# „FOI: perspektywa europejska”, wystąpienie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, prof. P. Nikiforosa Diamandourosa, na 4. Międzynarodowej Konferencji Komisarzy ds. Informacji, Manchester, Zjednoczone Królestwo, 23 maja 2006 r.
- Autor: Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
- Data : 2006-05-23T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/pl/speech/pl/344)
---
1 Wprowadzenie
--------------

Jestem zaszczycony i zaszczycony, że mogę przemawiać na tej czwartej Międzynarodowej Konferencji Komisarzy ds.

Pozwólcie, że zacznę od kilku wstępnych uwag na temat tytułu, który otrzymałem za moją prezentację: „FOI: perspektywa europejska"

Termin „wolność informacji" -- w skrócie FoI -- nie jest często używany w instytucjach Unii Europejskiej. Zamiast tego mówimy o przejrzystości lub otwartości. Na początku tego miesiąca na przykład z zadowoleniem przyjąłem „Europejską inicjatywę na rzecz przejrzystości" Komisji.

Chociaż podejmowano próby rozróżnienia między nimi, „przejrzystość" i „otwartość" , są zwykle stosowane zamiennie. (Najlepszym wyjaśnieniem, jakie słyszałem, dlaczego istnieją dwa terminy zamiast jednego, jest to, że przejrzystość została wykorzystana do przetłumaczenia francuskiego „transparence", ponieważ tłumacze nie byli zaznajomieni z angielskim słowem „openness" w tym kontekście.)

Inną powszechnie używaną frazą jest publiczny dostęp, zwłaszcza do dokumentów. Odzwierciedla to silny nordycki wpływ na sposób, w jaki zasada otwartości została wprowadzona w życie na szczeblu UE.

Tak więc, chociaż w tytule jest mowa o „FoI", będę mówił o przejrzystości, otwartości i publicznym dostępie.

Powinienem również dać wstępne ostrzeżenie o innym elemencie tytułu: „Perspektywa europejska". Jest to rzeczywiście perspektywa europejska, ++a++ nie europejska, z trzech powodów.

Po pierwsze, 46 państw należy obecnie do Rady Europy, która opracowała przydatne zalecenia dotyczące publicznego dostępu do oficjalnych informacji i dokumentów[(1).](#(1)){#Footnote1} Skupię się jednak na Unii Europejskiej, która liczy 25 państw członkowskich, a dwa kolejne -- Bułgaria i Rumunia -- mają do niej dołączyć, a inne pukają do drzwi.

Po drugie, będę mówił -- z powodów, które wyjaśnię później -- o otwartości i publicznym dostępie na szczeblu instytucji Unii, a nie na szczeblu państw członkowskich.

Ponadto Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest tylko jedną z instytucji europejskich i można spojrzeć z innej perspektywy niż inne instytucje, takie jak Rada czy Komisja.

Planuję przemawiać nie dłużej niż pół godziny, aby pozostawić odpowiedni czas na pytania i dyskusję.

W pierwszej części mojej prezentacji wyjaśnię znaczenie otwartości dla Unii Europejskiej i jej rozwój w ciągu mniej więcej 12 lat od wejścia w życie traktatu z Maastricht.

Następnie przedstawię w zarysie ramy prawne publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE. Nie będzie to wyczerpujące, ponieważ skupię się tylko na niektórych kluczowych kwestiach.

Na koniec wyjaśnię system środków odwoławczych, który daje wnioskodawcom wyraźny wybór między kontrolą sądową sprawowaną przez Trybunał a kontrolą pozasądową sprawowaną przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

2 Dlaczego otwartość ma znaczenie dla UE i jak się rozwinęła
------------------------------------------------------------

*Charakter Unii Europejskiej i jej instytucji*   

Wyjaśnienie znaczenia otwartości dla Unii Europejskiej wymaga krótkiego wyjaśnienia, czym ++jest++ Unia, a raczej czym ++nie++ jest.

Unia Europejska nie jest państwem. Jest to prawdopodobnie najlepiej opisane jako wielopoziomowy system zarządzania. Administracje państw członkowskich, na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, odgrywają główną rolę we wdrażaniu wielu aspektów prawa i polityki UE.

Komisja jest często określana jako europejski „organ wykonawczy", ale nie jest rządem. Chociaż Komisja jest pod wieloma względami klasyczną biurokracją, wiele jej stosunków ze światem zewnętrznym odbywa się za pośrednictwem sieci obejmujących różne organizacje publiczne i prywatne na różnych szczeblach.

Ze swojej strony Rada ma nie jedną, ale dwie podwójne tożsamości.

Po pierwsze, jest ona zarówno ponadnarodowa, jak i międzyrządowa. Oznacza to, że jest instytucją UE, ale jej struktura sprawia, że funkcjonuje ona również jako rodzaj stałego procesu negocjacji dyplomatycznych między państwami członkowskimi, poprzez gęstą strukturę komitetów.

Po drugie, Rada jest organem ustawodawczym, ale pełni również rolę ++wykonawczą,++ zwłaszcza w odniesieniu do współpracy policyjnej i sądowej oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Parlament Europejski jest wybierany w wyborach bezpośrednich, ale panuje powszechna zgoda co do tego, że Unia Europejska jako całość cierpi z powodu „deficytu demokratycznego", postrzeganego jako technokratyczny, elitarny i niezwiązany ze zwykłymi obywatelami.

Podczas gdy diagnoza deficytu demokratycznego jest powszechnie podzielana, istnieje mniejsza zgoda co do środka zaradczego.

Koncepcja federalnej Europy wciąż ma swoich zwolenników. Krytycy zwracają uwagę, że obecnie brakuje warunków wstępnych dla legitymizacji struktury federalnej, w szczególności europejskiej sfery publicznej i szeroko podzielanej tożsamości europejskiej. W skrajności idea ta jest posunięta tak daleko, że mówi, że europejska demokracja jest niemożliwa, ponieważ nie ma europejskiego *demos* lub ludzi.

Konstytucja dla Europy jest próbą wyraźnego uznania i racjonalizacji wielopoziomowego systemu sprawowania rządów, który został stworzony w Unii Europejskiej w ciągu ostatnich pięćdziesięciu lat. Aby uprościć do punktu karykatury, konstytucja nie reprezentuje więcej Europy, ani mniej Europy, ale uznanie Europy, którą mamy teraz. Jednak osiągnięcie porozumienia nawet w tej sprawie nie okazało się jeszcze możliwe.
*Otwartość i demokracja*   

Problemy, przed którymi stoi obecnie Unia Europejska - podsumowane w zdaniu „deficyt demokratyczny" - były już widoczne w zarysie, gdy na początku lat 90. negocjowano traktat z Maastricht.

Część ówczesnej odpowiedzi stanowiło zobowiązanie do otwartości; założenie, że otwartość procesu decyzyjnego wzmacnia demokratyczny charakter instytucji UE oraz że dostęp do informacji promuje świadomą opinię publiczną, umożliwiając obywatelom monitorowanie i kontrolę wykonywania uprawnień przyznanych instytucjom UE[(2).](#(2)){#Footnote2}

Czas nie pozwala mi na szczegółowe omówienie pojęcia demokracji. Powiem tylko, że otwartość i publiczny dostęp do informacji odgrywają zasadniczą rolę w pluralistycznej wersji demokracji, charakteryzującej się instytucjonalnymi mechanizmami kontroli i równowagi, które pośredniczą w sprawowaniu władzy publicznej i promują jej rozliczalność wobec obywateli nie tylko ++w++ okresowych wyborach, ale także ++między++ nimi.

Koncepcja pluralistyczna zachowuje również równowagę między zasadami egalitarnymi i wolnościowymi oraz zapewnia optymalne warunki dla przestrzegania praworządności i poszanowania korzystania z praw i obowiązków z nią związanych.

Jakość demokracji pluralistycznej zależy w dużej mierze od jej zdolności do oferowania wyborów, zarówno politycznych, jak i osobistych. Jest lub powinno być oczywiste, że wybór jest najbardziej znaczący, gdy osoby, które go dokonują, mają dostęp do informacji, które uważają za istotne dla swojego wyboru.
*Dostęp publiczny jako prawo*   

Chociaż na szczeblu UE istnieje niewielki lub jakikolwiek jawny sprzeciw wobec idei, że otwartość jest związana z demokracją w sposób, który opisałem, to jednak toczy się debata na temat dokładnego charakteru prawnego praw dostępu do dokumentów i informacji.

Niektóre z argumentów wysuniętych na rzecz publicznego dostępu mają zasadnicze znaczenie: na przykład, że ogranicza korupcję oraz zwiększa wydajność i skuteczność organów publicznych, jak twierdzi Rada Europy w swoim zaleceniu z 2002 r. w sprawie dostępu do dokumentów urzędowych[(3).](#(3)){#Footnote3}

Ponadto, chociaż Europejski Trybunał Praw Człowieka zdecydowanie chroni rolę prasy w przekazywaniu opinii publicznej informacji i idei[(4),](#(4)){#Footnote4} nie uznaje ogólnego obowiązku zapewnienia przez organy publiczne dostępu do informacji urzędowych ani prawa do uzyskania takich informacji[(5).](#(5)){#Footnote5}

Fakt, że istnieją zasadnicze powody przemawiające za publicznym dostępem oraz brak uznania publicznego dostępu za prawo człowieka w ramach europejskiej konwencji praw człowieka skłoniły niektóre osoby do twierdzenia zasadniczo, że publiczny dostęp jest jedynie politycznym wyborem prawodawcy, a nie prawem ++podstawowym.++

Z drugiej strony niektórzy komentatorzy twierdzą, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości logicznie zakłada, że publiczny dostęp jest rzeczywiście prawem podstawowym w świetle prawa UE. Trybunał jednak nie zdefiniował jej wyraźnie jako takiej, a przynajmniej jeszcze jej nie zdefiniował.

To coś więcej niż semantyka. Gdyby publiczny dostęp był prawem podstawowym na mocy prawa Unii, prawo to byłoby wiążące nie tylko dla instytucji Unii, ale także dla państw członkowskich, gdy wdrażają one prawo Unii.

Obecnie jednak obowiązki państw członkowskich w zakresie zapewnienia publicznego dostępu na mocy prawa UE ograniczają się do określonych dziedzin. Najważniejszym takim obszarem jest środowisko, w odniesieniu do którego odpowiednia dyrektywa została zaktualizowana w 2003 r. w celu uwzględnienia konwencji z Aarhus[(6).](#(6)){#Footnote6}

W swojej niedawnej inicjatywie na rzecz przejrzystości Komisja podnosi również kwestię, czy państwa członkowskie powinny być prawnie zobowiązane do ujawniania beneficjentów niektórych funduszy UE.

Ogólnie rzecz biorąc, unijne ramy prawne dotyczące publicznego dostępu nie mają jednak zastosowania do państw członkowskich, a przepisy i praktyki krajowe w tej dziedzinie są bardzo zróżnicowane.
*Rozwój prawa dostępu na szczeblu UE*   

Jak wspomniałem kilka minut temu, zaangażowanie Unii Europejskiej na rzecz otwartości sięga traktatu z Maastricht. Pierwsze duńskie referendum, w którym odrzucono ten traktat, nadało impuls działaniom na rzecz większej otwartości jako sposobu na zwiększenie legitymacji Unii.

Wkrótce po ostatecznym wejściu w życie Traktatu w listopadzie 1993 r. Rada i Komisja przyjęły wspólny kodeks postępowania w sprawie publicznego dostępu do dokumentów[(7).](#(7)){#Footnote7} Chociaż kodeks był ważnym krokiem naprzód, miał trzy główne ograniczenia:

1. Po pierwsze, miała ona zastosowanie wyłącznie do Rady i Komisji, a nie do innych instytucji i organów Unii;
2. Po drugie, dotyczył on jedynie dokumentów, których autorem była Komisja lub Rada. Wyłączono dokumenty otrzymane od podmiotów zewnętrznych -- na przykład od podmiotów prywatnych, innych instytucji lub państw członkowskich[(8);](#(8)){#Footnote8}
3. Ponadto nie było wymogu przedstawiania publicznych rejestrów dokumentów. Znacznie ograniczyło to przydatność przepisów, zwłaszcza w systemie zarządzania charakteryzującym się dużym uzależnieniem od sieci i komitetów, które trudno określić z zewnątrz, a nawet od wewnątrz.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zajął się pierwszym z tych ograniczeń w drodze dwóch dochodzeń z własnej inicjatywy w 1996 i 1999 r. W rezultacie prawie wszystkie inne instytucje i organy UE (w tym na przykład Trybunał Obrachunkowy i Europejski Bank Centralny) przyjęły przepisy dotyczące publicznego dostępu.

Rzecznik rozpatrzył również skargi przeciwko Radzie i Komisji dotyczące braku rejestrów[(9).](#(9)){#Footnote9}

Odpowiedzią Rady było poinformowanie Rzecznika Praw Obywatelskich, że zgodziła się na utworzenie rejestru od początku 1999 r.

Komisja zareagowała na projekt zalecenia dotyczącego utworzenia rejestru, akceptując tę zasadę, ale prosząc o więcej czasu. W odpowiedzi Rzecznik zasugerował, że rejestry publiczne mogłyby częściowo wynikać z wdrożenia przez Komisję art. 255 Traktatu WE, wprowadzonego Traktatem z Amsterdamu.

Artykuł ten przewiduje, że każdy obywatel Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zastrzeżeniem zasad ogólnych, które zostaną określone w prawie wtórnym.

We właściwym czasie Komisja rzeczywiście uwzględniła wymóg dotyczący rejestrów publicznych w swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia w celu wdrożenia art. 255, a ostatecznie przyjęty środek - rozporządzenie 1049/2001[(10)](#(10)){#Footnote10} - zawiera ten wymóg.

3 Główne cechy ram prawnych
---------------------------

Rozporządzenie 1049/2001 stanowi obecnie podstawowe ramy prawne analizy prawa publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji i organów UE.

Rozporządzenie stosuje się bezpośrednio do Rady, Komisji i Parlamentu Europejskiego i rozszerzono je *ad hoc* na niektóre agencje UE. Wiele innych instytucji i organów, które przyjęły przepisy dotyczące publicznego dostępu w następstwie dochodzeń z własnej inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich, zmieniło je następnie zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu.

W przeciwieństwie do wcześniejszego kodeksu postępowania rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do ++wszystkich++ dokumentów będących w posiadaniu danej instytucji lub danego organu, w tym dokumentów otrzymanych z zewnątrz.

Artykuł 4 rozporządzenia przewiduje wyjątki od prawa dostępu. Większość wyjątków obejmuje „test szkodliwości": to znaczy wyjątek ma zastosowanie, jeżeli ujawnienie ++naruszyłoby++ ochronę danego interesu.

Niektóre wyjątki są ponadto uzależnione od istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. Dotyczy to ochrony: interesy handlowe; postępowania sądowe i porady prawne; oraz cel inspekcji, dochodzeń i audytów. Jeżeli istnieje nadrzędny interes publiczny, istnieje „wyjątek od wyjątku" i należy udzielić publicznego dostępu.

Nie istnieje jednak możliwość istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem w odniesieniu do wyjątków dotyczących: bezpieczeństwo publiczne; kwestie obronne i wojskowe; stosunki międzynarodowe; polityka finansowa, pieniężna lub gospodarcza; oraz ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej.

Bardziej rygorystyczna wersja testu szkody ma zastosowanie do wyjątku, który ma umożliwić instytucjom tzw. „przestrzeń do myślenia". Wyjątek ma zastosowanie tylko wtedy, gdy ujawnienie ++informacji poważnie++ naruszyłoby proces decyzyjny instytucji. Istnieje również możliwość istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

W rozporządzeniu rozróżnia się przypadki, w których instytucja nie zakończyła jeszcze swoich rozważań; oznacza to, że nie podjęła jeszcze decyzji w sprawie, której dotyczy dokument, oraz w sprawie, w której okres przeznaczony na zastanowienie się dobiegł końca, ponieważ decyzja została już podjęta.

Jeżeli decyzja nie została jeszcze podjęta, wyjątek ma zastosowanie do dokumentów sporządzonych przez instytucję na użytek wewnętrzny oraz do wszystkich dokumentów przychodzących.

Jeżeli decyzja została podjęta, wyjątek ma zastosowanie wyłącznie do dokumentów zawierających (cytat) „opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach instytucji" (cytat końcowy).
*Obszary problematyczne w stosowaniu rozporządzenia 1049/2001*   

Biorąc pod uwagę charakter Unii Europejskiej, nie jest zaskakujące, że interfejs między krajowymi przepisami dotyczącymi dostępu a prawem UE powinien był okazać się jednym z punktów spornych w odniesieniu do rozporządzenia 1049/2001.

Sąd Pierwszej Instancji rozstrzygnął główne kontrowersje, opowiadając się za przyznaniem każdemu państwu członkowskiemu prawa weta wobec publicznego dostępu do każdego dokumentu, którego jest autorem, zarówno w momencie wysyłania dokumentu do instytucji Unii, jak i później, bez podania przyczyny(11).{#Footnote11}

Prawo to ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do wkładu w kształtowanie polityki, ale także do dokumentów, które państwo członkowskie przedkłada Komisji, gdy Komisja bada ewentualne naruszenie prawa UE w ramach tzw. procesu „art. 226".

Kolejna kwestia, która okazała się kontrowersyjna, ale obecnie została rozstrzygnięta przez sąd, dotyczy opinii służb prawnych instytucji.

W sprawozdaniu specjalnym dla Parlamentu Europejskiego Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że wyjątek dotyczący „postępowań sądowych i porad prawnych" powinien mieć zastosowanie wyłącznie do opinii wydawanych przez służbę prawną instytucji w kontekście ewentualnych przyszłych postępowań sądowych.

Natomiast opinie Służby Prawnej przygotowywane w trakcie opracowywania przepisów powinny, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, być wyłączone z ujawniania tylko wtedy, gdy wchodzą w zakres wyjątku chroniącego „przestrzeń do namysłu" instytucji. Oznaczałoby to, że po przyjęciu przepisów publiczny dostęp do opinii służby prawnej podlegałby „poważnemu podważeniu" wersji testu szkody, z możliwością istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

Sąd Pierwszej Instancji dokonał jednak innej wykładni w wyroku w innej sprawie, uznając, że wyjątek dotyczący „postępowania sądowego i porady prawnej" ma zastosowanie do wszystkich opinii służb prawnych. Rzecznik zasugerował zatem Parlamentowi Europejskiemu, aby nie podejmować dalszych działań w związku ze sprawozdaniem specjalnym, i zgodnie z wykładnią Trybunału zamknął dochodzenie w sprawie innej skargi, w której projekt zalecenia opierał się na tym samym rozumowaniu co sprawozdanie specjalne[(12).](#(12)){#Footnote12}

Wreszcie, kwestie dotyczące publicznych rejestrów dokumentów nadal budzą spory. Nie jest to zaskoczeniem, ponieważ gęstość sieci i złożoność różnych struktur komitetów sprawiają, że zapewnienie kompleksowych rejestrów stanowi poważne wyzwanie administracyjne, ale jednocześnie oznacza również, że rejestry publiczne są niezbędne do skutecznego korzystania z prawa publicznego dostępu.

Jak już wspomniałem, rozporządzenie 1049/2001 nakłada na każdą instytucję obowiązek zapewnienia publicznego dostępu do rejestru dokumentów.

W sprawie, którą rozstrzygnąłem na początku tego roku, skarżący twierdził, że prowadzony przez Komisję rejestr dokumentów jest niekompletny. W swojej opinii Komisja przyznała w istocie, że nie posiada jeszcze kompleksowego rejestru. Stwierdził, że rozpoczął od umieszczenia w wykazie dokumentów, które obejmują jego działalność ustawodawczą, oraz że zakres rejestru będzie stopniowo rozszerzany. Dodała, że nigdy nie mógłby istnieć wyczerpujący rejestr Komisji, biorąc pod uwagę, że definicja dokumentu zawarta w rozporządzeniu jest niezwykle szeroka. Stwierdziłem, że te ogólne uwagi nie uzasadniają niedociągnięć wskazanych przez skarżącego w odniesieniu do dokumentów, których dotyczy skarga, i przedstawiłem krytyczną uwagę na temat tego punktu[(13).](#(13)){#Footnote13}

Ponadto oczekiwano, że związek między publicznym dostępem a ochroną danych wywoła kontrowersje. W praktyce jednak pojawiło się niewiele problemów. W ubiegłym roku Europejski Inspektor Ochrony Danych, pan Hustinx, sporządził doskonały dokument na temat tych stosunków[(14).](#(14)){#Footnote14} Ponieważ będziemy mieli przywilej wysłuchania go po południu, nie rozwinę tematu w mojej prezentacji.

4 Środki zaradcze
-----------------

W odniesieniu do procedur składania wniosków o dostęp i środków odwoławczych od decyzji odmownej rozporządzenie 1049/2001 zachowuje system ustanowiony na mocy kodeksu postępowania.

Istnieje dwuetapowa procedura administracyjna składania wniosków: wstępny wniosek, a następnie ponowny wniosek, jeżeli nie zapewniono dostępu do żądanych dokumentów. Termin składania wniosków wstępnych i ponownych wynosi 15 dni roboczych, z możliwością przedłużenia kolejnych 15 dni roboczych w przypadku wniosku dotyczącego bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów.

Jeżeli wniosek potwierdzający zostanie odrzucony w całości lub w części, wnioskodawca ma wybór środka odwoławczego. Może on zwrócić się o kontrolę sądową decyzji lub złożyć skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W praktyce Rzecznik Praw Obywatelskich i Trybunał otrzymują mniej więcej porównywalną liczbę spraw. Najnowsze dostępne statystyki porównawcze pochodzą z 2004 r., kiedy to do Trybunału wniesiono dziewięć spraw, natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich podjął decyzje w sprawie 11 skarg.

W ubiegłym roku podjąłem 14 decyzji na mocy rozporządzenia 1049/2001, z których 11 dotyczyło Komisji, dwie Rady, a jedna Parlamentu Europejskiego. Dwie kolejne sprawy dotyczyły stosowania przez Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny własnych przepisów dotyczących dostępu do dokumentów.

Jeśli chodzi o ++to, kto++ decyduje się złożyć skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, biorąc pod uwagę dane za lata 2004 i 2005, złożono 14 skarg od organizacji pozarządowych, 10 od osób fizycznych, jedną od stowarzyszenia branżowego i dwie od przedsiębiorstw.
*Charakterystyczne cechy środka odwoławczego Rzecznika Praw Obywatelskich*   

Dostępność alternatywnego środka zaradczego o różnych cechach pozwala wnioskodawcom wybrać bardziej odpowiedni środek zaradczy dla ich sprawy.

Dwie oczywiste zalety wyboru Rzecznika Praw Obywatelskich polegają na tym, że usługa jest stosunkowo szybka i bezpłatna dla skarżącego. Najbardziej oczywistą zaletą kontroli sądowej jest to, że orzeczenia Trybunału są prawnie wiążące. Może zatem wydawać miarodajne orzeczenia w kwestiach wykładni prawa, podczas gdy wykładnia prawa dokonana przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest wiążąca, jak na przykład w ww. sprawie dotyczącej opinii służb prawnych.

Nie mając uprawnień do podejmowania prawnie wiążących decyzji, skuteczność Rzecznika opiera się ostatecznie na autorytecie moralnym i zdolności przekonywania opinii publicznej. Ponieważ instytucje europejskie są wrażliwe na potrzebę poprawy stosunków z obywatelami, uważam, że perspektywa negatywnego nagłośnienia jest dość skuteczna, jeśli chodzi o zachęcanie ich do stosowania się do moich zaleceń.

Istnieją również pewne pozytywne korzyści dla skarżących wynikające z faktu, że moje decyzje nie są prawnie wiążące. Korzyści te dotyczą zarówno kryteriów przeglądu, jak i procedur. Omówię oba aspekty bardziej szczegółowo, zaczynając od kryteriów.
*Legalność i niewłaściwe administrowanie*   

Zadaniem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich jest badanie przypadków niewłaściwego administrowania.

Instytucje i organy europejskie muszą szanować praworządność, więc jeśli działają niezgodnie z prawem, jest to niewłaściwe administrowanie. Niekoniecznie jest to jednak prawdą, ponieważ zasady dobrej administracji wymagają od instytucji więcej niż tylko unikania zachowań niezgodnych z prawem. Jak lubię mówić, istnieje życie poza legalnością. Podam dwa przykłady ilustrujące to, co mam na myśli.

Pierwsza dotyczy dostępu do informacji, a nie dokumentów. Rozporządzenie 1049/2001 dotyczy publicznego dostępu do istniejących dokumentów. Nie wymaga od instytucji tworzenia nowych dokumentów zawierających informacje, które ktoś chciałby mieć. Kilka lat temu Rzecznik Praw Obywatelskich opracował jednak kodeks dobrego postępowania administracyjnego, który zawiera m.in. obowiązek udzielania obywatelom informacji na żądanie[(15).](#(15)){#Footnote15}

Taki obowiązek nie może oczywiście mieć charakteru bezwzględnego. Zasada dobrej administracji sprowadza się zasadniczo do domniemania, że informacje powinny być przekazywane, chyba że istnieje uzasadniony powód, aby tego nie robić.

W zeszłym roku zastosowałem tę zasadę w sprawie, w której skarżący zapytał Europejski Bank Centralny, czy interweniował w celu złagodzenia spadku wartości dolara amerykańskiego i wzrostu wartości euro. Uznałem, że jeżeli bank nie jest gotów ujawnić tych informacji, powinien przedstawić obywatelowi wystarczająco konkretne powody, aby w sposób jasny i jednoznaczny uzasadnić odmowę. Bank rzeczywiście przedstawił takie powody i nie stwierdziłem niewłaściwego administrowania[(16).](#(16)){#Footnote16}

Drugim przykładem, który pokazuje, że niezgodność z prawem i niewłaściwe administrowanie niekoniecznie są identyczne, jest zarzut podniesiony przeciwko Radzie dotyczący faktu, że nie zawsze spotyka się ona publicznie podczas stanowienia prawa.

Uznałem, że zasada zawarta w art. 1 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którą decyzje powinny być podejmowane „z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości", ma zastosowanie do Rady, a z wcześniejszych działań Rady jasno wynika, że działania mające na celu zwiększenie przejrzystości jej działalności prawodawczej muszą i mogą być podejmowane na mocy prawa Unii w jego obecnym kształcie. Ponieważ Rada nie podała żadnych uzasadnionych powodów, dla których nie powinna spotykać się publicznie za każdym razem, gdy stanowiła prawo, stwierdziłem niewłaściwe administrowanie i przedstawiłem sprawozdanie specjalne Parlamentowi Europejskiemu, który przyjął rezolucję zatwierdzającą moje zalecenie, aby Rada dokonała przeglądu swojego stanowiska[(17).](#(17)){#Footnote17}
*Elastyczne procedury*   

Jeśli chodzi o procedury, wspomniałem już o uprawnieniach Rzecznika do prowadzenia dochodzeń z własnej inicjatywy, co skłoniło wiele instytucji i organów UE do przyjęcia przepisów dotyczących dostępu do dokumentów. Elastyczność proceduralna Rzecznika Praw Obywatelskich może być również cenna dla poszczególnych skarżących.

W jednym przypadku na przykład organizacja pozarządowa złożyła do Komisji dość ogólnie sformułowany wniosek o dostęp do dokumentów dotyczących niektórych negocjacji w ramach Światowej Organizacji Handlu. Rezultatem skargi było rozwiązanie polubowne, w którym Komisja przekazała skarżącemu pełny wykaz odpowiednich dokumentów, ułatwiając tym samym bardziej precyzyjne stosowanie[(18).](#(18)){#Footnote18}

Dwa kolejne przykłady to przypadki, w których Komisja odmówiła skarżącemu dostępu do dokumentu pochodzącego z państwa członkowskiego. W jednej ze spraw przedmiotowy dokument stanowił odpowiedź władz Zjednoczonego Królestwa na wnioski Komisji o udzielenie informacji w ramach dochodzenia prowadzonego na podstawie art. 226. Druga sprawa dotyczyła pisma skierowanego do Komisji przez portugalskiego ministra finansów w ramach procedury nadmiernego deficytu.

Zajmując się tymi sprawami w zeszłym roku, przyjąłem nowe podejście. Oprócz zwrócenia się do Komisji o opinię, zwróciłem się również do władz odpowiednich państw członkowskich o przedstawienie mi swoich opinii. W obu przypadkach Komisja zmieniła swoje stanowisko i zgodziła się udzielić dostępu do przedmiotowych dokumentów[(19).](#(19)){#Footnote19}

5 Wnioski
---------

Podsumowując, chciałbym podkreślić, że chociaż podczas omawiania środków odwoławczych skupiłem się na Rzeczniku Praw Obywatelskich, prawo do sądowego środka odwoławczego jest podstawową gwarancją praworządności.

Dostępność kontroli sądowej jako środka odwoławczego ma zatem zasadnicze znaczenie dla statusu publicznego dostępu jako egzekwowalnego prawa na szczeblu Unii Europejskiej.

Rola Rzecznika ma charakter uzupełniający w stosunku do roli Trybunału, zapewniając wnioskodawcom alternatywny środek zaradczy, który mogą wybrać, jeżeli uznają to za stosowne dla ich sprawy.

Jak już wspomniałem, skuteczność Rzecznika zależy od autorytetu moralnego i zdolności przekonywania opinii publicznej. Oznacza to, że instytucja działa najlepiej w demokratycznym środowisku.

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich nie tylko promuje poszanowanie praw, a tym samym praworządności, ale także rozwija i stosuje zasady dobrej administracji.

Zasady te przewidują w skróconym zdaniu, którego już użyłem, rodzaj „życia wykraczającego poza legalność". Moim zdaniem są one ściśle powiązane, a może nawet wywodzą się z demokratycznej idei, że instytucje publiczne istnieją po to, by służyć obywatelom, a nie *odwrotnie.* (Nie mam teraz czasu na rozwinięcie tego argumentu, ale chętnie zrobiłbym to w czasie pytań i dyskusji.)

W ten sposób Rzecznik Praw Obywatelskich ogranicza praworządność i demokrację w sensie instytucjonalnym, podczas gdy zasada otwartości łączy je na poziomie koncepcyjnym.

W związku z tym uważam za szczególnie właściwe, aby osoby, które chcą zakwestionować odmowę dostępu do dokumentów lub informacji na szczeblu Unii, miały wybór środka odwoławczego. Uważam również, że jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich na mnie spoczywa szczególna odpowiedzialność za pomoc w rozwiązaniu problemu deficytu demokratycznego poprzez zachęcanie, w miarę możliwości, do większej otwartości.

Dziękuję za uwagę.

*** ** * ** ***

[(1)](#Footnote1){#(1)} zalecenie Zgromadzenia nr 854 (1979) z dnia 1 lutego 1979 r.; Zalecenie nr R (81) 19 Komitetu Ministrów z dnia 25 listopada 1981 r. w sprawie dostępu do informacji będących w posiadaniu władz publicznych; Zalecenie Rec(2002)2 dla państw członkowskich w sprawie dostępu do dokumentów urzędowych, przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 21 lutego 2002 r.

[(2)](#Footnote2){#(2)} Ustęp ten opiera się w szczególności na: Deklaracja 17 załączona do traktatu z Maastricht; opinia rzecznika generalnego Tesauro w sprawie C-58/94, Niderlandy przeciwko Radzie, \[1996\] Rec. I-2169 oraz w sprawie T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH przeciwko Komisji („Interporc II"), \[1999\] Rec. II-3521.

[(3)](#Footnote3){#(3)} Zalecenie Rec(2002)2 dla państw członkowskich w sprawie dostępu do dokumentów urzędowych, przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 21 lutego 2002 r.

[(4)](#Footnote4){#(4)} The Observer and the Guardian przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 14 EHRR 153.

[(5)](#Footnote5){#(5)} Leander przeciwko Szwecji 9 EHRR 433: Trybunał zauważył, że prawo do swobodnego otrzymywania informacji zasadniczo zakazuje rządowi ograniczania osobie otrzymywania informacji, które inni chcą lub mogą chcieć jej przekazać.

[(6)](#Footnote6){#(6)} Zob. dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG 2003 (Dz.U. L 041, s. 26).

[(7)](#Footnote7){#(7)} Kodeks postępowania Rady i Komisji dotyczący publicznego dostępu, Dz.U. 1993, L 340/41; decyzja Rady 93/731 z dnia 20 grudnia 1993 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Rady, Dz.U. L 340/43; Kodeks został wdrożony w drodze odrębnych decyzji podejmowanych przez obie instytucje: Decyzja Komisji 94/90/WE z dnia 8 lutego 1994 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Komisji (Dz.U. 1994, L 46/58).

[(8)](#Footnote8){#(8)} Ważność zasady autorstwa została potwierdzona przez Sąd Pierwszej Instancji w sprawie T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH przeciwko Komisji \[1999\] Rec. II-3521.

[(9)](#Footnote9){#(9)} Sprawy 633/97/PD i 634/97/PD.

[(10)](#Footnote10){#(10)} Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[(11)](#Footnote11){#(11)} Sprawa T-187/03, Isabella Scippacercola przeciwko Komisji, wyrok z dnia 17 marca 2005 r., pkt 57-58. Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia 1049/2001 stanowi: „Państwo członkowskie może zwrócić się do instytucji o nieujawnianie dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody."

[(12)](#Footnote12){#(12)} Sprawozdanie specjalne Rzecznika Praw Obywatelskich zostało sporządzone w sprawie 1542/2000/(PB)SM w dniu 18 października 2001 r., a projekt zalecenia w sprawie 2371/2003/GG w dniu 14 kwietnia 2004 r. Wyrok Sądu Pierwszej Instancji został wydany w dniu 23 listopada 2004 r. w sprawie T-84/03, Turco przeciwko Radzie.

[(13)](#Footnote13){#(13)} Sprawa 1764/2003/ELB, decyzja z dnia 12 stycznia 2006 r.

[(14)](#Footnote14){#(14)} Dokument informacyjny nr 1, Publiczny dostęp do dokumentów i ochrona danych, lipiec 2005 r.

[(15)](#Footnote15){#(15)} Art. 22 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego.

[(16)](#Footnote16){#(16)} Sprawa 3054/2004/TN, decyzja z dnia 1 lipca 2005 r.

[(17)](#Footnote17){#(17)} Sprawa 2395/2003/GG, sprawozdanie specjalne z dnia 4 października 2005 r.

[(18)](#Footnote18){#(18)} Sprawa 415/2003/TN, decyzja z dnia 27 lutego 2004 r.

[(19)](#Footnote19){#(19)} Sprawy 3381/2004/TN, decyzja z dnia 6 września 2005 r. i 116/2005/MHZ, decyzja z dnia 20 grudnia 2005 r.