Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Streszczenie

1. Niniejsza sprawa dotyczy sposobu, w jaki Komisja Europejska rozpatrzyła skargę złożoną do niej w 2006 r. w ramach 27 inicjatyw obywatelskich walczących z negatywnymi konsekwencjami rozbudowy portu lotniczego w Wiedniu („skarżący”). Komisja doszła do wniosku, że odnośne prace zostały przeprowadzone bez obowiązkowej oceny oddziaływania na środowisko („OOŚ”). Aby zaradzić temu pominięciu, Komisja zgodziła się z władzami austriackimi, że przeprowadzą one ocenę oddziaływania na środowisko ex post. Sprawozdanie końcowe z tej procedury zostało przedłożone Komisji w lutym 2011 r.

2. Skarżący byli niezadowoleni ze sposobu przeprowadzenia OOŚ ex post. Skrytykowały one między innymi, że (i) organ odpowiedzialny za odpowiednią procedurę był tym samym organem, który wydał pozwolenia na odnośne roboty budowlane i w związku z tym znalazł się w oczywistym konflikcie interesów, oraz (ii) nie miały one dostępu do procedury odwoławczej, jak przewidziano w odpowiedniej dyrektywie UE.

3. W 2008 r. skarżący zwrócili się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Po zbadaniu sprawy Rzecznik uznał, że argumenty skarżących dotyczące powyższych dwóch kwestii wydają się na pierwszy rzut oka zasadne i że w związku z tym na tym etapie nie był on w stanie stwierdzić, że Komisja zapewniła prawidłowe przeprowadzenie OOŚ ex post. Biorąc jednak pod uwagę, że postępowanie było w toku i że Komisja oświadczyła, iż zamknie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dopiero po upewnieniu się, że władze austriackie podjęły niezbędne kroki, Rzecznik uznał, że na tym etapie nie ma potrzeby podejmowania przez niego dalszych działań. W związku z tym zamknął dochodzenie w grudniu 2009 r., dając jasno do zrozumienia, że ma nadzieję, iż Komisja uwzględni jego ustalenia.

4. W listopadzie 2010 r. skarżący ponownie zwrócili się do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik wszczął drugie dochodzenie, w trakcie którego zbadał akta Komisji. Kontrola wykazała, że akta sprawy nie zawierały żadnej innej istotnej korespondencji między Komisją a władzami austriackimi w okresie, w którym przeprowadzano OOŚ ex post. W szczególności nic nie wskazywało na to, że oświadczenia złożone przez skarżących w tym okresie były omawiane na piśmie z władzami austriackimi. Wydaje się również, że decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 1532/2008 nie doprowadziła do takiej korespondencji. Ten stan rzeczy doprowadził Rzecznika do wniosku, że Komisja nie uwzględniła jego ustaleń z pierwszego dochodzenia. W związku z tym przedstawił projekt zalecenia, w którym wezwał Komisję do ponownego rozważenia swojego stanowiska. Projekt zalecenia okazał się nieskuteczny.

5. Rzecznik uważa, że niniejsza sprawa stanowi godny ubolewania przykład sytuacji, w której Komisja (i) nie podjęła odpowiednich działań naprawczych w związku z wyraźnym naruszeniem prawa UE w ważnej sprawie oraz (ii) postanowiła zignorować poradę Rzecznika. W związku z tym uważa on, że należy zwrócić uwagę Parlamentu Europejskiego na tę kwestię.

Okoliczności powstania skargi

6. Od 1999 r. infrastruktura portu lotniczego w Wiedniu jest ulepszana i rozbudowywana w ramach szeregu projektów budowlanych, które zostały zatwierdzone przez władze austriackie. Kiedy skarżący zwrócili uwagę Komisji na te prace w 2006 r., Komisja doszła do wniosku, że OOŚ powinna była zostać przeprowadzona zgodnie z dyrektywą Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne [2]. W tych okolicznościach Komisja zgodziła się w negocjacjach z Austrią wstrzymać się od dalszego prowadzenia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, podczas gdy z kolei Austria opracuje „ocenę ex post” symulującą w najlepszy możliwy sposób ocenę ex ante i umożliwiającą pełną ocenę wpływu odnośnych projektów na środowisko.

7. Skarżący skrytykowali sposób postępowania Komisji w tej sprawie. W związku z tym zwrócili się do Rzecznika Praw Obywatelskich (skarga 1532/2008/(WP)GG).

8. W decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r. zamykającej dochodzenie w tej sprawie Rzecznik m.in. doszedł do następujących wniosków:

Organem, któremu powierzono przeprowadzenie oceny ex post, było austriackie Federalne Ministerstwo Transportu, Innowacji i Technologii („BMVIT”). Komisja nie zakwestionowała faktu, że ministerstwo to wydało niektóre pozwolenia na przedmiotowe projekty. Oznaczało to, że OOŚ ex post została powierzona organowi, który początkowo, jak się wydawało, nie upewnił się co do przestrzegania dyrektywy 85/337. W tych okolicznościach argument skarżących, że zaangażowanie BMVIT doprowadziło do oczywistego konfliktu interesów na pierwszy rzut oka, wydawał się uzasadniony.

Komisja oświadczyła, że ocena oddziaływania na środowisko ex post zostanie przeprowadzona na podstawie art. 5–10 dyrektywy 85/337. Zdaniem skarżących zastosowanie miał jednak również art. 10a. Zgodnie z tym przepisem „członkowie społeczeństwa” mają, pod pewnymi warunkami, „dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym na mocy ustawy w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa”. Komisja wyjaśniła, że zgadzając się na przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ex post, nie starała się uzyskać od Austrii wyraźnych zapewnień dotyczących stosowania art. 10a dyrektywy 85/337, ponieważ przepis ten stanowił prawo materialne i nie mógł być przedmiotem porozumienia z państwami członkowskimi. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zrozumiał tego argumentu. Niezależnie od tego, czy art. 10a stanowił prawo materialne czy proceduralne, trudno było zrozumieć, co mogło uniemożliwić Komisji uzyskanie od władz austriackich wyraźnego zapewnienia, że przepis ten będzie przestrzegany, pod warunkiem że będzie miał zastosowanie w tym przypadku.

9. W świetle tych okoliczności Rzecznik uznał, że w tym momencie nie mógł on stwierdzić, iż Komisja zapewniła prawidłowe przeprowadzenie oceny ex post i że w związku z tym prawidłowo przeprowadziła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Austrii dotyczące portu lotniczego w Wiedniu.

10. Rzecznik zauważył jednak również, że ani OOŚ ex post, ani dochodzenie Komisji nie zostały w tym czasie zakończone. Zauważył ponadto, że Komisja poinformowała skarżących, że zaproponuje zamknięcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dopiero po upewnieniu się, że możliwe istotne skutki poszczególnych rozszerzeń portów lotniczych zostały odpowiednio ocenione, a w szczególności, że Austria podjęła niezbędne kroki w celu nadania praktycznego skutku ustaleniom oceny skutków.

11. W tych okolicznościach Rzecznik uznał, że w tamtym czasie nie było podstaw do dalszych dochodzeń w tej sprawie. W swojej decyzji zamykającej dochodzenie, przyjętej w grudniu 2009 r., Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił jednak, że ma nadzieję, iż Komisja należycie uwzględni jego ustalenia.

12. W dniu 30 listopada 2010 r. skarżący ponownie zwrócili się do Rzecznika Praw Obywatelskich (skarga 2591/2010/GG). W swojej nowej skardze wskazali oni, że o ile im wiadomo, od czasu przyjęcia decyzji Rzecznika Komisja nie podjęła żadnych dalszych kroków w celu wszczęcia przeciwko Austrii postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Przedmiot dochodzenia

13. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił wszcząć drugie dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia:

Zarzut:

Komisja nie przeprowadziła prawidłowo postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Austrii w odniesieniu do portu lotniczego w Wiedniu, w szczególności nie zapewniając prawidłowego przeprowadzenia OOŚ.

Roszczenie:

Komisja powinna zadbać o przeprowadzenie odpowiedniej oceny oddziaływania na środowisko ex post, w tym mechanizmu monitorowania, w którym skarżący mają prawo uczestniczyć, lub, jeżeli nie jest to możliwe, wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.

W przedmiocie dochodzenia

14. Po uzyskaniu opinii Komisji i uwag skarżących Rzecznik postanowił przystąpić do kontroli akt Komisji.

15. W dniu 29 lipca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji projekt zalecenia.

16. W dniu 17 listopada 2011 r. Komisja przedstawiła szczegółową opinię na temat projektu zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich.

17. Skarżący poinformowali następnie Rzecznika, że nie chcą już komentować stanowiska Komisji. Wskazali, że wielokrotnie przedstawiali Komisji swoje argumenty i zastanawiali się, czy Rzecznik Praw Obywatelskich będzie w stanie coś dla nich zrobić, czy też lobby lotnicze odniesie ostateczne zwycięstwo nad prawem i prawami obywateli.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Domniemane niewłaściwe prowadzenie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i związane z tym roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

18. Skarżący podtrzymali swoją opinię, że Komisja nie rozpatrzyła odpowiednio ich skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zakwestionowały one w szczególności naruszenie ich prawa do odwołania się na podstawie art. 10a dyrektywy 85/337.

19. W swojej opinii Komisja powtórzyła swoją opinię, że wstrzymanie się od dalszego prowadzenia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego było proporcjonalne i rozsądne, podczas gdy Austria przeprowadzała ocenę oddziaływania na środowisko ex post, która w najlepszy możliwy sposób symulowała ocenę oddziaływania na środowisko ex ante. Komisja opisała również kroki podjęte przez władze austriackie w tym kontekście.

20. Komisja wskazała, że w dniu 15 lutego 2011 r. władze austriackie przekazały sprawozdanie końcowe dotyczące oceny oddziaływania na środowisko ex post. Powtórzyła ona, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostanie zakończone dopiero po upewnieniu się, że ewentualne istotne skutki poszczególnych rozszerzeń portów lotniczych zostały odpowiednio ocenione, a w szczególności, że Austria podjęła niezbędne kroki w celu nadania praktycznej skuteczności ustaleniom zawartym w ocenie skutków, tj. po wdrożeniu ewentualnych środków wyrównawczych wynikających z OOŚ.

21. W swoich uwagach skarżący uznali, że Komisja nadal utrzymywała, iż przedłożone sprawozdanie ex post dotyczące oddziaływania na środowisko jest dopuszczalne, mimo że nawet w niewielkim stopniu nie odpowiada ono ocenie oddziaływania na środowisko ex post. Skarżący twierdzili, że Komisja zignorowała wszystkie przedstawione jej argumenty oraz że zignorowała również odniesienia Rzecznika do braków w odpowiedniej procedurze.

22. Skarżący stwierdzili, że Komisja nie wzięła pod uwagę faktu, że w sprawozdaniu dotyczącym portu lotniczego w Wiedniu austriacki Trybunał Obrachunkowy doszedł do następującego wniosku w odniesieniu do oceny oddziaływania na środowisko ex post przeprowadzonej w tej sprawie: „Jeśli chodzi o możliwości uczestnictwa obywateli i możliwości ochrony prawnej, procedura ta nie spełnia standardu procedury OOŚ”.

23. Skarżący twierdzili, że Komisja działała jako pracownik sektora lotnictwa. Przez cztery lata pozwalała Austrii na nielegalną rozbudowę lotniska w Wiedniu. Koszty inwestycji wyniosły dotychczas około 1,5 mld EUR. Wszystkie istotne prace zostały przeprowadzone bez przeprowadzenia OOŚ.

24. Zdaniem skarżących doszło do oczywistego niewłaściwego administrowania.

25. Po przeanalizowaniu powyższych uwag Rzecznik uznał, że konieczne jest zapoznanie się z aktami Komisji.

26. Kontrola przeprowadzona w czerwcu 2011 r. wykazała, że koncepcja OOŚ ex post została przedłożona Komisji w marcu 2008 r., a władze austriackie poinformowały Komisję o postępach OOŚ ex post we wrześniu 2008 r., czerwcu 2009 r., listopadzie 2009 r. i lipcu 2010 r.

27. Kontrola wykazała ponadto, że akta sprawy nie zawierały żadnej innej istotnej korespondencji między Komisją a władzami austriackimi w okresie, w którym przeprowadzano ocenę oddziaływania na środowisko ex post. W szczególności nic nie wskazywało na to, że oświadczenia złożone przez skarżących w tym okresie były omawiane na piśmie z władzami austriackimi. Wydaje się również, że decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie skargi 1532/2008/(WP)GG nie doprowadziła do takiej korespondencji.

28. W swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli skarżący stwierdzili, że kontrola potwierdziła, iż ich argumenty albo w ogóle nie zostały rozpatrzone, albo zostały rozpatrzone niewłaściwie.

29. W dniu 25 lipca 2011 r. skarżący przekazali Rzecznikowi odpowiedź, którą B., austriacka federalna minister transportu, innowacji i technologii, udzieliła w dniu 8 lipca 2011 r. na szereg pytań zadanych jej przez posłów do parlamentu austriackiego. W odpowiedzi tej pani B. potwierdziła, że biorąc pod uwagę charakter prawny sprawozdania z oceny ex post dotyczącej środowiska, prawo austriackie nie przewiduje żadnych środków zaradczych w odniesieniu do tego sprawozdania.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do sporządzenia projektu zalecenia

30. Rzecznik zauważył, że Komisja powtórzyła, iż zamknie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dopiero po upewnieniu się, że ewentualne istotne skutki poszczególnych rozszerzeń portów lotniczych zostały odpowiednio ocenione, a w szczególności, że Austria podjęła niezbędne kroki w celu nadania praktycznej skuteczności ustaleniom zawartym w ocenie skutków. To właśnie to zapewnienie skłoniło Rzecznika do zamknięcia pierwszego dochodzenia w tej sprawie w grudniu 2009 r.

31. Jednakże w chwili wydania tej decyzji ocena oddziaływania na środowisko ex post przeprowadzona przez władze austriackie była w toku. Na tym etapie Komisja mogłaby zatem z łatwością interweniować u władz austriackich w celu rozwiązania kwestii poruszonych przez Rzecznika w jego decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r.

32. Kontrola akt Komisji przeprowadzona w czerwcu 2011 r. wykazała jednak, że Komisja nie podjęła żadnych dalszych działań, a jedynie oczekiwała na przekazanie jej sprawozdania końcowego przez władze austriackie.

33. Rzecznik podkreślił, że niektóre z poruszonych przez niego kwestii dotyczyły samych podstaw OOŚ ex post. W szczególności Rzecznik wskazał, że w świetle okoliczności sprawy argument skarżących, że zaangażowanie BMVIT doprowadziło do oczywistego konfliktu interesów, wydaje się na pierwszy rzut oka uzasadniony. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił znaczenie art. 10a dyrektywy 85/337 i podkreślił, że nie jest pewne, czy obywatele będą mogli skorzystać z procedury odwoławczej przewidzianej w prawie austriackim w odniesieniu do OOŚ ex post.

34. Rzecznik uznał zatem, że Komisja powinna była ocenić kwestie poruszone przez niego w decyzji w sprawie skargi 1532/2008. Nie zrozumiał on, dlaczego Komisja nie podjęła żadnych działań w tym zakresie. Prawdą jest, że we wspomnianej decyzji Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż ma nadzieję, że Komisja należycie uwzględni tę decyzję przy przyjmowaniu ostatecznej decyzji w sprawie skargi skarżącego dotyczącej naruszenia przepisów. Biorąc jednak pod uwagę charakter kwestii poruszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja nie mogła zinterpretować tego jako oznaczającego, że powinna odłożyć rozpatrywanie tych kwestii do samego końca.

35. Rzecznik dodał, że w odniesieniu do art. 10a dyrektywy 85/337 wątpliwości dotyczące dostępności środków odwoławczych w niniejszej sprawie, które Rzecznik wyraził w swojej decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r., zostały w międzyczasie wzmocnione wyżej wymienionymi oświadczeniami austriackiego Trybunału Obrachunkowego i austriackiego federalnego ministra transportu, innowacji i technologii.

36. W związku z powyższym Rzecznik uznał, że zarzut skarżących, zgodnie z którym Komisja w sposób oczywisty nie przeprowadziła prawidłowo postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Austrii w odniesieniu do portu lotniczego w Wiedniu, jest rzeczywiście uzasadniony.

37. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji następujący projekt zalecenia:

Komisja powinna skorygować swoje podejście do rozpatrywania skargi skarżących w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącej portu lotniczego w Wiedniu, wyeliminować niedociągnięcia wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w jego decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie skargi 1532/2008 i jak najszybciej zakończyć ocenę.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego projekcie zalecenia

38. W szczegółowej opinii na temat projektu zalecenia Komisja przypomniała, że w momencie, gdy została poinformowana o naruszeniu, większość istotnych projektów w porcie lotniczym w Wiedniu została ukończona lub była na końcowym etapie realizacji. Komisja skorzystała z przysługującej jej swobody uznania, aby powstrzymać się od dalszych kroków proceduralnych wobec Austrii, pod warunkiem że władze austriackie przeprowadzą ocenę oddziaływania tych projektów na środowisko ex post. Głównym założeniem było to, że skutki, które mogły wystąpić podczas realizacji odpowiednich projektów, nie mogą już być przedmiotem działań naprawczych, ale że skutki spowodowane korzystaniem z wybudowanej infrastruktury portu lotniczego nadal można zidentyfikować i zaradzić im za pomocą środków naprawczych. Ocena oddziaływania na środowisko ex post mogłaby zatem pomóc w określeniu możliwych działań, które są odpowiednie do uniknięcia, zminimalizowania lub zrekompensowania takich prawdopodobnych znaczących skutków.

39. Komisja stwierdziła, że projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich można interpretować jako wniosek o wznowienie całej procedury OOŚ ex post. Zdaniem Komisji nie byłoby to wykonalne i nieproporcjonalne. Komisja argumentowała ponadto, że skumulowany wpływ odnośnych przedsięwzięć na środowisko został włączony do zwykłej procedury OOŚ dla nowego trzeciego pasa startowego, która jest obecnie przeprowadzana w pełnej zgodności z dyrektywą OOŚ, w tym z art. 10a.

40. Komisja wyjaśniła, że w międzyczasie zakończyła ocenę sprawozdania przedłożonego przez władze austriackie i zwróciła się do nich o dodatkowe informacje i wyjaśnienia. W szczególności Komisja zwróciła się do władz austriackich o potwierdzenie, że opinia publiczna została należycie poinformowana i że wyniki postępowania zostaną oficjalnie podane do wiadomości publicznej. W tym kontekście Komisja wspomniała, że nie uznała sprawozdania końcowego BMVIT za formalną decyzję w sprawie wyników OOŚ ex post i środków wyrównawczych. W celu wyjaśnienia i biorąc pod uwagę uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja zwróciła się również do Austrii o wyjaśnienie, czy decyzja władz w sprawie wyników OOŚ ex post, w szczególności w sprawie środków wyrównawczych, może zostać poddana kontroli prawnej. Wreszcie Komisja zwróciła się do Austrii o potwierdzenie, że właściwe organy ds. ochrony środowiska były zaangażowane w proces OOŚ ex post, jak przewidziano w art. 6 ust. 1 dyrektywy OOŚ w odniesieniu do OOŚ ex ante, i wskazała, że sprawozdanie końcowe nie było w tym względzie jasne.

41. W swojej odpowiedzi władze austriackie wyjaśniły, że w odniesieniu do możliwości skorzystania ze środków odwoławczych w kontekście OOŚ ex post operator portu lotniczego w Wiedniu zobowiązał się do wdrożenia wszystkich środków określonych w tym procesie oraz że wdrożenie będzie monitorowane przez BMVIT. W przypadku niewłaściwego wdrożenia środków łagodzących władze mogły je egzekwować na podstawie art. 141 austriackiej ustawy o ruchu lotniczym („Luftfahrtgesetz”). Ponadto władze austriackie odniosły się do umowy zawartej w wyniku postępowania mediacyjnego przeprowadzonego w kontekście rozbudowy portu lotniczego. Uzgodnione w tym procesie środki łagodzące mogłyby być egzekwowane na podstawie prawa cywilnego przez tych obywateli, którzy przystąpili do umowy. Ponadto władze austriackie wskazały na OOŚ dla planowanego trzeciego pasa startowego portu lotniczego w Wiedniu, która uwzględniałaby również skutki przedsięwzięć podlegających OOŚ ex post. Postępowanie to zakończyłoby się wydaniem decyzji, która mogłaby zostać poddana kontroli prawnej zgodnie z wymogami art. 10a dyrektywy 85/337.

42. Komisja stwierdziła, że dokonała starannej ponownej oceny decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 2 grudnia 2009 r. w świetle sprawozdania końcowego dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko ex post przedłożonej przez władze austriackie oraz dalszych informacji dostarczonych przez te władze.

43. Komisja przyznała, że sformułowanie użyte przez władze austriackie w procedurze uzgodnionej z Komisją – „sprawozdanie z OOŚ ex post” zamiast „ocena OOŚ ex post” – mogło początkowo rzeczywiście wprowadzać w błąd. Podkreśliła jednak, że zgodnie ze wspólnym rozumieniem przeprowadzone działania obejmowały proces oceny ex post („ex-post Umweltprüfung”) i nie ograniczały się jedynie do sporządzenia sprawozdania z oceny.

44. Jeżeli chodzi o udział BMVIT w procedurze OOŚ ex post jako organu, który zatwierdził niektóre z przedmiotowych projektów, Komisja uznała, że ministerstwo, jako organ administracyjny, działa w oparciu o zasadę legalności i praworządności. Sama okoliczność, że BMVIT wydał niektóre zezwolenia dotyczące portu lotniczego w Wiedniu, nie może jej zdaniem uzasadniać zarzutu oczywistego konfliktu interesów.

45. Jeśli chodzi o zastosowanie art. 10a dyrektywy 85/337, Komisja wskazała, że ponownie zbadała tę kwestię i była przekonana, że prawo Unii nie ma podstawy prawnej, która mogłaby zobowiązać władze austriackie do stosowania tego przepisu przy negocjowaniu koncepcji OOŚ ex post, która miała na celu symulację, w miarę możliwości, OOŚ ex ante. W związku z tym zastosowanie art. 10a można było rozważyć i ostatecznie wymagać jedynie wówczas, gdyby przepis ten miał zastosowanie w przypadku oceny ex ante oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedmiotowych prac związanych z rozbudową. Artykuł 10a został jednak wprowadzony dyrektywą 2003/35/WE, która miała zostać wdrożona do dnia 25 czerwca 2005 r. Zgodnie z informacjami zawartymi w koncepcji OOŚ ex post wnioski dotyczące odnośnych przedsięwzięć zostały przedłożone władzom austriackim przed tą datą, a większość z nich została nawet zakończona do czerwca 2005 r. Komisja uznała jednak, że brakowi temu można zaradzić poprzez trwającą OOŚ dla nowego trzeciego pasa startowego w porcie lotniczym w Wiedniu. Ta nowa ocena musiała uwzględniać skumulowane skutki już istniejących budynków i obiektów, w tym budynków i obiektów objętych oceną oddziaływania na środowisko ex post. W odniesieniu do tej regularnej OOŚ w pełni zastosowano art. 10a.

46. Komisja dodała, że nie zwróciła się ponownie do władz austriackich w tych kwestiach przed otrzymaniem sprawozdania końcowego w sprawie OOŚ ex post, ponieważ przekazała już swoje opinie na temat tych głównie kwestii prawnych w kontekście dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 1532/2008/(WP)GG. W związku z tym Komisja uznała za zasadne przeprowadzenie ostatecznej oceny istotnych kwestii dopiero po przeanalizowaniu sprawozdania końcowego, z uwzględnieniem uwag zawartych w decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich.

47. Na zakończenie Komisja stwierdziła, że jej zdaniem, jak wynika z wyjaśnień przedstawionych powyżej, jej podejście do tej sprawy było prawidłowe.

48. Jak wspomniano powyżej, skarżący nie przedstawili żadnych merytorycznych uwag do szczegółowej opinii Komisji.

Ocena Rzecznika po jego projekcie zalecenia

49. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że warto przypomnieć, iż w swojej decyzji w sprawie skargi 1532/2008/(WP)GG przyznał, że w okolicznościach sprawy decyzja Komisji o zwróceniu się do Austrii o przeprowadzenie oceny ex post oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która obiektywnie oceniłaby jego wpływ na środowisko zgodnie z kryteriami określonymi w dyrektywie 85/337 i umożliwiłaby ustalenie na podstawie naukowej, czy środki kompensacyjne powinny zostać podjęte, były co do zasady zarówno odpowiednie, jak i rozsądne. Należy zatem zbadać, czy Komisja zapewniła prawidłowe przeprowadzenie tej oceny ex post.

50. W tym kontekście Rzecznik przypomina ponadto, że wątpliwości wyrażone w tym względzie zarówno w decyzji w sprawie skargi 1532/2008/(WP)GG, jak i w projekcie zalecenia w niniejszej sprawie koncentrowały się w szczególności na dwóch kwestiach, a mianowicie: (i) stosowaniu art. 10a dyrektywy 85/337 oraz (ii) konflikcie interesów, w którym znalazł się organ przeprowadzający OOŚ ex post.

51. Rzecznik z żalem stwierdza, że szczegółowa opinia Komisji nie rozwiała tych wątpliwości.

52. W odniesieniu do pierwszej z powyższych kwestii Komisja podniosła, że art. 10a dyrektywy 85/337 nie miałby zastosowania ratione temporis, gdyby odnośne roboty budowlane zostały poddane OOŚ przed ich wykonaniem. Rzecznik uważa, że argument ten jest wiarygodny.

53. Rzecznik nie jest jednak przekonany co do dalszego argumentu Komisji, zgodnie z którym art. 10a dyrektywy 85/337 również nie mógłby mieć zastosowania do OOŚ ex post, ponieważ miała ona jak najbardziej przypominać OOŚ ex ante. Odnośny przepis nie dotyczy oceny, którą należy przeprowadzić, lecz środków zaradczych, które należy udostępnić obywatelom w tym zakresie. Zdaniem Rzecznika nie ma przekonujących powodów, dla których przepis ten nie miałby mieć zastosowania do OOŚ ex post, takiej jak ocena przeprowadzona w niniejszej sprawie. To organy zainteresowanego państwa członkowskiego nie przystąpiły do OOŚ, gdy należało ją przeprowadzić. Biorąc pod uwagę, że prawo zmieniło się od tego czasu, słuszne wydaje się uznanie, że zmiany te należy uwzględnić, w interesie zainteresowanych obywateli, przy przeprowadzaniu oceny oddziaływania na środowisko ex post.

54. Co więcej, Rzecznik nie może nie zauważyć, że stanowisko to wydaje się początkowo podzielane przez Komisję. Sformułowanie użyte w szczegółowej opinii, zgodnie z którym Komisja „pozostawała przekonana”, że art. 10a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, sugeruje ciągłość podejścia, które po prostu nie istniało. Podczas dochodzenia w sprawie skargi 1532/2008/(WP)GG Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się konkretnie do Komisji o opinię w tej sprawie. W swojej odpowiedzi Komisja stwierdziła, że jej zdaniem „kwestie objęte »oceną ex post« mogą podlegać kontroli prawnej, o której mowa w art. 10a dyrektywy”. Kiedy Rzecznik zwrócił się do Komisji o dalsze wyjaśnienia w tej kwestii, dodał, że art. 10a dyrektywy OOŚ "może być interpretowany, nawet w ramach OOŚ ex post, jako dający dostęp do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do decyzji administracyjnej dotyczącej potencjalnych dalszych działań w następstwie ustaleń OOŚ ex post" [3] [90].

55. W swojej opinii w sprawie niniejszej skargi, w której skarżący położyli szczególny nacisk na kwestię stosowania art. 10a dyrektywy 85/337, Komisja w ogóle nie odniosła się do tej kwestii. Rzecznik zauważa, że dopiero w szczegółowej opinii na temat projektu zalecenia Komisja po raz pierwszy stwierdziła, że wspomniany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wydaje się zatem, że Komisja podniosła zupełnie nowy argument, prawie trzy i pół roku po tym, jak Rzecznik Praw Obywatelskich po raz pierwszy zwrócił się do niej w tej sprawie.

56. Zdaniem Rzecznika porównanie uwag Komisji sugeruje, że Komisja albo nie uznała za konieczne dokładne zbadanie, czy art. 10a dyrektywy 85/337 miał zastosowanie do OOŚ ex post, albo złożyła oświadczenia, które miały skłonić skarżących i Rzecznika do uznania, że wspomniany przepis ma zastosowanie, mimo że Komisja uważała, że tak nie jest. Rzecznik uważa, że jedna z tych możliwych interpretacji wskazywałaby na poważne naruszenie zasad dobrej administracji. W związku z tym uważa, że Parlament powinien mieć możliwość rozpatrzenia tej sprawy.

57. W swojej szczegółowej opinii Komisja zasugerowała, że fakt, iż środki zaradcze przewidziane w art. 10a nie były dostępne w odniesieniu do OOŚ ex post, może zostać naprawiony przez trwającą OOŚ dla nowego trzeciego pasa startowego w porcie lotniczym w Wiedniu [4]. Rzecznik nie rozumie, w jaki sposób OOŚ dla konkretnego nowego projektu mogłaby zaradzić niedociągnięciom OOŚ dotyczącym innego projektu. W rzeczywistości ocena oddziaływania na środowisko nowego pasa startowego w porcie lotniczym w Wiedniu ma na celu ocenę wpływu tego nowego przedsięwzięcia, a nie wcześniejszych przedsięwzięć.

58. W odniesieniu do drugiej z kwestii, o których mowa w pkt 50 powyżej, Rzecznik Praw Obywatelskich nie może nie powtórzyć swojego stanowiska, zgodnie z którym organ, który w braku niezbędnej OOŚ udzielił zezwoleń na wykonanie prac, znajdzie się nieuchronnie w konflikcie interesów, jeżeli zostanie następnie poproszony o przeprowadzenie OOŚ ex post.

59. W swojej szczegółowej opinii Komisja zasadniczo podniosła w odniesieniu do tej kwestii, że właściwe ministerstwo działało w oparciu o zasadę legalności i praworządności. Rzecznik uważa, że warto ponownie przypomnieć, że wspomniane ministerstwo udzieliło niektórych pozwoleń na prace, które miały zostać przeprowadzone, mimo że nie przeprowadzono niezbędnej OOŚ. Argument Komisji nie jest zatem w oczywisty sposób przekonujący.

60. Rzecznik doszedł zatem do wniosku, że Komisja w oczywisty sposób nie odniosła się należycie do argumentu skarżących, zgodnie z którym przedmiotowe ministerstwo znalazło się w oczywistym konflikcie interesów w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę znaczenie tej kwestii, Rzecznik uważa, że Parlament powinien również zająć się tą kwestią.

B. Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich kieruje zatem do Komisji następujące zalecenie:

Komisja powinna ponownie rozważyć swoje podejście do rozpatrywania skargi skarżących w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącej portu lotniczego w Wiedniu i zająć się niedociągnięciami wskazanymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Oznacza to, że dalsze działania Komisji w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinny uwzględniać obowiązek zapewnienia przez organy krajowe (i) dostępu skarżących do procedury odwoławczej oraz (ii) podjęcia kroków w celu zaradzenia oczywistemu konfliktowi interesów w związku ze stosowaniem dyrektywy 85/337.

Parlament Europejski mógłby rozważyć przyjęcie odpowiedniej rezolucji.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 14 maja 2012 r.

---

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15; ostatnio zmieniona decyzją Parlamentu Europejskiego z dnia 18 czerwca 2008 r. (Dz.U. L 189, s. 25).

[2] Dz.U. L 175, s. 40. Dyrektywa ta została zmieniona dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (Dz.U. L 156, s. 17) oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. L 140, s. 114).

[3] Zob. pkt 90 decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 1532/2008/(WP)GG.

[4] Warto zauważyć, że Komisja odnosi się w tym kontekście do „niedoboru”. Sformułowanie użyte przez Komisję może wskazywać, że sama Komisja ma wątpliwości co do zasadności swojego stanowiska, zgodnie z którym art. 10a dyrektywy 85/337 nie ma zastosowania do oceny ex post.