1 Wprowadzenie

Cieszę się, że ostatnia sesja plenarna tej konferencji poświęcona jest roli Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Jestem wdzięczny Ann Abraham i Gordonowi Adamsowi za umożliwienie mi rozmowy z tak liczną i zróżnicowaną publicznością praktyków i studentów rzeczników praw obywatelskich z Republiki Irlandii i Zjednoczonego Królestwa.

Wielka Brytania będzie sprawować prezydencję w Unii Europejskiej w drugiej połowie tego roku, a ja planuję złożyć wizytę informacyjną w Wielkiej Brytanii podczas jej prezydencji.

Takie wizyty są dla mnie zazwyczaj okazją do spotkania się z obywatelami i potencjalnymi skarżącymi w celu wyjaśnienia roli rzecznika praw obywatelskich, wymiany poglądów z urzędnikami publicznymi w celu podkreślenia znaczenia pozasądowych środków odwoławczych oraz omówienia z moimi kolegami rzecznikami praw obywatelskich najlepszych sposobów obrony i promowania praw obywateli. Podczas spotkań z przedstawicielami rządów i wysokimi rangą urzędnikami publicznymi zwykle towarzyszy mi krajowy rzecznik praw obywatelskich danego państwa członkowskiego, tak aby można było podkreślić nasze odpowiednie kompetencje, a także znaczenie naszej współpracy.

Uczestnictwo w tej dobrze zorganizowanej konferencji, na której poziom debaty był bardzo wysoki, będzie dla mnie bardzo cenne w przygotowaniu mojej wizyty informacyjnej w Wielkiej Brytanii.

Na tej sesji plenarnej zamierzam zabrać głos przez około 20-25 minut, aby pozostawić czas na pytania i dyskusję.

Zacznę od krótkiego zarysu tego, czym jest moje biuro i co robi.

Następnie wyjaśnię kilka kluczowych elementów mojej filozofii rzecznika praw obywatelskich, koncentrując się na zakresie moich dochodzeń w sprawie niewłaściwego administrowania oraz stosunkach między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a sądami europejskimi.

Na zakończenie przyjrzę się przyszłości, a zwłaszcza dalszemu rozwojowi współpracy za pośrednictwem europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich.

2 Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Urząd Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich został utworzony na mocy traktatu z Maastricht w celu zacieśnienia stosunków między obywatelami a szczeblem sprawowania rządów w Unii Europejskiej.

Pierwszy Rzecznik Praw Obywatelskich został wybrany przez Parlament Europejski w 1995 r. i rozpoczął pracę we wrześniu tego samego roku. Jesteśmy więc w przededniu naszych obchodów 10. rocznicy.

Nadal jesteśmy stosunkowo małą operacją. W 2004 r. otrzymaliśmy nieco ponad 3700 skarg, co stanowi wzrost o 53% w porównaniu z rokiem 2003. W pierwszych dwóch i pół miesiąca bieżącego roku nastąpił dalszy wzrost o 30% w porównaniu z tym samym okresem w 2004 r., w związku z czym skargi są obecnie rozpatrywane w tempie zbliżonym do 5000 rocznie.

Początkowo mandat ograniczał się do instytucji i organów Wspólnoty Europejskiej, ale w 1997 r. traktat amsterdamski obejmował również tzw. „trzeci filar” współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Obecnie jestem zatem w stanie rozpatrywać skargi przeciwko Europolowi i Eurojustowi.

Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, co do którego rozumiem, że referenda odbędą się zarówno w Irlandii, jak i w Zjednoczonym Królestwie, definiuje mandat jako „Unię, instytucje, organy, urzędy i agencje”. Wprowadzi to do mandatu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Europejską Agencję Obrony, która została utworzona w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także - co może być zaskakujące - Radę Europejską, w skład której wchodzą szefowie państw lub rządów.

2.1 Główne rodzaje dopuszczalnych skarg

W praktyce około 70 % dopuszczalnych skarg dotyczy Komisji Europejskiej. Jest to zrozumiałe, ponieważ Komisja jest głównym organem UE, który utrzymuje bezpośrednie relacje z obywatelami i rezydentami Unii, którzy są osobami uprawnionymi do składania do mnie skarg.

Jak dowiesz się później, 70% wydaje się być magiczną liczbą dla Rzecznika Praw Obywatelskich.

Dopuszczalne skargi dotyczą głównie pięciu rodzajów tematów:

1. Po pierwsze, pojawiają się spory dotyczące przetargów i umów. Kategoria ta obejmuje wszelkiego rodzaju zamówienia publiczne, a także zamówienia, w ramach których Komisja udziela dotacji lub subsydiów;
2. Druga kategoria dotyczy roli Komisji jako „strażnika traktatu”, co oznacza egzekwowanie prawa europejskiego wobec państwa członkowskiego, które nie przestrzega prawa. Skargi te nazywamy „skargami na podstawie art. 226”, po numerze artykułu Traktatu, który zawiera uprawnienia wykonawcze Komisji wobec państw członkowskich.
3. Po trzecie, pojawiają się skargi dotyczące kwestii kadrowych: rekrutacja i skargi ze strony obecnych pracowników.
4. Czwarta kategoria dotyczy braku otwartości, w szczególności odmowy dostępu do dokumentów.
5. Piąta kategoria obejmuje wreszcie skargi wchodzące w zakres ogólnego pojęcia niewłaściwego administrowania (nieprawidłowości administracyjne, niesprawiedliwość, dyskryminacja, nadużycie władzy, brak odpowiedzi, odmowa udzielenia informacji, niepotrzebne opóźnienia itp.).

Otrzymujemy również coraz więcej skarg dotyczących działań dochodzeniowych Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). W przyszłym miesiącu rozpocznie pracę Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (lub, aby nadać jej pełny tytuł, Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej). Byłbym zaskoczony, gdyby nie spowodowało to również znacznej liczby skarg w odpowiednim czasie.

2.2 Niedopuszczalne skargi

Otrzymujemy również wysoki odsetek skarg, których nie możemy zbadać, głównie dlatego, że są one skierowane przeciwko administracjom krajowym, regionalnym lub lokalnym w państwach członkowskich. Dałem Panu odpowiednie ostrzeżenie, więc nie będzie Pan zaskoczony, gdy powiem, że te niedopuszczalne sprawy stanowią około 70% wszystkich skarg.

W około 70% z 70% (powiedziałem, że to magiczna liczba) jesteśmy w stanie doradzić skarżącemu, jaki organ powinien zająć się tą sprawą. Jeśli to możliwe, przekazujemy sprawę bezpośrednio. Na przykład francuski Médiateur de la République ma w swoim prawie szczególny przepis uprawniający go do przyjmowania skarg przekazywanych przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Jest to jeden z przypadków, w których filtr parlamentarny dotyczący skarg składanych do francuskiego Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma zastosowania. Wielu innych krajowych, regionalnych i lokalnych rzeczników praw obywatelskich w Unii może również otrzymywać skargi przekazywane przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, nawet bez konkretnego przepisu prawnego.

Na przykład w ubiegłym roku doradziliśmy skarżącym w Zjednoczonym Królestwie, aby skontaktowali się m.in. z parlamentarnym Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem ds. Służby Zdrowia (oczywiście jednym z pozostałych kapeluszy Ann Abraham), Rzecznikiem Praw Obywatelskich ds. Finansowych i Rzecznikiem Praw Obywatelskich ds. Samorządów Lokalnych. Doradzaliśmy również skarżącym w zakresie różnego rodzaju procedur rozpatrywania skarg, takich jak procedury Komisji Służb Prawnych oraz Departamentu Pracy i Emerytur.

3 Niewłaściwe administrowanie

Kryterium przeglądu określonym w Traktacie dla moich dochodzeń jest „niewłaściwe administrowanie”. Jest tak oczywiście tylko w wersji angielskiej, która jest jedną z 21 równie autentycznych wersji językowych traktatu.

„Niewłaściwe administrowanie”, podobnie jak równoważne terminy w pozostałych 20 językach, pozostaje niezdefiniowane w Traktacie. Nie muszę mówić kolegom praktykom rzecznika praw obywatelskich, że jakakolwiek definicja niewłaściwego administrowania ma ograniczoną wartość i że wyjaśnienie rodzajów spraw, które obejmuje niewłaściwe administrowanie, jest znacznie bardziej przydatne.

Od czasu pierwszego sprawozdania rocznego w 1995 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie stoi na stanowisku, że trzy rodzaje uchybień mogą prowadzić do stwierdzenia niewłaściwego administrowania:
nieprzestrzeganie przepisu lub zasady prawnej,
nieprzestrzeganie zasad dobrej administracji lub
nieprzestrzeganie praw człowieka lub praw podstawowych.

Te trzy kategorie pokrywają się. Na przykład Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że prawa człowieka, zagwarantowane w europejskiej konwencji praw człowieka i tradycjach konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, są również ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego.

Z drugiej strony Karta praw podstawowych nie jest jeszcze prawnie wiążąca, ale uważam, że nie byłoby dobrą administracją, gdyby instytucje Unii, które uroczyście proklamowały Kartę w grudniu 2000 r., nie przestrzegały jej postanowień.

Przepisy i zasady prawne oraz zasady dobrej administracji częściowo się pokrywają. Na przykład Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich czasami zawierają w swoich orzeczeniach (które oczywiście są prawnie wiążące) odniesienie do pojęcia „zdrowej” lub „dobrej” administracji.

To spostrzeżenie prowadzi mnie do ogólnego tematu stosunków między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a sądami.

4 Stosunki między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a sądami

Pierwszą kwestią, którą należy poruszyć w tej kwestii, jest to, że mój mandat nie obejmuje Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji pełniących swoje funkcje sądowe. Na przykład mogę badać skargi dotyczące rekrutacji do sądów lub zamówień, których udzielają, ale nie skargi dotyczące rozpatrywania spraw.

Traktat uniemożliwia mi również zbadanie „gdzie zarzucane fakty są lub były przedmiotem postępowania sądowego”. Decydującymi słowami w tym przepisie nie są „mogły lub mogły być”, lecz „są lub były”. Oznacza to, że w wielu przypadkach obywatele mają wybór środków zaradczych: mogą zwrócić się do Trybunału lub do Rzecznika Praw Obywatelskich.

4.1 Rzecznik Praw Obywatelskich jako alternatywa dla sądów

Dokonując wyboru, obywatele bez wątpienia uwzględnią fakt, że udanie się do Rzecznika Praw Obywatelskich nie wiąże się z żadnymi kosztami i że zazwyczaj jesteśmy szybsi niż Trybunał. Pomimo ograniczeń wynikających z potrzeby tłumaczenia, staramy się zakończyć zapytania w ciągu roku i osiągamy ten cel w około 95% przypadków.

Istnieją również dwa inne czynniki, które pomagają uczynić z Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich rzeczywistą alternatywę dla Trybunału.

Po pierwsze, stosowane przeze mnie kryteria kontroli pokrywają się z kryteriami Trybunału, lecz nie są z nimi identyczne. Jak niedawno uznał Sąd Pierwszej Instancji, niewłaściwe administrowanie niekoniecznie jest niezgodne z prawem (zob. decyzja z dnia 28 października 2004 r. w sprawach połączonych T-219/02 i T-337/02, pkt 101). Łamanie prawa jest formą niewłaściwego administrowania, ale zasady dobrej administracji wymagają więcej instytucji niż tylko nie łamania prawa.

Po drugie, nasz sposób pracy jest znacznie bardziej elastyczny niż w przypadku sądów. Na przykład w odniesieniu do dopuszczalności nie ma wymogu, aby skarżący był osobiście dotknięty niewłaściwym administrowaniem lub aby istniał oficjalny akt podlegający zaskarżeniu. Dlatego też mogę badać skargi na podstawie art. 226, mimo że skarżący nie miałby możliwości wniesienia sprawy do Trybunału.

Mogę również skorzystać z uprawnienia do badania z własnej inicjatywy skarg osób, które nie są ani obywatelami, ani rezydentami, jeśli uważam, że istnieje problem niewłaściwego administrowania przez instytucję lub organ Wspólnoty, który powinien zostać zbadany.

Ponadto za każdym razem, gdy stwierdzam niewłaściwe administrowanie, szukam przyjaznego rozwiązania, jeśli to możliwe. Przejście do trybu przyjaznego rozwiązania stwarza pole manewru, które mogę wykorzystać, aby spróbować zapewnić korzystny dla wszystkich wynik, satysfakcjonujący zarówno obywatela, jak i zainteresowaną instytucję.

Fakt, że moje decyzje nie są prawnie wiążące, ma zasadnicze znaczenie dla tych cech rzecznika praw obywatelskich. Postrzegam więc niewiążenie jako siłę, a nie słabość. Obywatel, który chce prawnie wiążącej decyzji o swoich prawach i obowiązkach, może zwrócić się do Trybunału. Niewiążący charakter pozwala Rzecznikowi Praw Obywatelskich stanowić rzeczywistą alternatywę dla Trybunału.

Dostępność tej alternatywy zwiększa wybór dla obywateli. Obywatel może zdecydować, jaka forma rozstrzygania sporów - sąd lub rzecznik praw obywatelskich - jest odpowiednia w jego sytuacji.

Dostępność wyboru dla obywateli poprawia jakość demokracji.

4.2 Rzecznik Praw Obywatelskich jako uzupełnienie sądów

Uzupełniamy również sądy poprzez aktywne działania na rzecz podniesienia jakości administracji publicznej. Na przykład moje biuro opracowało Europejski kodeks dobrego postępowania administracyjnego i zaleciło jego przyjęcie przez wszystkie instytucje i organy Unii jako przewodnika zarówno dla obywateli, jak i urzędników.

Europejska sieć rzeczników praw obywatelskich odegrała ważną rolę w dostarczaniu informacji i zasobów, aby pomóc w opracowaniu kodeksu: na przykład ówczesny irlandzki rzecznik praw obywatelskich Kevin Murphy udostępnił swój przewodnik po standardach najlepszych praktyk dla pracowników sektora publicznego jako źródło inspiracji, z którego moje biuro szeroko czerpało.

Kilku rzeczników w ramach sieci wykorzystało również kodeks jako zasób do poprawy jakości administracji publicznej w swoich krajach, zwłaszcza w państwach, które niedawno przystąpiły do Unii, lub negocjują w tym celu. Planujemy opublikować kodeks w 13 nowych językach przed latem tego roku, zwiększając tym samym jego liczbę do 24 (20 języków urzędowych UE i cztery języki krajów kandydujących do członkostwa w UE).

5 Spojrzenie w przyszłość

Chciałbym zakończyć tę prezentację kilkoma uwagami na temat tego, jak postrzegam przyszłość mojego biura, a w szczególności współpracę w ramach europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich, która jest zarówno nieformalna, jak i wielopoziomowa.

Zarówno Irlandia, jak i Wielka Brytania planują przeprowadzenie referendum w sprawie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Osobiście bardzo popieram konstytucję, ponieważ uważam, że mogłaby ona przynieść obywatelom realne korzyści, zarówno pod względem zwiększenia ochrony ich praw, jak i ułatwienia zrozumienia, czym jest Unia i jak funkcjonuje.

Ale niezależnie od losów Konstytucji, wierzę, że współpraca administracji krajowych z instytucjami UE i współpraca między administracjami krajowymi za pośrednictwem instytucji UE będzie się nadal rozwijać.

5.1 Wzmocniona współpraca i ewentualnie wspólne dochodzenia

Jeżeli obywatele mają być chronieni przed niewłaściwym administrowaniem, współpracy między administracjami krajowymi musi towarzyszyć współpraca między rzecznikami praw obywatelskich.

Podam tylko jeden przykład. Otrzymałem i nadal otrzymuję wiele skarg przeciwko Komisji Europejskiej od obywateli Hiszpanii, którzy uważają, że Komisja stara się zmusić władze hiszpańskie do położenia kresu bezpłatnemu wypożyczaniu z bibliotek publicznych.

Od hiszpańskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dowiedziałem się, że rozpatruje on skargi, w których twierdzi, że władze hiszpańskie decydują się na wdrożenie dyrektywy UE poprzez nakładanie opłat za wypożyczanie z bibliotek publicznych, zamiast przyjmowania innych możliwych rozwiązań.

Wraz z hiszpańskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich zgodziliśmy się podzielić informacjami na temat naszych dochodzeń i zwróciliśmy się do innych krajowych rzeczników praw obywatelskich w sieci o informacje na temat sytuacji w ich krajach.

Mam nadzieję, że w ten sposób będziemy w stanie przynajmniej rzucić światło na to, kto dokładnie jest odpowiedzialny za co i, w stosownych przypadkach, wykorzystać nasze uprawnienia, aby zapewnić odpowiednie i należyte zbadanie pełnego zakresu rozwiązań możliwych pod względem prawnym.

W przyszłości chciałbym zbadać wraz z kolegami krajowymi wykonalność i przydatność rozszerzenia tego rodzaju nieformalnej współpracy na wspólne dochodzenia w niektórych sytuacjach.

Dla przykładu: nowa Agencja UE ds. Granic, o której wspomniałem wcześniej, będzie współpracować z administracjami krajowymi. Jeśli można sobie wyobrazić możliwe scenariusze, które mogłyby prowadzić do skarg dotyczących tego organu UE, może się okazać, że tylko dochodzenie może pomóc wyjaśnić, kto jest odpowiedzialny za to, co się wydarzyło: Agencja, organy krajowe lub oba te podmioty.

W takim przypadku z pewnością w interesie skarżącego byłoby, aby zaangażowani rzecznicy praw obywatelskich zajęli się tą sprawą i zajęli się nią, w miarę możliwości w drodze wspólnego dochodzenia, zamiast tracić czas na omawianie kwestii związanych z kompetencjami z Agencją i zainteresowanymi organami krajowymi.

5.2 Wspólny interes w promowaniu i ochronie idei rzecznika praw obywatelskich

Wierzę również, że w przyszłości będziemy musieli wspólnie rozważyć, w jaki sposób najlepiej promować i chronić ideę rzecznika praw obywatelskich.

Mam silną niechęć do używania języka rynku, gdy mówię o obywatelstwie lub prawach obywateli. Powinniśmy jednak również uznać, że termin „rzecznik praw obywatelskich” stanowi pewnego rodzaju markę. Stanowi on dorozumianą obietnicę dla obywateli, w tym obywateli korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się z jednego państwa członkowskiego do drugiego, co do charakteru instytucji. Pozytywne konotacje słowa „rzecznik praw obywatelskich” są również ważnym atutem politycznym i kulturalnym dla nas wszystkich jako praktyków.

W naszym wspólnym interesie leży zatem obrona integralności marki rzecznika praw obywatelskich.

W tym kontekście może zaistnieć potrzeba ochrony interesów obywateli, a także szerszego interesu publicznego, poprzez uregulowanie prawa do używania terminu „rzecznik praw obywatelskich” i jego odpowiednika w innych językach, jak ma to już miejsce na przykład w Danii, na Malcie, w moim własnym kraju, Grecji i Nowej Zelandii.

Musimy również unikać przeciążania rzeczników praw obywatelskich, stwarzając w ten sposób ryzyko niepowodzenia, które mogłoby mieć skutki uboczne dla wiarygodności rzecznika jako formuły instytucjonalnej.

Mam na myśli dwa rodzaje potencjalnego przeciążenia.

Pierwszy dotyczy niektórych krajów, w których praworządność i demokracja (które oczywiście nie są takie same) mają płytkie korzenie lub w ogóle nie mają korzeni. Utworzenie instytucji rzecznika praw obywatelskich w takich krajach może pomóc skierować je we właściwym kierunku i poprawić los obywateli. Jest to zatem wartościowe przedsięwzięcie.

Ważne jest jednak, aby nie tworzyć przesadnych oczekiwań co do tego, co instytucja może osiągnąć. W szczególności wątpię, czy realistyczne jest myślenie, że rzecznik praw obywatelskich może skutecznie służyć jako środek zaradczy w przypadku systemowych uchybień w systemie sądownictwa.

Innymi słowy, jest mało prawdopodobne, aby instytucja rzecznika praw obywatelskich była w stanie samodzielnie ustanowić praworządność tam, gdzie jej nie ma.

Drugi rodzaj przeciążenia jest być może bardziej znany: Ogromna ilość skarg. Nie sądzę, że jest to tylko kwestia odpowiednich zasobów, chociaż rzecznicy praw obywatelskich powinni rzeczywiście dysponować odpowiednimi zasobami, aby rozpatrywać liczbę otrzymywanych skarg.

Mam na myśli to, że podczas gdy Rzecznik Praw Obywatelskich powinien działać w pierwszej kolejności w porównaniu z sądami, obywatele powinni zwracać się do Rzecznika Praw Obywatelskich dopiero po wyczerpaniu wszystkich wewnętrznych procedur rozstrzygania sporów. Z tej perspektywy rolą rzecznika praw obywatelskich jest zachęcanie, zarówno w przypadku marchewki, jak i kija, do ustanowienia skutecznych procedur składania skarg na pierwszej linii, a nie samo w sobie.

6 Wnioski

Na koniec chciałbym podkreślić, że „Europa” dotyczy jedynie w ograniczonym stopniu tego, co dzieje się w Brukseli lub Strasburgu.

Od czasu traktatu z Maastricht, w którym utworzono m.in. Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, działalność gospodarcza Europy w coraz większym stopniu angażuje się w tak zwaną współpracę międzyrządową, co oznacza również współpracę między administracjami krajowymi. Nawet w obszarze tradycyjnej metody wspólnotowej wdrażanie leży w dużej mierze w gestii władz krajowych.

Wkład krajowych, regionalnych i specjalistycznych rzeczników praw obywatelskich, Pana wkład, jest zatem równie ważny jak mój, jeśli chodzi o zapewnienie obywatelom dobrej administracji w odniesieniu do spraw „europejskich”. Jestem gotów współpracować z Państwem w każdy możliwy sposób, aby pomóc w osiągnięciu tego celu.

Dziękuję za uwagę.