundą negocjacyjną, skonsolidowane teksty, szczegółowe porządki obrad i sprawozdania z rund negocjacyjnych, a także, oczywiście, ostateczny tekst umowy.

Udział społeczeństwa

Wielu respondentów przedstawiło pomysły mające na celu promowanie większego udziału społeczeństwa, na przykład w odniesieniu do grupy doradczej ds. TTIP, której utworzenie zostało ogólnie przyjęte z zadowoleniem. Jeżeli chodzi o konsultacje publiczne, respondenci podkreślili, kiedy dokładnie chcieliby je przeprowadzić, potrzebę zaangażowania grup „niedostatecznie reprezentowanych” oraz znaczenie zapewnienia, aby wyniki zostały w pełni odzwierciedlone w kierunkach negocjacji.

W kwestii zaangażowania zainteresowanych stron respondenci wezwali do wczesnej publikacji harmonogramów posiedzeń, a także dat każdej rundy negocjacyjnej. Przyjmując z zadowoleniem nowy dokument "State of Play", ludzie stwierdzili, że potrzebują bardziej szczegółowej tabeli przedstawiającej stanowisko w sprawie każdego rozdziału i że należy go udostępnić szybciej niż obecnie.

W odniesieniu do spotkań i korespondencji z Komisją w związku z TTIP przeważająca liczba odpowiedzi wzbudziła obawy dotyczące domniemanej dominacji przedsiębiorstw w takich spotkaniach i kontaktach. Aby rozwiązać ten problem, respondenci zasugerowali, aby Komisja opublikowała wykaz wszystkich spotkań negocjatorów z zainteresowanymi stronami, a także wszystkie pisemne komunikaty związane z negocjacjami między Komisją a zainteresowanymi stronami. Niektórzy twierdzili również, że przedsiębiorstwa lobbujące w instytucjach UE w związku z TTIP powinny być zobowiązane do wpisania się do rejestru służącego przejrzystości.

D. Opinia Komisji

Jak już wspomniano, w dniu 25 listopada Komisja opublikowała komunikat w sprawie przejrzystości TTIP, który publicznie przyjąłem z zadowoleniem. W tym samym tygodniu Komisja przesłała mi swoją odpowiedź na moje dochodzenie z własnej inicjatywy. Obiecał, że:

Publikacja i regularne aktualizowanie wykazu dokumentów TTIP udostępnianych Parlamentowi i Radzie.

Rozpoczęcie zwracania się do organizacji, które dostarczają pisemne dokumenty komisarzowi odpowiedzialnemu za TTIP, o zgodę na publikację takich dokumentów.

publikowanie informacji na temat wszystkich spotkań członków Komisji, członków gabinetu lub dyrektorów generalnych z organizacjami i osobami samozatrudnionymi na temat istotnych kwestii.

Komisja oświadczyła również, że jest gotowa zbadać, czy działania te można z czasem rozszerzyć na inne negocjacje.

E. Decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich

Po przeanalizowaniu odpowiedzi udzielonych w ramach konsultacji publicznych oraz opinii Komisji przedstawiłem swoje stanowisko w decyzji, którą opublikowaliśmy na początku tego miesiąca, w dniu 7 stycznia 2015 r. Pozwolę sobie podkreślić główne ustalenia:

Większy publiczny dostęp do dokumentów negocjacyjnych

W odniesieniu do publicznego dostępu do dokumentów negocjacyjnych wyjaśniłem, że Rzecznik nie wzywa do absolutnej przejrzystości. Komisja musi stworzyć kontekst, w którym będzie mogła skutecznie negocjować z USA transatlantyckie partnerstwo handlowo-inwestycyjne (TTIP), aby zapewnić Unii i jej obywatelom jak najlepsze warunki. Może to oznaczać, że Komisja może zgodnie z prawem zachować poufność niektórych informacji i dokumentów, przynajmniej na niektórych etapach negocjacji.

Należy jednak odpowiednio wyjaśnić i uzasadnić wyjątki od ogólnej zasady ujawniania informacji. Prawo obywateli UE do publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE jest przecież prawem podstawowym. Prawo to pogłębia demokratyczny charakter UE i jej instytucji.

Udzielanie publicznego dostępu do dokumentów również często ma sens praktyczny! Słyszałem, jak osoby zaangażowane w negocjacje w sprawie TTIP ubolewają, że debata została naruszona przez dezinformację i że ludzie powinni podejmować decyzje na podstawie faktów. To chyba dobry pomysł. Podajmy więc publicznie fakty, dając im dostęp do dokumentów, które je zawierają.

Komisja od samego początku dążyła do tego właśnie. Po raz pierwszy udostępniła pewne kategorie dokumentów negocjacyjnych, w tym szereg wstępnych stanowisk negocjacyjnych UE. W komunikacie z dnia 25 listopada Komisja ogłosiła, że upubliczni wszystkie teksty negocjacyjne UE, którymi dzieli się z państwami członkowskimi i Parlamentem.

Aby wypełnić to zobowiązanie z dnia 25 listopada, komisarz Malmström opublikowała w dniu 7 stycznia br. pierwszy zestaw dokumentów. Pocieszał mnie fakt, że wszystkie pytania zadane przez dziennikarzy na konferencji prasowej dotyczyły treści dokumentów. Jest tak, jak powinno być i chciałbym myśleć, że Rzecznik Praw Obywatelskich, wraz z innymi podmiotami, które wzywały do przejrzystości TTIP, przyczynił się do osiągnięcia tego celu.

Biorąc pod uwagę stawkę w tych rozmowach, liczy się istota. Im bardziej przejrzyste będą negocjacje, tym więcej opinii publicznej będzie w stanie wnieść znaczącego wkładu. Społeczeństwo musi być w stanie śledzić postępy tych rozmów i przyczyniać się do kształtowania ich wyników.

W trakcie negocjacji coraz ważniejsze będą skonsolidowane teksty zawierające stanowiska UE i USA. W odpowiedziach udzielonych w ramach konsultacji publicznych Rzecznik wyraźnie podkreślono znaczenie, jakie zainteresowane strony przywiązują do takich dokumentów. Z tego powodu pierwszą sugestią, którą przedstawiłem w mojej decyzji, jest poinformowanie USA przez Komisję o znaczeniu publicznego udostępnienia UE wspólnych tekstów negocjacyjnych przed sfinalizowaniem umowy TTIP. Komisja powinna również poinformować Stany Zjednoczone o konieczności uzasadnienia wszelkich złożonych przez nie wniosków o nieujawnianie danego dokumentu. Nie wystarczy, że USA powiedzą: "Będziemy nieszczęśliwi, jeśli ujawnisz ten dokument". Uznanie inaczej oznaczałoby, że Stany Zjednoczone miałyby nieograniczone prawo weta w odniesieniu do ujawnienia wszelkich takich dokumentów będących w posiadaniu Komisji.

Oczywiste jest, że wczesna publikacja wspólnych tekstów negocjacyjnych umożliwiłaby negocjatorom terminowe przekazywanie informacji zwrotnych w odniesieniu do tych części umowy, które stwarzają szczególne problemy. Z pewnością lepiej jest dowiedzieć się o takich problemach wcześniej niż później, aby można je było skutecznie rozwiązać.

W tym samym duchu mówi się, że krytycy TTIP powinni poczekać, aż zobaczą teksty opracowane na zaawansowanym etapie negocjacji, zanim podejmą decyzję. Wystarczająco sprawiedliwe, ale społeczeństwo powinno być w stanie kształtować tę umowę i wnosić swój wkład w odpowiednim czasie. Obywatele nie zaakceptują konfrontacji z praktycznie sfinalizowaną wersją umowy, której nie mogą już kształtować.

Musimy jednak uznać szczególną demokratyczną odpowiedzialność posłów do PE za kontrolę negocjacji w imieniu swoich wyborców. Mam nadzieję, że Komisja i Rada wyciągnęły wnioski z tego, co wydarzyło się dwa lata temu w związku z umową handlową dotyczącą zwalczania obrotu towarami podrobionymi (ACTA).

Bardziej proaktywne ujawnianie dokumentów

Moja decyzja dotyczy szczegółowo potrzeby bardziej proaktywnego ujawniania dokumentów. Mówiąc prościej, odpowiednie sugestie mają na celu ułatwienie życia Komisji. W końcu istnieje duże zainteresowanie opinii publicznej dokumentami powstałymi w wyniku negocjacji w sprawie TTIP. Obywatele są coraz bardziej świadomi, że TTIP stworzy przepisy, które będą miały na nich wpływ w sposób analogiczny do wpływu prawodawstwa na nich.

W komunikacie z dnia 25 listopada 2014 r. Komisja ogłosiła, że będzie regularnie publikować i aktualizować wykaz dokumentów dotyczących TTIP, które są udostępniane Parlamentowi i Radzie. Odbędzie się to za pośrednictwem specjalnej strony internetowej poświęconej polityce handlowej. Z zadowoleniem przyjąłem to ogłoszenie i zdecydowanie zachęcam Komisję do dopilnowania, by wykaz ten był wyczerpujący.

Bardziej zrównoważony i przejrzysty udział społeczeństwa

Przejrzystość jest ważna nie tylko z punktu widzenia demokratycznej rozliczalności. Ułatwia uczestnictwo obywateli poprzez zapewnienie dostępu do informacji. W kontekście TTIP opinia publiczna może pomóc w kształtowaniu ostatecznego porozumienia tylko wtedy, gdy będzie informowana w trakcie całego procesu, a tym samym będzie uprawniona do wnoszenia do niego wkładu w odpowiednim czasie.

Komisja aktywnie dążyła do zwiększenia udziału społeczeństwa w odniesieniu do TTIP. Zastosowane przez nią proaktywne środki w zakresie przejrzystości, takie jak publikowanie wstępnych stanowisk, sprzyjają również zachęcaniu do skutecznego uczestnictwa.

Moja decyzja zawiera szereg sugestii dotyczących promowania zrównoważonego i przejrzystego udziału społeczeństwa. Na przykład Komisja powinna rozszerzyć niedawno ogłoszone obowiązki w zakresie przejrzystości w odniesieniu do spotkań z organizacjami zawodowymi lub osobami samozatrudnionymi na szczebel dyrektora, kierownika działu i negocjatora. Istotne znaczenie ma również treść tego, co przedstawiciele grup interesu omawiają z Komisją, oraz dokumenty, które z nią wymieniają. Sama Komisja potwierdziła, że wnioskodawcy ubiegający się o dostęp do dokumentów TTIP wyrazili duże zainteresowanie sprawozdaniami ze spotkań i korespondencją z przedstawicielami przemysłu. W odpowiedzi na moją sugestię w tym zakresie Komisja ogłosiła, że jest gotowa zapytać organizacje biznesowe, grupy lobbingowe lub organizacje pozarządowe, które przedkładają dokumenty członkowi Komisji odpowiedzialnemu za negocjacje w sprawie TTIP, czy dokument (lub jego jawna wersja) może zostać opublikowany. Uważam, że Komisja powinna pójść dalej i potwierdzić, że wszystkie zgłoszenia zostaną opublikowane, chyba że nadawca poda uzasadnione powody poufności i dostarczy niepoufne streszczenie do publikacji. Ponadto Komisja powinna proaktywnie publikować porządki obrad i protokoły posiedzeń, które organizuje w sprawie TTIP z organizacjami biznesowymi, grupami lobbingowymi lub organizacjami pozarządowymi.

Poprosiłem Komisję, aby do dnia 6 marca 2015 r. powiedziała, w jaki sposób i kiedy wdroży każdy zaproponowany przeze mnie środek.

F. Wnioski

Kiedy rozpoczęłam konsultacje publiczne, poprosiłam respondentów o wyjaśnienie, jaki ich zdaniem będzie wpływ większej przejrzystości na TTIP. Respondenci uznali ten wpływ za w przeważającej mierze pozytywny, począwszy od zwiększonej legitymacji, zwiększonego zaufania, wykształconej debaty i lepszego porozumienia merytorycznego.

Zdaję sobie sprawę z argumentów, że biorąc pod uwagę złożoność kwestii związanych z TTIP, większa przejrzystość może prowadzić do nieporozumień i nieporozumień wśród obywateli. Takie argumenty są moim zdaniem głęboko błędne. Jedynym skutecznym sposobem uniknięcia dezorientacji i nieporozumień społecznych jest większa przejrzystość i większe wysiłki na rzecz aktywnego informowania o debacie publicznej.

W szerszym ujęciu, jeżeli opinia publiczna ma pewność, w odniesieniu do TTIP, że (i) została poinformowana o faktach; (ii) jest uprawniony do zrozumienia, o co chodzi; oraz (iii) umożliwiono im zgłaszanie swoich obaw, pytań i sugestii oraz otrzymanie uzasadnionej odpowiedzi, wzmocniono demokratyczne uprawnienia i legitymację Unii oraz wzmocniono zaufanie do jej instytucji.

Byłem o tym przekonany, gdy przeczytałem kilka e-maili, które zostały do nas wysłane, gdy poinformowaliśmy 6000 respondentów o decyzji Rzecznika. Pozwolę sobie przeczytać tylko jeden z komentarzy:

„Dziękuję bardzo za przekazanie mi tego sprawozdania. Gdyby zawarte w nim zalecenia zostały zrealizowane, stanowiłoby to duży krok naprzód pod względem rozliczalności i przejrzystości (...). To, że dochodzenie zostało podjęte w pierwszej kolejności, samo w sobie jest najbardziej uspokajające.”

Z niecierpliwością czekam na Państwa pytania, spostrzeżenia i opinie oraz na świadomą dyskusję.