1 Wprowadzenie

Cieszę się, że mogę uczestniczyć w tej 34. sesji kolokwium Assera na temat prawa europejskiego.

Zacznę od wyjaśnienia, czym jest rzecznik praw obywatelskich, w jaki sposób instytucja rzecznika praw obywatelskich się rozpowszechniła i rozwinęła, a także relacji między rzecznikami praw obywatelskich a sądami.

Następnie omówię rolę Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w konwencji oraz postanowienia konstytucji dotyczące Rzecznika Praw Obywatelskich.

Na koniec rozważę Kartę praw podstawowych i wyjaśnię, dlaczego rzecznicy praw obywatelskich, w tym rzecznicy praw obywatelskich w państwach członkowskich, mają do odegrania kluczową rolę we wdrażaniu Karty.

2 Czym jest Rzecznik Praw Obywatelskich?
2.1 Podstawowa rola

Podstawową funkcją rzecznika praw obywatelskich jest badanie skarg na organy publiczne i składanie sprawozdań na ich temat.

Świat rzeczników praw obywatelskich jest zróżnicowany, ale istnieją pewne ogólnie uznane kryteria, które powinien spełniać każdy rzecznik praw obywatelskich. Są to: niezależność; uczciwa procedura; odpowiedzialność publiczna; i skuteczności.

Oprócz sprawowania kontroli nad organami publicznymi, rzecznicy praw obywatelskich są również narzędziem przyczyniającym się do poprawy jakości zarządzania sektorem publicznym, w szczególności poprzez rozwiązywanie podstawowych problemów systemowych, które powodują skargi.

2.2 Rozwój instytucji rzecznika praw obywatelskich

Pierwsze biuro rzecznika praw obywatelskich utworzono w Szwecji w 1809 r. w celu sprawdzenia legalności działań urzędników publicznych.

W ciągu następnego półtora wieku tylko dwa kolejne kraje ustanowiły rzeczników praw obywatelskich o ogólnych kompetencjach: Finlandia w 1919 r. i Dania w 1955 r.

W latach sześćdziesiątych i na początku lat siedemdziesiątych pierwsza fala globalnej ekspansji rozpoczęła się, gdy starsze demokracje, takie jak Norwegia, Nowa Zelandia, Wielka Brytania i Francja, utworzyły rzeczników praw obywatelskich.

Uczyniły to w celu rozwiązania problemów obywateli z administracją publiczną, która rozszerzyła się i przyjęła nowe role w XX wieku, zwłaszcza po drugiej wojnie światowej, kiedy to funkcje państwa w zakresie opieki społecznej dramatycznie wzrosły.

W dwóch kolejnych falach globalnej ekspansji w wielu nowszych demokracjach powołano rzeczników praw obywatelskich w ramach ich zobowiązania do poszanowania praw człowieka i zasady demokracji:

Od połowy lat 70. w państwach postautorytarnych, takich jak Hiszpania, Portugalia i Grecja, utworzono rzecznika praw obywatelskich w Europie i w wielu krajach Ameryki Łacińskiej.

Po 1989 r. w państwach posttotalitarnych powołano rzeczników praw obywatelskich; Oznacza to, że w krajach wcześniej rządzonych przez reżimy komunistyczne.

Ta sekwencja rozwoju znajduje odzwierciedlenie w różnych nazwach: Rzecznik Praw Obywatelskich; komisarz ds. administracji; Médiateur; Defensor del Pueblo; Rzecznik Praw Obywatelskich; Rzecznik Praw Obywatelskich.

Oznacza to również, że praca współczesnych rzeczników praw obywatelskich, w tym Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, opiera się na trzech nakładających się na siebie i wzajemnie wspierających się elementach: legalność, dobra administracja i prawa człowieka.

2.3 Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Traktat z Maastricht ustanowił Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w 1993 r. w celu zacieśnienia stosunków między obywatelami a unijnym poziomem sprawowania rządów.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest właściwy do zajmowania się przypadkami niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji i organów wspólnotowych.

Instytucje są oczywiście wymienione w Traktacie, ale kategoria „organów” jest otwarta i znacznie wzrosła w ostatnich latach wraz z utworzeniem nowych agencji.

Fundamentem działalności Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, zwłaszcza w zakresie legalności i praw człowieka, jest orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji.

Doprowadza mnie to do ważnego ogólnego punktu dotyczącego relacji między pracą rzeczników praw obywatelskich a pracą sądów.

2.4 Rzecznik Praw Obywatelskich i sądy

Praworządność i poszanowanie praw jednostki nie mogą być zagwarantowane bez silnego i niezawisłego sądownictwa.

Jeżeli jednak ten warunek wstępny zostanie spełniony, rzecznicy praw obywatelskich mogą również odegrać cenną rolę we wzmacnianiu pozycji obywateli, zapewnianiu zadośćuczynienia i podnoszeniu jakości administracji publicznej.

Aby wyjaśnić, dlaczego tak jest, warto porównać niektóre z różnych cech sądów i rzeczników praw obywatelskich.

Orzeczenia sądów są wiążące i mogą stanowić autorytatywną wykładnię prawa. Jednakże

regulamin wewnętrzny jest rygorystyczny i złożony;

postępowania są często długie i kosztowne;

sprawa sądowa jest zazwyczaj grą o sumie zerowej: Oznacza to, że jedna strona wygrywa, a druga przegrywa; i wreszcie

sądy mogą działać tylko wtedy, gdy wniesiono do nich sprawę.

Z drugiej strony:

Rzecznik dysponuje elastycznymi i nieformalnymi procedurami. Jest to możliwe, ponieważ rzecznik praw obywatelskich zazwyczaj nie ma uprawnień do podejmowania prawnie wiążących decyzji. (Nie jest też potrzebna taka władza: gdy praworządność i demokracja są silne, organy publiczne zazwyczaj stosują się do zaleceń rzecznika praw obywatelskich);

mogą działać stosunkowo szybko i tanio, zwykle bez ponoszenia kosztów przez skarżącego;

mogą promować pozytywne wyniki przynoszące korzyści zarówno skarżącemu, jak i organowi publicznemu;

wreszcie rzecznicy praw obywatelskich mogą być zarówno proaktywni, jak i reaktywni. Mogą na przykład podejmować inicjatywy mające na celu rozwiązywanie problemów systemowych w administracji publicznej. Mogą również organizować kampanie informacyjne, aby informować obywateli o przysługujących im prawach i sposobach korzystania z nich.

Znaczenie sądów dla utrzymania praworządności i praw jednostki oznacza, że istotne jest, aby nie przeciążać ich niepotrzebnymi sprawami.

Idealnie byłoby zatem, gdyby wniesienie sprawy do sądu było ostatnim, a nie pierwszym rozwiązaniem dla obywatela, który ma problem z władzami publicznymi.

Tam, gdzie istnieją rzecznicy praw obywatelskich, obywatele mogą wybrać pozasądowy środek odwoławczy przysługujący rzecznikowi praw obywatelskich jako alternatywę dla wniesienia sprawy do sądu. Poszerza to dostęp do wymiaru sprawiedliwości i wzmacnia zarówno praworządność, jak i jakość demokracji.

Ta analiza rzeczników praw obywatelskich i różnych środków odwoławczych stanowiła podstawę głównych propozycji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących konstytucji.

3 Konwencja, Konstytucja i rzecznicy praw obywatelskich (1)
3.1 Główne propozycje Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uczestniczył jako obserwator zarówno w konwencji pod przewodnictwem Valéry’ego GISCARDA D’ESTAINGA, która opracowała konstytucję, jak i we wcześniejszej konwencji (pod przewodnictwem Romana HERZOGA), która opracowała Kartę praw podstawowych proklamowaną w Nicei w grudniu 2000 r.

W obu konwencjach Rzecznik nalegał, aby obrady koncentrowały się nie tylko na strukturach władzy, ale także na obywatelach.

Jeżeli chodzi o sądową ochronę praw człowieka, Rzecznik Praw Obywatelskich poparł zarówno przystąpienie Unii do europejskiej konwencji praw człowieka, jak i prawnie wiążącą Kartę praw podstawowych, argumentując, że obie te kwestie należy postrzegać jako komplementarne, a nie alternatywne.

Konstytucja rzeczywiście przewiduje oba te rodzaje ochrony.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił również, że dobra administracja jest niezbędna, aby obywatele mogli korzystać ze swoich praw w codziennej rzeczywistości, i wezwał do tego, aby konstytucja przewidywała ustawę o dobrej administracji, która miałaby zastosowanie do wszystkich instytucji i organów Unii.

Taka ustawa wdrażałaby prawo obywateli do dobrej administracji, zawarte w art. 41 (II-101) Karty praw podstawowych, i położyłaby kres obecnej niejasnej sytuacji, w której różne instytucje Unii stosują różne kodeksy dobrej administracji.

Jak zauważył komisarz DE PALACIO w debacie Parlamentu Europejskiego na temat sprawozdania rocznego Rzecznika Praw Obywatelskich (25 września 2003 r.), wezwanie to zostało uwzględnione w art. III-304 (III-398) konstytucji, który przewiduje prawo europejskie w celu zapewnienia otwartej, skutecznej i niezależnej administracji europejskiej.

Ponadto sekretarz generalny Komisji Europejskiej p. O’SULLIVAN wskazał rok 2006 jako możliwy termin przedstawienia przez Komisję projektu takiej ustawy.

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich wezwał do jasnego określenia w konstytucji środków odwoławczych dostępnych dla obywateli w przypadku nieprzestrzegania ich praw wynikających z prawa Unii, w tym zarówno prawa do zwrócenia się do sądu krajowego, jak i prawa do skutecznego pozasądowego środka odwoławczego.

3.2 Miejsce Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w konstytucji

Jeśli chodzi o rolę Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, wynik był bardzo pozytywny.

W części 1 Konstytucji Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest wymieniony zarówno w artykule I-8 (I-10) tytułu dotyczącego obywatelstwa i praw podstawowych (tytuł II), jak i w artykule I-48 (I-49) tytułu dotyczącego życia demokratycznego Unii (tytuł VI).

Rzecznik Praw Obywatelskich stanowi zatem związek między zobowiązaniami Unii w zakresie praw człowieka i praw podstawowych a jej zobowiązaniami i aspiracjami demokratycznymi.

W art. I-48 (I-49) wyjaśniono również, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest wybierany przez Parlament Europejski, a nie mianowany. Zmiana ta lepiej odzwierciedla rzeczywistość, a także ma symboliczne znaczenie dla niezależności Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ponadto upadek struktury „filarowej” Unii oznacza, że mandat Rzecznika Praw Obywatelskich zostaje rozszerzony na wszystkie instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

Zmiany te uwzględniono również w artykułach dotyczących Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w Karcie praw podstawowych i w części III konstytucji (II-43, III-237 (II-103, III-335)).

3.3 Sądowe i pozasądowe środki odwoławcze w państwach członkowskich

Jeżeli chodzi o środki odwoławcze, art. I-28 (I-29) odpowiada (jeśli w pewnym stopniu ukośnie) na apel Rzecznika Praw Obywatelskich o to, by konstytucja informowała obywateli o ich prawie do zwrócenia się do sądu krajowego. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do zapewnienia „praw do odwołania wystarczających do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

Ani konwencja, ani konferencja międzyrządowa nie znalazły jednak czasu na podjęcie działań w sprawie wniosków dotyczących wzmocnienia pozasądowych środków odwoławczych w przypadkach, gdy państwa członkowskie nie przestrzegają prawa Unii.

Niemniej jednak jestem przekonany, że rzecznicy praw obywatelskich na wszystkich szczeblach mają do odegrania kluczową rolę w zapewnieniu pełnego i prawidłowego wdrażania prawa Unii, w tym Karty praw podstawowych, do której teraz chcę się zwrócić.

4 Karta praw podstawowych
4.1 Wdrażanie Karty na poziomie Unii

W odniesieniu do unijnego poziomu sprawowania rządów Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich aktywnie propaguje Kartę od czasu jej ogłoszenia przez Parlament Europejski, Radę i Komisję na szczycie w Nicei w grudniu 2000 r.

Rozpatrując skargi i prowadząc dochodzenia z własnej inicjatywy, Rzecznik konsekwentnie stoi na stanowisku, że nieprzestrzeganie praw zawartych w Karcie stanowi niewłaściwe administrowanie.

Konstytucja włącza Kartę jako jej część II i wyraźnie przewiduje, że sądy Unii zostaną wezwane do dokonania wykładni Karty [zmieniona preambuła Karty].

Oczywiście Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich będzie stosował się do orzecznictwa sądów Unii, gdy tylko się pojawi.

4.2 Wdrażanie Karty przez państwa członkowskie

Karta jest również skierowana do państw członkowskich „w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii” [II-51 (II-111)].

Nie zamierzam wchodzić w złożoną debatę prawną na temat dokładnego znaczenia tego wyrażenia w jego szczególnym kontekście. W razie potrzeby Trybunał Sprawiedliwości może w przyszłości dokonać autorytatywnej wykładni prawa.

Do celów niniejszej sprawy wystarczy wskazać, że ogólnie pojęcie wdrożenia obejmuje nie tylko transpozycję do prawa krajowego dyrektyw (lub „ustaw ramowych”, które staną się na mocy konstytucji), ale także stosowanie takiego prawa krajowego przez organy publiczne w państwach członkowskich.

Zgodnie z zasadą pomocniczości zadanie wdrażania prawa i polityki Unii spoczywa głównie na władzach krajowych, regionalnych i lokalnych oraz innych organizacjach publicznych w państwach członkowskich.

Aby obywatele mogli korzystać ze swoich praw wynikających z Karty w praktyce, konieczne jest zatem, aby różne organy publiczne państw członkowskich przestrzegały Karty nawet wtedy, gdy działają na mocy prawa krajowego, przynajmniej jeżeli dane prawo krajowe wdraża prawo Unii.

4.3 Środki odwoławcze przeciwko państwom członkowskim

Prawa zależą również od istnienia skutecznych środków odwoławczych.

Zrozumiałe jest, że obywatele, którzy uważają, że państwo członkowskie nie przestrzega prawa Unii, często szukają środka odwoławczego na szczeblu Unii.

Niektórzy obywatele skarżą się Komisji jako strażniczce Traktatu. Może to ostatecznie doprowadzić Komisję do skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości na mocy art. 226 Traktatu WE. Wielu skarżących ma jednak nadzieję, że Komisja szybko rozwiąże ich sprawę na etapie administracyjnym procedury przewidzianej w art. 226, bez wnoszenia sprawy do Trybunału.

Obywatele składają również petycje do Parlamentu Europejskiego w sprawie naruszeń. W praktyce często do Komisji należy również zbadanie tych przypadków.

Ponadto wielu obywateli składa skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko administracjom publicznym państw członkowskich, ale takie skargi wykraczają poza zakres mandatu.

Spodziewam się, że kiedy konstytucja wejdzie w życie, a Karta stanie się prawnie wiążąca, o wiele więcej obywateli będzie prawdopodobnie próbowało wnosić sprawy na szczebel Unii.

Uważam, że bardziej skuteczne i zgodne z zasadą pomocniczości byłoby rozpatrywanie większości takich spraw na szczeblu lokalnym, w samym państwie członkowskim. Pozwoliłoby to również uniknąć przeciążenia procedury Komisji przewidzianej w art. 226 oraz procedury składania petycji przez Parlament Europejski.

4.4 Potrzeba wzmocnienia pozasądowych środków odwoławczych w państwach członkowskich

Obywatele, którzy chcą chronić swoje prawa podstawowe przed administracją publiczną państw członkowskich, mogą oczywiście wnieść sprawę do sądów krajowych.

Ale z powodów, które już wyjaśniłem, pójście do sądu powinno być ostatnim, a nie pierwszym wyjściem dla obywatela, który ma problem z władzami publicznymi.

Z doświadczenia wiem również, że niewielu obywateli, którzy ubiegają się o środek odwoławczy na szczeblu Unii, jest usatysfakcjonowanych informacją, że ich jedynym środkiem odwoławczym jest środek sądowy w państwie członkowskim.

W związku z tym jestem głęboko przekonany, że zasadniczym elementem pomocniczości w środkach odwoławczych jest wzmocnienie pozasądowych środków odwoławczych w państwach członkowskich.

Jestem w tym przekonaniu wzmocniony faktem, że zapewnienie pełnego i prawidłowego wdrożenia prawa Unii nie jest jedynie kwestią zapewnienia skutecznych środków zaradczych, choć ma to zasadnicze znaczenie.

Wiąże się to również z trudnym i żmudnym zadaniem wzmocnienia zdolności organów publicznych państw członkowskich do przestrzegania prawa, zasad dobrej administracji i poszanowania praw człowieka.

Rzecznicy praw obywatelskich są szczególnie dobrze przygotowani do łączenia takich funkcji reaktywnych i proaktywnych oraz do tworzenia synergii między nimi.

Na przykład poprzez publikowanie kryteriów dobrej administracji (takich jak kodeks dobrego postępowania administracyjnego, o którym wspomniałem wcześniej) rzecznicy praw obywatelskich mogą:

uczynienie własnych ustaleń łatwiejszymi do zrozumienia; oraz

pomóc zarówno obywatelom, jak i administracji skupić się na ich wzajemnych oczekiwaniach w sposób promujący zaufanie i skuteczniejszą komunikację.

4.5 Rola europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich

Obecna sytuacja w Unii Europejskiej polega na tym, że we wszystkich 25 państwach członkowskich działają rzecznicy praw obywatelskich, zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym, a w niektórych krajach - takich jak Hiszpania - na obu szczeblach.

Ze swojej strony aktywnie działam na rzecz pogłębienia naszej dotychczasowej współpracy z nimi za pośrednictwem europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich.

Sieć obejmuje również rzeczników praw obywatelskich w państwach kandydujących i w szerszej strefie Schengen, obejmując ponad 90 biur w 30 krajach.

Zapewnia ona szybkie kierowanie skarg do właściwego rzecznika praw obywatelskich oraz ułatwia wymianę informacji na temat najlepszych praktyk i zmian w prawie europejskim.

Współpracuję już z naszymi partnerami z państw członkowskich w ramach sieci, aby pomóc im w zapewnieniu pełnego i prawidłowego wdrażania prawa Unii i zachęcić ich do tego.

Uważam, że dzięki współpracy Parlamentu Europejskiego i Komisji moglibyśmy wprowadzić, do czasu wejścia w życie konstytucji, kompleksowy, spójny i skuteczny system pozasądowych środków odwoławczych w państwach członkowskich, aby pomóc obywatelom w korzystaniu z praw przysługujących im na mocy prawa Unii wobec organów publicznych w państwach członkowskich, w tym z praw podstawowych wynikających z Karty.

W ten sposób:

zwiększenie wyboru dla obywateli poprzez zapewnienie alternatywnego środka odwoławczego;

wzmocnić pomocniczość;

oszczędzić instytucjom Unii przeciążenia; oraz

przyczynianie się w razie potrzeby do budowania zdolności administracyjnych w państwach członkowskich.

5 Wnioski

Na zakończenie chciałbym podzielić się z Państwem kilkoma ogólnymi refleksjami na temat konstytucji, które moim zdaniem mają szczególne znaczenie dla przyszłej konstytucji Europy.

Na każdą konstytucję można spojrzeć z dwóch perspektyw.

Pierwszy widzi to jako sposób podziału władzy publicznej między różnymi instytucjami i różnymi terytorialnymi poziomami sprawowania rządów.

Z tej perspektywy konstytucja może być rozumiana zarówno jako wynik konkurujących sił politycznych, jak i jako ramy, w których odbywa się konkurencja polityczna.

Podczas Konwentu, który opracował Konstytucję dla Europy, usłyszeliśmy wiele dyskusji z tej perspektywy. Niewątpliwie usłyszymy więcej w trakcie procesu ratyfikacji.

Taka debata jest normalna i zdrowa w każdej demokracji, ale nie powinna wykluczać drugiej perspektywy.

Z drugiej strony konstytucja stanowi ramy stosunków między jednostkami a władzami publicznymi - wszelkiego rodzaju i na wszystkich szczeblach sprawowania rządów.

W demokracji te dwie perspektywy są nierozerwalnie związane z ideą obywatelstwa.

Przyszła konstytucja stanowi ważny krok naprzód na drodze do stworzenia prawdziwego obywatelstwa Unii jako uzupełnienia obywatelstwa krajowego.

Karta jest w szczególności instrumentem o ogromnym potencjale przełożenia podstawowych wartości i zasad na rzeczywistość poprzez wzmocnienie pozycji obywateli i demokracji na wszystkich szczeblach Unii.

Osiągnięcie tego potencjału wymaga proaktywnej interwencji ze strony instytucji, aby uświadomić obywatelom nowe możliwości, jakie daje im Karta, oraz aby zachęcić organy publiczne na wszystkich szczeblach Unii do uczynienia praw i aspiracji wynikających z Karty kamieniem węgielnym ich działań i wspierać je w tym zakresie.

Instytucje powinny dążyć do osiągnięcia tego celu i jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zobowiązuję się do ciężkiej pracy na rzecz jego osiągnięcia.

Dziękuję za uwagę.

---

(1) Numeracja artykułów jest taka sama jak w projekcie Traktatu Konstytucyjnego przygotowanym przez Konwent. Liczby w (nawiasy i kursywa) są podane w dokumencie CIG 87/04 (6 sierpnia 2004 r.), sporządzonym zgodnie z porozumieniem zawartym na konferencji międzyrządowej w dniu 18 czerwca 2004 r.