(Pozdrowienia)

Obywatelstwo Unii zostało ustanowione traktatem z Maastricht. Obywatelstwo Unii nie zastępuje, lecz uzupełnia obywatelstwo krajowe.

Traktat z Amsterdamu przyczynia się do dalszego rozwoju obywatelstwa Unii poprzez przywrócenie zasad konstytucyjnych, na których opiera się Unia. Zmieniony art. A Traktatu o Unii Europejskiej odnosi się do:

coraz ściślejszy związek między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli.

I jak przypomniała nam szwedzka minister sprawiedliwości Laila FREIVALDS na sesji inauguracyjnej tego Kongresu, artykuł F stanowi, że:

Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności.

Sesjom roboczym na temat „Obywatel, administracja i prawo wspólnotowe” przewodniczyli w sposób fachowy Elizabeth PALM, prezes Apelacyjnego Sądu Administracyjnego w Göteborgu, oraz dr Hans RAGNEMALM, sędzia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Chciałbym również podziękować wszystkim sprawozdawcom krajowym i sprawozdawcy wspólnotowemu, panu GARZÓNOWI CLARIANIE, za ich doskonałe sprawozdania.

Podczas sesji roboczych przeanalizowano, w jaki sposób ożywić ideę obywatelstwa poprzez bardziej odpowiedzialne, otwarte, bardziej ludzkie i bardziej ukierunkowane na służbę administrowanie prawem wspólnotowym na wszystkich szczeblach w Unii.

Oczywiście w pełni uwzględniliśmy fakt, że administrowanie prawem wspólnotowym jest częściowo bezpośrednie - prowadzone przez instytucje i organy wspólnotowe - a częściowo pośrednie - prowadzone przez organy administracyjne w państwach członkowskich.

Każda z czterech sesji roboczych była poświęcona konkretnemu tematowi.

Pierwszym tematem były standardy dobrej administracji na szczeblu wspólnotowym.

Drugim tematem była rola Komisji jako „strażnika traktatu”. W szczególności Trybunał zbadał procedury administracyjne stosowane przez Komisję przy rozpatrywaniu skarg obywateli dotyczących naruszeń prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie.

Podczas trzeciej sesji roboczej rozważaliśmy kwestię dostępu obywateli do dokumentów będących w posiadaniu instytucji i organów wspólnotowych.

Podczas ostatniej sesji roboczej Trybunał przeanalizował sądowe i pozasądowe środki ochrony prawnej, z których obywatele mogą korzystać w celu ochrony swoich praw.

Przedstawię osobne sprawozdanie z debat podczas każdej z czterech sesji roboczych.

1 Normy dobrej administracji na poziomie wspólnotowym.

Podczas pierwszej sesji roboczej zasadniczo uzgodniono dwie zasady dotyczące standardów administracyjnych. Po pierwsze, wszystkie organy publiczne muszą podlegać praworządności: nigdy nie może być dobrą administracją nie działać zgodnie z prawem. Po drugie, administracja istnieje po to, by służyć obywatelom, a nie odwrotnie: Administracja powinna być zatem nastawiona na usługi.

Panowała również ogólna zgoda co do tego, że kodeks dobrej praktyki administracyjnej może odegrać cenną rolę w podnoszeniu jakości administracji, uświadamiając zarówno obywatelom, jak i urzędnikom poziom usług, które należy świadczyć.

W sprawozdaniu ogólnym zwrócono uwagę na fakt, że Komisja zamierza przyjąć kodeks dobrego postępowania administracyjnego, który będzie regulował postępowanie jej urzędników. Niektórzy uczestnicy sesji roboczej uznali, że przyjęcie takich przepisów przez instytucję jest niepożądane. Uznali oni, że za opracowanie kodeksu powinien odpowiadać Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich. Jednak przyjęcie kodeksu przez samą Komisję, a nie narzucenie go z zewnątrz, podkreślałoby jej zaangażowanie na rzecz administracji opartej na usługach.

Ogólnie uzgodniono, że przepisy kodeksu staną się prawnie wiążące, niezależnie od tego, czy zostaną przyjęte jako prawo „twarde” czy „miękkie”. Niektórzy obawiali się, że "twarde" prawo będzie mniej otwarte na stopniowy rozwój nowych i udoskonalonych standardów. Życzenia obywateli dotyczące jasnych i możliwych do wyegzekwowania praw byłyby jednak najlepiej spełnione, gdyby Komisja przyjęła swój kodeks w formie decyzji.

2 Komisja jako "strażnik traktatu".

Podczas drugiej sesji Komisja uznała rolę art. 155 za „strażnika Traktatu” oraz procedurę przewidzianą w art. 169 w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie.

Podkreślono, że system środków odwoławczych w Unii, podobnie jak system administracji, opiera się na zasadzie bliskości z obywatelem. W ramach rozwoju Unii istnieje jednak tendencja do szerszego stosowania procedury przewidzianej w art. 169.

Ponadto Komisja przyznała, że obywatele, którzy skarżą się na naruszenia prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie, są nie tylko cennym źródłem informacji, ale mają również prawo do gwarancji proceduralnych, które Komisja będzie nadal rozwijać i ulepszać.

W dyskusji dokonano wyraźnego rozróżnienia między, z jednej strony, procedurami administracyjnymi Komisji przy rozpatrywaniu skargi, a, z drugiej strony, jej uznaniową decyzją o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed Trybunałem Sprawiedliwości.

Kilku krajowych sprawozdawców skrytykowało obecne procedury administracyjne Komisji. Argumentowano, że potrzebna jest większa przejrzystość i że należy podjąć dalsze kroki w celu traktowania skarżących tak, jakby byli stronami postępowania. Zasugerowano, że punktem wyjścia powinno być porównanie z prawami procesowymi skarżących, na przykład w sprawach dotyczących konkurencji, oraz że należy wyraźnie uzasadnić mniejsze prawa skarżących, o których mowa w art. 169. Nie można wykluczyć, że prawa procesowe skarżących mogą korzystać z ochrony sądowej.

Powszechnie uznano, że Komisji przysługuje szeroki zakres uznania co do tego, czy wnieść sprawę o naruszenie do Trybunału Sprawiedliwości. Zasugerowano jednak, że Komisja powinna uzasadnić decyzję o niewnoszeniu skargi. Innym punktem widzenia było to, że mogą istnieć uzasadnione powody polityczne, aby nie wnosić skargi, ale czasami ujawnienie tych powodów publicznie może być zbyt kłopotliwe. Nie wyjaśniono, w jaki sposób można to pogodzić z ideą obywatelstwa Unii, która opiera się na zasadzie praworządności.

3 Dostęp obywateli do dokumentów

Sprawozdanie ogólne zawiera rozdział dotyczący przejrzystości, ale zawiera szczegółowe omówienie tylko jednego aspektu tego tematu: publicznego dostępu do dokumentów. Podczas sesji roboczych dyskusja była szersza. Wielu uczestników podkreśliło potrzebę większej przejrzystości procedur ustawodawczych. Odbyła się w szczególności poważna dyskusja na temat komitologii. Wyrażono różne poglądy na temat związku między komitologią a zwiększoną rolą Parlamentu Europejskiego w procedurze ustawodawczej po traktatach z Maastricht i Amsterdamu.

Kwestia dostępu do dokumentów w ramach procedury komitetowej sprawiła, że dyskusja stała się głównym tematem sesji. Debata koncentrowała się na obecnych przepisach wspólnotowych. Obejmują one decyzje przyjęte przez Komisję i Radę, nadające skuteczność ich wspólnemu kodeksowi postępowania w zakresie dostępu do dokumentów. Inne instytucje i organy wspólnotowe również przyjęły przepisy oparte na przepisach Komisji i Rady.

Wyrażono szereg uwag krytycznych wobec obecnych przepisów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów. W szczególności: nie mają zastosowania do dokumentów przychodzących; nie wymagają utworzenia rejestrów dokumentów; terminy wydania decyzji w sprawie dostępu są zbyt długie; Wyjątki są zbyt restrykcyjne.

W odniesieniu do rejestrów wyjaśniono, że Rada posiada rejestr dokumentów i że opublikuje go w 1998 r.: należy mieć nadzieję, że inne instytucje i organy wspólnotowe pójdą za tym dobrym przykładem.

Wyrażono różne opinie na temat terminów. Niektórzy poparli ideę, że dostęp powinien być co do zasady natychmiastowy - zwłaszcza po to, aby ułatwić dziennikarzom pracę w zakresie informowania opinii publicznej.

Inni podkreślili, że procedury decyzyjne, w szczególności Rady, utrudniają szybkie udzielenie dostępu. Argumentowano również, że orzecznictwo sądów wymagające wyważenia interesów przy stosowaniu niektórych wyjątków powinno oznaczać czas na odpowiednią refleksję.

Poruszono wiele innych interesujących kwestii, o których mam czas wspomnieć tylko trzy.

Po pierwsze, podkreślono, że instytucja powinna zawsze rozważyć, czy może udzielić dostępu do dokumentu, nawet jeśli nie jest do tego zobowiązana na mocy swoich przepisów. Oczywiście jednak zasada równości wymaga, aby w przypadku przyznania dostępu jednemu obywatelowi nie odmawiać go innym.

Po drugie, pojawiło się pytanie, w jaki sposób zakwestionować odmowę dostępu do dokumentów przez agencję lub inny organ wspólnotowy niewymieniony jako potencjalny pozwany w art. 173 WE. Okazało się, że w ramach takiej czy innej procedury, oprócz możliwości wniesienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępny będzie środek zaskarżenia.

Po trzecie, poruszono ważną kwestię dotyczącą przyszłości: o ile nowy art. 191a WE dotyczący prawa dostępu do dokumentów odnosi się wyłącznie do Parlamentu Europejskiego, Komisji i Rady, o tyle zasada przejrzystości, którą zawiera, powinna mieć zastosowanie w całej administracji wspólnotowej.

4 Dostęp obywateli do sądowych i pozasądowych środków odwoławczych

Na ostatniej sesji przeanalizowano sądowe i pozasądowe środki ochrony prawnej, z których obywatele mogą korzystać w celu ochrony swoich praw. Punktem wyjścia do dyskusji była ogólna zgoda co do tego, że obywatele powinni dysponować skutecznymi mechanizmami dochodzenia roszczeń, jeżeli ich prawa wynikające z prawa wspólnotowego nie są przestrzegane, oraz że mechanizmy te powinny być jak najbliżej obywatela.

Wymieniono cenną pracę wykonaną przez system Euro-Jus, w ramach którego prawnicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze godzin udzielają porad obywatelom w biurach Komisji w państwach członkowskich.

Panowała powszechna zgoda co do tego, że krajowi rzecznicy praw obywatelskich mogą rozpatrywać skargi dotyczące prawa wspólnotowego i że powinni informować obywateli o tym prawie. Powinni oni również otrzymać niezbędne porady dotyczące prawa wspólnotowego, aby umożliwić im udzielanie pomocy obywatelom, w szczególności w zakresie swobody przemieszczania się oraz - po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego - kwestii azylu, imigracji i wiz.

Podkreślono jednak, że rzecznicy praw obywatelskich stanowią uzupełnienie, a nie alternatywę dla ochrony sądowej praw wynikających z prawa wspólnotowego, które zgodnie ze stałym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości powinny być zawsze dostępne. Współpraca między Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich a krajowymi rzecznikami praw obywatelskich w celu stworzenia skutecznego systemu ochrony pozasądowej mogłaby jednak pomóc zmniejszyć obciążenie zarówno sądów, jak i Komisji jako strażniczki Traktatu.

Na zakończenie chciałbym podziękować przewodniczącemu FIDE prof. dr Ulfowi BERNITZOWI i wszystkim jego współpracownikom w organizacji Kongresu za ich ciężką pracę na rzecz sukcesu tej okazji i za ich życzliwą gościnność.

Dziękuję za uwagę.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich Jacob Söderman był głównym sprawozdawcą w sprawie "Obywatel, administracja i prawo wspólnotowe" na XVIII Kongresie FIDE (Fédération internationale de droit européen), który odbył się w Sztokholmie w dniach 3-6 czerwca 1998 r. Jego sprawozdanie ogólne jest dostępne w języku angielskim i francuskim.