Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^[1]

Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest urzędnikiem UE pracującym dla agencji UE, która jest w trakcie rozwodu z pracownikiem Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Mają dziecko. Podczas gdy postępowanie rozwodowe jest w toku, właściwy sąd krajowy wydał postanowienie stwierdzające, że dziecko powinno zamieszkiwać z matką (skarżącym). W postanowieniu tym nie zawarto żadnych tymczasowych ustaleń dotyczących wsparcia finansowego dla dziecka.

2. Mąż skarżącego otrzymuje od EBI dodatek rodzinny i dodatek na dziecko pozostające na utrzymaniu. W następstwie decyzji sądu krajowego w sprawie miejsca zamieszkania dziecka skarżąca zwróciła się do PMO Komisji [2] o wypłacenie jej bezpośrednio co najmniej 50% tych dodatków. PMO poinformowało ją, że nie będzie to możliwe, dopóki jej mąż otrzyma świadczenia z EBI.

3. W dniu 8 października 2013 r. skarżąca zwróciła się do EBI o zaprzestanie wypłacania dodatków jej mężowi i o wypłacanie ich bezpośrednio jej.

4. EBI wyjaśnił, że w odniesieniu do dodatku rodzinnego przepisy wewnętrzne EBI przewidują, że dodatek ten może być wypłacany wyłącznie członkowi personelu EBI. W odniesieniu do zasiłku na dziecko EBI uznał, że zasiłek ten jest należny osobie sprawującej pieczę nad dzieckiem, i wskazał, że orzeczenie sądu krajowego określało jedynie miejsce zamieszkania dziecka, podczas gdy opieka była dzielona między rodziców do czasu wydania ostatecznego orzeczenia w postępowaniu rozwodowym. EBI stwierdził, że dodatek na dziecko będzie wypłacany zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. urzędnikowi UE o wyższym wynagrodzeniu podstawowym, w tym przypadku ojcu. Z tych powodów EBI odrzucił wniosek skarżącego.

5. Niezadowolony z tego wyniku skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 25 lutego 2014 r.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zidentyfikował następujące zarzuty i roszczenia:

EBI niesłusznie uznał, że pojęcie pieczy nad dzieckiem przeważa nad pojęciem pobytu dziecka i w związku z tym naruszył własne przepisy wykonawcze oraz przepisy wykonawcze Komisji Europejskiej dotyczące dodatków rodzinnych.

EBI powinien skontaktować się z PMO Komisji i wypłacić co najmniej 50 % tych świadczeń bezpośrednio skarżącemu, ponieważ uznał, że sprawuje on wspólnie pieczę nad dzieckiem.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał opinię EBI w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię EBI. Prowadząc dochodzenie, Rzecznik uwzględnił argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Zarzut, że EBI niesłusznie uznał pojęcie pieczy nad dzieckiem za nadrzędne w stosunku do pojęcia pobytu dziecka

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

8. Skarżący twierdził, że regulamin pracowniczy EBI nie wspomina wyraźnie o pieczy nad dzieckiem, lecz odnosi się do miejsca zamieszkania dziecka i jego świadczeń alimentacyjnych. Biorąc pod uwagę, że w orzeczeniu sądu krajowego ustalono, że miejsce zamieszkania dziecka będzie z nią oraz że nie istnieją przepisy prawne dotyczące alimentów na utrzymanie dziecka, wniosła ona o wypłacenie jej zasiłków.

9. Podniosła ona ponadto, że skoro EBI uznał wspólną opiekę nad dzieckiem, może on wypłacić jej co najmniej połowę dodatków. W tym względzie odniosła się ona do przepisów wykonawczych Komisji, które stanowią, że w przypadku gdy piecza nad dzieckiem odbywa się naprzemiennie między dwiema osobami i nie istnieje postanowienie sądu określające dokładny proporcjonalny czas trwania pieczy, każdej osobie wypłacana jest połowa dodatków rodzinnych.

10. W swojej opinii EBI przedstawił przegląd toczących się sądowych postępowań rozwodowych mających znaczenie dla ustalenia tymczasowego systemu pieczy nad dzieckiem. Chociaż postępowanie to potwierdziło, że miejsce zamieszkania małoletniego znajdowało się u matki, sądy krajowe uznały również, że dziecko spędziło połowę czasu z ojcem, który dobrowolnie przyczynił się do utrzymania i opieki nad dzieckiem. EBI stwierdził również, że przepisy wykonawcze Komisji nie mają zastosowania do EBI.

11. Wreszcie, w odpowiedzi na wniosek Rzecznika, EBI wyjaśnił swoją interpretację pojęcia pieczy nad dzieckiem do celów niniejszej skargi, jako odnoszącą się do obowiązku rodziców w zakresie pokrywania codziennych kosztów życia dziecka.

12. W swoich uwagach skarżąca wskazała, że – jak przyznał EBI – dziecko spędzało połowę czasu z każdym z rodziców, że oboje rodzice zapewniali mu opiekę i utrzymanie oraz że oboje sprawowali wspólnie pieczę nad dzieckiem. Skarżąca stwierdziła zatem, że rozsądne byłoby uzyskanie przez nią połowy dodatków.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji rozwiązania

13. Zgodnie z regulaminem pracowniczym zarówno EBI, jak i zainteresowanej agencji UE, jeżeli dwóm urzędnikom UE pozostającym w związku małżeńskim przysługuje prawo do niektórych dodatków, dodatek ten wypłaca się temu, który otrzymuje najwyższe wynagrodzenie podstawowe; w tym przypadku męża skarżącego. W tym przypadku przedmiotowymi zasiłkami są: (i) zasiłek rodzinny ^[3] oraz (ii) zasiłek na dziecko.

14. Dodatek rodzinny jest przyznawany zgodnie z regulaminem pracowniczym EBI członkowi personelu, który pozostaje w związku małżeńskim lub ma dziecko pozostające na utrzymaniu.[4] W świetle powyższej zasady, dopóki para pozostaje w legalnym związku małżeńskim, mąż skarżącego jest uprawniony do tego dodatku, a zatem otrzymuje go, ponieważ jest urzędnikiem o najwyższym wynagrodzeniu podstawowym. Stanowisko EBI, by wypłacić mężowi skarżącego cały zasiłek rodzinny do czasu zakończenia toczącego się postępowania rozwodowego, jest zatem zgodne z obowiązującymi przepisami. W związku z tym propozycja polubownego rozwiązania przedstawiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy wyłącznie zasiłku na dziecko.

15. Zgodnie z zasadami EBI dodatek na dziecko jest przyznawany, gdy rodzic faktycznie zapewnia utrzymanie dziecka. W tym sensie uznaje się, że alimenty są zapewniane, gdy dziecko zamieszkuje z rodzicem lub rodzic pokrywa jego codzienne koszty życia [5]. EBI stwierdził, że gdy te dwie kwestie nie pokrywają się, wsparcie finansowe dziecka przeważa nad kwestią pobytu. Wreszcie, zgodnie z tymi zasadami, w momencie, gdy decyzja prawna określa pieczę nad dzieckiem, dodatek na dziecko jest wypłacany opiekunowi dziecka [6].

16. Na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich EBI wyjaśnił swoją interpretację pojęcia pieczy nad dzieckiem, do celów niniejszej skargi, jako „wypełniania obowiązku opieki nad dzieckiem środkami ekonomicznymi”. Rzecznik zauważa, że takie rozumienie pojęcia pieczy oznaczałoby, że jeśli piecza jest dzielona, powinien istnieć obowiązek lub prawny obowiązek utrzymania codziennych kosztów życia dziecka. W tym przypadku jednak, jak wskazał EBI, powołując się na kilka orzeczeń sądowych, ojciec dobrowolnie dzieli się kosztami utrzymania dziecka. Innymi słowy, wydaje się, że na ojcu nie ciąży obowiązek prawny wynikający z orzeczenia sądu w sprawie utrzymania dziecka. Niezależnie od tego EBI uznał, że powiernictwo w tym przypadku jest dzielone. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że przyjęta przez EBI interpretacja pojęcia pieczy nad dzieckiem nie jest całkowicie przekonująca.

17. W związku z tym Rzecznik zgadza się z ogólną oceną EBI, że fakt, iż dziecko zamieszkuje z matką podczas postępowania rozwodowego, nie oznacza, że skarżący sprawuje pieczę nad dzieckiem. Fakt ten nie został również zakwestionowany przez skarżącego, który przyznaje, że opieka prawna nad dzieckiem jest obecnie dzielona. Ponieważ piecza nad dzieckiem jest dzielona, istotne w tym przypadku jest to, kto faktycznie zapewnia utrzymanie dziecka.

18. W odniesieniu do tej kwestii EBI wielokrotnie podkreślał w swojej opinii, że ojciec dziecka skutecznie dzieli się ze skarżącym świadczeniami alimentacyjnymi na rzecz dziecka. W świetle tych okoliczności Rzecznik uważa, że byłoby sprawiedliwe, aby rodzice również dzielili się zasiłkiem na dziecko, dopóki kwestia pieczy nad dzieckiem nie zostanie ostatecznie rozwiązana przez właściwy sąd.

19. Chociaż przepisy EBI nie przewidują wyraźnie podziału dodatku na dziecko, nie wydaje się, aby wykluczały tę możliwość. Zdaniem Rzecznika nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby Bank, w przypadkach takich jak ten (tj. wspólnej pieczy i wspólnych świadczeń alimentacyjnych), wypłacił każdemu rodzicowi połowę przedmiotowego świadczenia. Wydaje się to również zgodne z zasadami sprawiedliwości i proporcjonalności.

20. Rzecznik proponuje zatem poniższe rozwiązanie, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

21. Ponadto Rzecznik pragnie zachęcić EBI do zmiany przepisów dotyczących zasiłków na dziecko, aby lepiej odzwierciedlić obecną rzeczywistość i praktyki w postępowaniach rozwodowych, w których wspólna piecza nad dzieckiem jest normą, a nie wyjątkiem. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie zwrócić uwagę EBI na regulamin pracowniczy Komisji, który wyraźnie przewiduje podział dodatków „w przypadku gdy piecza nad tym samym dzieckiem odbywa się naprzemiennie między dwiema osobami i nie ma nakazu sądowego ani nakazu właściwego organu administracyjnego lub, w przypadku braku takiego nakazu, nie ma stałego porozumienia między zainteresowanymi osobami określającego dokładny proporcjonalny okres pieczy, połowa dodatków rodzinnych jest wypłacana każdej osobie. Prawa do odwiedzin nie są uznawane za opiekę . ⁇[7]

22. Biorąc pod uwagę, że powyższa zasada wydaje się stanowić sprawiedliwe rozwiązanie problemu wspólnej pieczy nad dzieckiem w przypadkach, w których nie wydano jeszcze ostatecznej decyzji sądu w tej kwestii, Rzecznik zachęca EBI do czerpania inspiracji z tej zasady.

Proponowane rozwiązanie

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik proponuje EBI następujące rozwiązanie:

Do czasu wydania przez sąd krajowy ostatecznej decyzji w sprawie pieczy nad dzieckiem w toczącym się postępowaniu rozwodowym EBI powinien wypłacić skarżącemu połowę dodatku na dziecko.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 29 czerwca 2015 r.

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] PMO oznacza Paymaster Office. Jest to Urząd Komisji Europejskiej ds. Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych Pracowników. Zob.: http://ec.europa.eu/pmo/accueil_en.htm

[3] Należy zauważyć, że dodatek rodzinny EBI jest równoważny z dodatkiem na gospodarstwo domowe przewidzianym w regulaminie pracowniczym urzędników UE.

[4] Art. 2.2.1 przepisów wykonawczych EBI.

[5] Art. 2.2.2 akapit trzeci przepisów wykonawczych EBI

[6] Art. 2.2.5 przepisów wykonawczych EBI ma następujące brzmienie: „Lorsque l’enfant à charge est confié en vertu des dispositions légales ou par décision de justice ou de l’autorité administrative compétente à la garde d’une autre personne, les allocations pour enfant à charge et scolaire sont versés directement à celle-ci pour le compte et au nom de l’agent. L’allocation de famille est verse dans tous les cas au membre de staff de la Banque”.

[7] Artykuł 3 decyzji Komisji w sprawie ogólnych przepisów wykonawczych do art. 67 i 68 regulaminu pracowniczego oraz art. 1, 2 i 3 załącznika VII do tego regulaminu, C (2004) 1364