Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący, obywatel Luksemburga, dowiedział się o ogłoszeniu o naborze wydanym przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców ("UNHCR") ogłaszającym stanowisko "konsultanta"^[2], który byłby przedstawicielem UNHCR we francuskim krajowym sądzie ds. azylu (la Cour nationale du droit d'asile). Zgodnie z opisem stanowiska przedstawiciel miał uczestniczyć w "formacji" sądu ^[3] i oceniać odwołania ^[4] wniesione przez osoby ubiegające się o azyl od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ponadto kandydaci musieli posiadać obywatelstwo francuskie ^[5]. Proces selekcji przeprowadził UNHCR.

2. W dniu 21 października 2012 r., przed złożeniem wniosku, skarżąca zapytała UNHCR, czy wakat jest otwarty dla obywateli innych państw członkowskich UE. W replice UNHCR wskazał, że obywatelstwo francuskie jest wymagane, ponieważ przedmiotowe stanowisko wiąże się z czynnościami sądowymi, które mają być wykonywane w sądzie francuskim. Skarżący postanowił jednak ubiegać się o to stanowisko.

3. W dniu 31 października 2012 r. jej wniosek został odrzucony. UNHCR powtórzył, że stanowisko to zajmuje sędzia niebędący przewodniczącym („juge assessmenteur”), dla którego wymagane jest obywatelstwo francuskie.

4. W dniu 2 listopada 2012 r. skarżący wystosował pismo do wiceprzewodniczącej Komisji, która w tym czasie była panią Reding. Zwróciła się do Komisji o opinię, czy wymóg obywatelstwa francuskiego na danym stanowisku jest zgodny z prawem UE. Zwróciła uwagę, że stanowisko to nie stanowi integralnej części francuskiej służby cywilnej, lecz jest zależne od UNHCR. Jednym z obowiązków osoby zajmującej to stanowisko było nadzorowanie prawidłowego stosowania przez Francję umowy międzynarodowej (konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców). Skarżąca stwierdziła również, że zwróciła się w tej sprawie do SOLVIT-u, który poinformował ją, że działalność sądownicza jest zastrzeżona dla obywateli francuskich i że stanowisko ogłaszane przez UNHCR wydaje się podobne do stanowiska sędziego.

5. W dniu 11 lutego 2013 r. Komisja przesłała skarżącej wstrzymaną odpowiedź, informując ją, że jej wniosek zostanie rozpatrzony przez gabinet komisarza ds. zatrudnienia, spraw społecznych i włączenia społecznego. Ponieważ nie otrzymała żadnej odpowiedzi, w dniu 15 marca 2013 r. skarżąca przesłała Komisji przypomnienie o swoim wniosku. Odniosła się do Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego.

6. Tego samego dnia skarżący otrzymał odpowiedź Komisji z dnia 12 marca 2013 r. W swojej odpowiedzi Komisja stwierdziła, że zgodnie z art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) obywatele UE mają prawo do swobodnego życia i pracy w innych państwach członkowskich UE. Jednakże art. 45 ust. 4 TFUE [6] przewiduje wyjątek w odniesieniu do zatrudnienia w służbie publicznej. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 45 ust. 4 TFUE obejmuje „stanowiska, które wiążą się z bezpośrednim lub pośrednim udziałem w wykonywaniu uprawnień przyznanych przez prawo publiczne oraz obowiązków mających na celu ochronę ogólnych interesów państwa lub innych organów publicznych. Takie stanowiska zakładają bowiem istnienie szczególnego stosunku lojalności wobec państwa oraz wzajemności praw i obowiązków, które stanowią podstawę węzła obywatelstwa"[7]. Komisja zauważyła, że zgodność z tymi kryteriami należy oceniać indywidualnie dla każdego przypadku. Stwierdziła ponadto, że skarżący może znaleźć bardziej szczegółowe wyjaśnienia w dokumencie Komisji zatytułowanym „Swobodny przepływ pracowników w sektorze publicznym”^[8], który jest dostępny na jej stronie internetowej. Zdaniem Komisji wyjątek przewidziany w art. 45 ust. 4 TFUE obejmuje stanowisko sędziego. W odniesieniu do sprawy skarżącego Komisja wskazała, że jedynie konkretna ocena charakteru zadań i obowiązków wykonywanych przez sędziego niebędącego przewodniczącym francuskiego sądu ds. azylu może wykazać, czy warunki określone w art. 45 ust. 4 TFUE zostały spełnione. Okoliczność, że stanowisko to zostało ogłoszone przez UNHCR, nie miała wpływu na ocenę, że sędzia niebędący przewodniczącym będzie wykonywał czynności sądowe w sądzie francuskim.

7. W odpowiedzi z dnia 15 marca 2013 r. skarżąca wskazała, że zadania sędziego niebędącego przewodniczącym obejmują ocenę odwołań wniesionych przez osoby ubiegające się o azyl. Oceny tej dokonuje się na podstawie konwencji międzynarodowych, a w szczególności Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców. Skarżący zastanawiał się, dlaczego Komisja nie zwróciła się do władz francuskich o przedstawienie szczegółowego opisu charakteru przedmiotowego stanowiska. Również w dniu 15 marca 2013 r. skarżąca wysłała drugą wiadomość e-mail, w której zauważyła, że udzielenie odpowiedzi na jej wniosek zajęło Komisji ponad cztery miesiące. Wyraziła również zdziwienie faktem, że Komisja nie powołała się na nowsze orzecznictwo niż ww. sprawa z 1980 r. Komisja przeciwko Belgii oraz że od 1980 r. nie nastąpił rozwój w kierunku liberalizacji. Podniosła ona, że Komisja nie dokonała dogłębnej i indywidualnej oceny spornego stanowiska.

8. Ponieważ nie otrzymała żadnej odpowiedzi, w dniu 5 kwietnia 2013 r. skarżąca skierowała pismo do Sekretariatu Generalnego Komisji i powtórzyła swoją skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Odniosła się do kilku nowych faktów i wyraziła pogląd, że trudno uzasadnić powierzenie zadania zapewnienia przestrzegania przez Francję zobowiązań międzynarodowych w dziedzinie azylu osobie, która powinna być lojalna wobec Francji i chronić jej interesy. Ponadto art. 45 ust. 4 TFUE dotyczył jedynie sektora publicznego. Rozpatrywane stanowisko nie dotyczyło jednak sektora publicznego państwa członkowskiego, lecz organizacji międzynarodowej.

9. Ponieważ nie otrzymała żadnej odpowiedzi, w dniu 17 października 2013 r. skarżąca zwróciła się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, który w dniu 11 listopada 2013 r. wszczął uproszczone dochodzenie, wzywając Komisję do udzielenia odpowiedzi na korespondencję skarżącej i do zajęcia się jej obawami. W dniu 20 grudnia 2013 r. Komisja przekazała Rzecznikowi odpowiedź, którą przesłała skarżącemu w dniu 4 czerwca 2013 r. W odpowiedzi poinformowano skarżącą, że jej skarga została zarejestrowana w dniu 12 kwietnia 2013 r. Następnie Komisja odniosła się do swojej odpowiedzi z dnia 12 marca 2013 r., w której poinformowała skarżącego o wyjątku dotyczącym usług publicznych oraz o stosownym orzecznictwie Trybunału. Komisja dodała, że późniejsze orzecznictwo potwierdza pierwotne stanowisko Trybunału sformułowane w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgii (sprawa C-149/79). Odnosząc się do innych wyroków Trybunału ^[9], wskazał on, że Trybunał uważa, iż ochrona ogólnych interesów danego państwa członkowskiego nie może być zagrożona w sytuacjach, w których prawa wynikające z uprawnień przyznanych przez prawo publiczne są wykonywane jedynie sporadycznie, nawet wyjątkowo, przez obywateli innych państw członkowskich. Komisja stwierdziła, że stosuje to podejście zarówno do sektora prywatnego, jak i publicznego, chociaż orzecznictwo Trybunału dotyczy wyłącznie miejsc pracy w sektorze prywatnym.

10. Jeżeli chodzi o odniesienie skarżącego do wyroków dotyczących notariuszy [10], Komisja stwierdziła, że dotyczą one swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) i wyjątku przewidzianego w art. 51 TFUE, a nie swobodnego przepływu pracowników. W konsekwencji wyroki te nie mają zastosowania do rozpatrywanej sytuacji.

11. Komisja odniosła się również do swojego dokumentu zatytułowanego „Swobodny przepływ pracowników w sektorze publicznym”, w którym wyraziła pogląd, że wyjątek zawarty w art. 45 ust. 4 TFUE obejmuje również sędziów. Uznała również, że może ona obejmować osoby pracujące w sądach krajowych. Powtórzyła ona, że fakt, iż stanowisko to zostało ogłoszone przez UNHCR, nie ma znaczenia, ponieważ obowiązki te mają być wykonywane przed sądem krajowym.

12. Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie spełnione zostały określone w orzecznictwie kryteria dotyczące stosowania art. 45 ust. 4 TFUE. Zgodnie z opisem zawartym w ogłoszeniu o naborze, wybranym kandydatem był „siéger au sein d´une formation de jugement et (...) évaluer les recours introduits auprès de la Cour nationale du droit d´asile par des demandeurs d´asile dont la demande a été rejetée en première instance”[11]. UNHCR wyjaśnił skarżącemu, że sędzia niebędący przewodniczącym będzie wykonywał czynności sądowe we francuskim sądzie. Zostało to potwierdzone przez SOLVIT, który wyjaśnił, że jego funkcje będą podobne do funkcji sędziego. Służby Komisji były zdania, że działalność ta wiąże się z bezpośrednim lub pośrednim udziałem w wykonywaniu uprawnień przyznanych na mocy prawa publicznego i obowiązków mających na celu ochronę ogólnych interesów państwa. Zdaniem Komisji wykonywanie uprawnień przyznanych na mocy prawa publicznego odbywałoby się regularnie i nie stanowiłoby bardzo niewielkiej części działalności. Okoliczność, że warunek obywatelstwa został wprowadzony z mocą wsteczną, nie miała wpływu na tę ocenę.

13. W związku z tym Komisja uznała, że warunek obywatelstwa nie narusza przepisów prawa Unii dotyczących swobodnego przepływu pracowników. Dodała, że jeżeli skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem, może skorzystać z możliwości prawnych dostępnych w systemie francuskim. Poinformowała również skarżącego, że Komisja podjęła ostatnio szereg kroków w celu zachęcenia państw członkowskich do udostępnienia obywatelom innych państw członkowskich większej liczby stanowisk w sektorze publicznym. Na zakończenie Komisja wyjaśniła, że jej Kodeks dobrego postępowania administracyjnego daje 15 dni roboczych na udzielenie odpowiedzi na korespondencję. Biorąc pod uwagę, że jej służby przygotowywały już odpowiedź, gdy dotarło do nich pismo skarżącego z dnia 5 kwietnia 2013 r. (11 dni roboczych po otrzymaniu dwóch e-maili z dnia 18 marca 2013 r.), Komisja uznała, że termin ten został dotrzymany.

W przedmiocie dochodzenia

14. W dniu 18 marca 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o wydanie opinii w sprawie następującego zarzutu i twierdzenia:

Komisja nie zbadała dokładnie skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja powinna dokonać przeglądu swojej merytorycznej oceny skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

15. Rzecznik zwróciła się również do Komisji o zajęcie się następującymi kwestiami wynikającymi ze skargi:

1) Przedstawiciel UNHCR wydaje się mieć bardzo konkretną misję, to znaczy zapewnienie przestrzegania przez Francję jej zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego, a w szczególności poszanowania praw podstawowych osób ubiegających się o azyl. Biorąc pod uwagę, że te prawa i interesy są często sprzeczne z interesami (gospodarczymi i politycznymi) państw członkowskich, niewłaściwe może być wymaganie, aby osoba zajmująca to stanowisko była obywatelem francuskim, a tym samym była winna wierność państwu francuskiemu. Może to być sprzeczne z samymi obowiązkami i obowiązkami przedstawiciela UNHCR. Wydaje się, że przedstawiciel UNHCR może być zobowiązany jedynie do wierności UNHCR i praworządności.

2) W odpowiedziach udzielonych skarżącemu Komisja oparła się na orzecznictwie z 1980 r., ale nie uwzględniła rozwoju integracji UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i azylu od tego czasu.

3) Umowa przedstawiciela UNHCR wydaje się być regulowana prawem prywatnym.

4) Wydaje się, że prawo francuskie ustanawia obecnie wymóg obywatelstwa w odniesieniu do przedstawiciela UNHCR, ale nie w odniesieniu do innych członków sądu [wykwalifikowanych osób mianowanych przez przewodniczącego Conseil d'Etat na wniosek jednego z ministrów reprezentowanych we francuskim urzędzie ds. migracji (OFPRA)]^[12].

5) Chociaż wymóg obywatelstwa jest obecnie nałożony, wydaje się, że Francja nie uznała za konieczne włączenia takiego wymogu przez ponad pięćdziesiąt lat od dnia 27 lipca 1952 r. do dnia 1 stycznia 2004 r.

6) Z historycznego punktu widzenia wydaje się, że wymóg obywatelstwa został wprowadzony ze względu na względy francuskiego prawa konstytucyjnego, a nie dlatego, że francuski ustawodawca uznał, iż szczególne obowiązki i odpowiedzialność przedstawiciela UNHCR wymagałyby ochrony interesów państwa poprzez powierzenie ich obywatelowi francuskiemu.

16. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Komisję, że stwierdził następujące uchybienia proceduralne w rozpatrywaniu korespondencji skarżącego i skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, za które Komisja może rozważyć przeprosiny wobec skarżącego:

1) Skarżący napisał do komisarz Reding w dniu 2 listopada 2012 r. i otrzymał odpowiedź wstrzymaną w dniu 11 lutego 2013 r., czyli ponad trzy miesiące później. Odpowiedź merytoryczna została przesłana dopiero w dniu 12 marca 2013 r. Jednak zgodnie z Kodeksem dobrego postępowania administracyjnego Komisji odpowiedź powinna była zostać wysłana w ciągu 15 dni roboczych od jej otrzymania.

2) Wydaje się, że nigdy nie wysłano skarżącemu potwierdzenia odbioru. Jednak zgodnie z komunikatem Komisji z 2012 r. „Aktualizacja zasad postępowania w stosunkach ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii”^[13] potwierdzenie odbioru powinno było zostać wysłane w ciągu 15 dni roboczych.

3) Na e-maile skarżącego z dnia 15 marca 2013 r. udzielono odpowiedzi dopiero w dniu 4 czerwca 2013 r. Jednak po raz kolejny obowiązujący termin na udzielenie odpowiedzi wynosił 15 dni roboczych.

17. W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał opinię Komisji w sprawie skargi, która zawierała odpowiedź na pytania Rzecznika Praw Obywatelskich, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię Komisji. Propozycja polubownego rozwiązania przedstawiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich uwzględnia argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Domniemany brak dogłębnego zbadania skargi skarżącego w sprawie naruszenia i związanego z nią roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

18. Skarżący przedstawił Rzecznikowi następujące główne argumenty.

1) Komisja nie oparła swoich wniosków na wystarczających dowodach. W rzeczywistości oparła się ona jedynie na bardzo ograniczonych informacjach zawartych w ogłoszeniu o naborze oraz dodatkowych informacjach przekazanych skarżącemu przez UNHCR i SOLVIT France.

2) Komisja nie podjęła żadnych dalszych kroków w celu zweryfikowania tych informacji, w szczególności w celu sprawdzenia (i) jakie dokładnie byłyby obowiązki i zakres odpowiedzialności pracownika, (ii) czy byłby on zwykłym "konsultantem" wskazanym w tytule stanowiska lub czy powierzono by mu uprawnienia decyzyjne oraz (iii) jaki wpływ na wynik postępowania sądowego mógłby on mieć.

3) Komisja nie uwzględniła konkretnego stanowiska, o którym mowa, a w szczególności faktu, że przedstawiciel UNHCR we francuskim sądzie ds. azylu jest winien wierność UNHCR, którego misja ma charakter apolityczny, oraz szczególnych warunków zatrudnienia przedstawiciela UNHCR.

19. W swojej opinii Komisja oświadczyła, że jest gotowa przeprosić skarżącą za nieudzielenie jej odpowiedzi w obowiązujących terminach (pkt 16 powyżej). Uznała jednak, że jej ocena opierała się na wystarczających dowodach i informacjach. W ogłoszeniu o naborze i innych publicznie dostępnych informacjach [14] wyraźnie stwierdzono, że chociaż osoba zajmująca to stanowisko jest tymczasowo zatrudniona jako "konsultant", jest ona członkiem składu orzekającego rozstrzygającego o statusie uchodźcy. W ogłoszeniu o naborze wyraźnie stwierdzono, że konsultant będzie prowadził działalność o charakterze sądowym i będzie wchodził w skład składu sądu. UNHCR potwierdził, że konsultant będzie prowadził działalność o charakterze sądowym. W związku z tym Komisja uznała, że osoba zajmująca to stanowisko będzie uczestniczyć w wykonywaniu uprawnień sądowych.

20. W tym względzie Komisja podkreśliła dwie kwestie. Po pierwsze, francuski krajowy sąd ds. azylu orzeka w przedmiocie odwołań od decyzji OFPRA dotyczących azylu (status uchodźcy). Takie decyzje wyraźnie stanowią „wykonywanie uprawnień przyznanych przez prawo publiczne i obowiązków mających na celu ochronę ogólnych interesów państwa lub innych organów publicznych”. Po drugie, orzeczenia Sądu ds. Azylu w sprawach indywidualnych są wydawane przez izby złożone z trzech członków, z których jeden jest przedstawicielem UNHCR. Osoba ta jest nazywana „oceniającym”, jest członkiem izby w każdym indywidualnym przypadku i jest powoływana jako wykwalifikowany specjalista przez UNHCR za zgodą wiceprzewodniczącego Rady Stanu. Uczestnictwo w sądowym procesie decyzyjnym jest zatem kluczową funkcją osoby zajmującej stanowisko. Jego prawo głosu jest równe prawu dwóch pozostałych członków izby.

21. Komisja oparła się na informacjach dostarczonych przez skarżącego, tekście ogłoszenia o naborze, potwierdzeniu przez UNHCR skierowanym do skarżącego oraz publicznie dostępnych informacjach, z których wszystkie wyraźnie potwierdziły sądowy charakter zadań osoby zajmującej to stanowisko. W związku z tym dysponowała wystarczającymi informacjami, aby ocenić, czy art. 45 ust. 4 TFUE ma zastosowanie, a dalsza weryfikacja nie była konieczna.

22. Komisja zakwestionowała argument, że przedstawiciel UNHCR jest winien wierność UNHCR, ponieważ cieszy się niezależnością w wykonywaniu funkcji „sądowej lub quasi-sądowej”. Komisja nie zgodziła się również, że wymóg obywatelstwa może być nieodpowiedni, biorąc pod uwagę szczególny charakter misji i obowiązków przedstawiciela UNHCR. Przyjęła, że misja przedstawiciela UNHCR koncentruje się na interpretacji i stosowaniu prawa azylowego oraz na ochronie praw osób ubiegających się o status uchodźcy. Jego funkcja ma jednak zasadniczo charakter sądowy lub quasi-sądowy, ponieważ jest on członkiem składu orzekającego, z prawem głosu równym prawu innych członków składu orzekającego. Okoliczność, że sędzia posiada obywatelstwo państwa, nie może być uznana za sprzeczną z niezawisłością sędziowską.

23. Następnie Komisja wskazała, że jej odpowiedź odnosi się do właściwego orzecznictwa Trybunału. Fakt, że nie została ona uchylona od 1980 r., nie może zmienić tego faktu. Ponadto zdaniem Komisji charakter umowy przedstawiciela UNHCR nie ma znaczenia dla celów art. 45 ust. 4 TFUE [15].

24. Jeżeli chodzi o brak wymogu obywatelstwa w odniesieniu do innych członków izby, Komisja uznała, że art. 45 ust. 4 TFUE daje państwom członkowskim możliwość ograniczenia niektórych stanowisk w służbie publicznej do swoich obywateli, ale nie zobowiązuje ich do nakładania takich samych ograniczeń na podobne stanowiska. Państwa członkowskie mają zatem swobodę decydowania o tym, do których stanowisk będą stosować wyjątek, o ile spełniają warunki określone w art. 45 ust. 4 TFUE. Komisja często wzywa państwa członkowskie, aby nie korzystały z przysługującego im prawa do stosowania wyjątku i aby w jak największym stopniu otworzyły swoje sektory publiczne dla obywateli innych państw członkowskich.

25. W odniesieniu do zmian legislacyjnych w prawie francuskim oraz faktu, że przed 2004 r. nie istniał wymóg obywatelstwa, Komisja wskazała, że reforma legislacyjna z 2003 r. rozszerzyła kompetencje sądu ds. azylu i zmieniła rolę i metodę mianowania przedstawiciela UNHCR. W związku z tym władze francuskie mogą uznać, że przedstawiciel posiada obecnie więcej uprawnień wynikających z prawa publicznego i obowiązków mających na celu ochronę ogólnych interesów państwa [16]. W każdym razie Komisja powinna ograniczyć się do oceny okoliczności faktycznych istotnych dla oceny wymogów art. 45 ust. 4 TFUE. W tym względzie w odpowiednim orzecznictwie Trybunał nigdy nie przywiązywał wagi do genezy właściwych przepisów krajowych. Orzecznictwo to nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie stosowały wymóg obywatelstwa w sytuacjach, w których nie istniał on w przeszłości.

26. W swoich uwagach skarżąca wskazała, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego nigdy nie zarejestrowała swojej skargi o naruszenie jako takiej. Biorąc pod uwagę, że Komisja nie zakwestionowała francuskiej decyzji o wprowadzeniu wymogu obywatelstwa, stwierdzenie Komisji, że często zachęca ona państwa członkowskie do niestosowania wyjątku przewidzianego w art. 45 ust. 4 TFUE, brzmi pusto. Skarżąca przedstawiła swoje argumenty i podkreśliła w szczególności, że Komisja nie wzięła pod uwagę szczególnych cech omawianego stanowiska.

27. Ponadto argumentowi Komisji, że przedstawiciel UNHCR nie jest winien wierności UNHCR, przeczyły prace przygotowawcze Parlamentu (materiały przygotowawcze), do których odniosła się sama Komisja. Ponadto Komisja argumentowała, że osoba zajmująca to stanowisko jest niezależna i w związku z tym jej obywatelstwo francuskie nie może stanowić przeszkody dla jej zdolności do niezależnego nadzorowania przestrzegania przez Francję jej zobowiązań międzynarodowych. Jeżeli jednak nic nie uzasadnia założenia, że osoba francuska będzie mniej obiektywna, nie ma również nic, co uzasadniałoby odwrotne założenie, że obywatel innego państwa byłby mniej lojalny.

28. Według strony internetowej UNHCR przedstawiciel UNHCR uczestniczy w procesie orzekania również we Włoszech i Hiszpanii. Byłoby interesujące, gdyby Komisja sprawdziła, czy kraje te również zastrzegają takie stanowiska dla swoich obywateli.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji rozwiązania polubownego

29. Jeżeli chodzi o niedociągnięcia proceduralne wskazane w pkt 16 powyżej, Komisja uznała te niedociągnięcia i zadeklarowała gotowość do ich przeprosin. W związku z tym dalsze dochodzenie w sprawie tego aspektu skargi nie jest uzasadnione. Jeżeli chodzi o domniemany brak zarejestrowania skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Rzecznik rozumie, że przeprosiny Komisji obejmują również tę kwestię proceduralną. Ponadto Rzecznik zauważa, że pierwotna korespondencja skarżącego z dnia 2 listopada 2012 r. nie została wyraźnie sformułowana jako skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, lecz stanowiła raczej dochodzenie mające na celu uzyskanie opinii Komisji. W związku z tym zrozumiałe jest, że Komisja mogła interpretować ją jako taką. Dopiero późniejsze pisma z dnia 15 marca i 5 kwietnia 2013 r. wskazywały, że skarżący zamierzał złożyć skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W dniu 12 kwietnia 2013 r. Komisja zarejestrowała korespondencję z dnia 5 kwietnia 2013 r. jako skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Niestety dopiero w dniu 4 czerwca 2013 r. skarżący został o tym poinformowany w odpowiedzi merytorycznej [17]. Z tych powodów Rzecznik nie uważa również prowadzenia dochodzenia w tym zakresie za owocne.

30. W odniesieniu do oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego złożonej przez skarżącą Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że szanuje ona uprawnienia dyskrecjonalne Komisji jako strażniczki traktatów. Zasady dobrej administracji wymagają jednak, aby Komisja dokładnie zbadała skargi dotyczące uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i oparła swoje wnioski na wystarczających i przekonujących podstawach. W tym przypadku Rzecznik jest zdania, że do tej pory Komisja nie spełniła tych wymogów.

31. Komisja wyjaśniła w swojej opinii, że jej decyzja opierała się na publicznie dostępnych informacjach, a w szczególności na informacjach dostarczonych przez skarżącego, tekście ogłoszenia o naborze, komunikacie UNHCR skierowanym do skarżącego oraz na stronie internetowej Trybunału ds. Azylu. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich właściwa ocena zgodności z prawem UE wymogu obywatelstwa dla danego stanowiska wymagała jednak dokładniejszego przeglądu.

32. Rzecznik zgadza się z Komisją, że zgodnie z dostępnymi informacjami dane stanowisko jest porównywalne ze stanowiskiem sędziego w zakresie, w jakim osoba zajmująca to stanowisko wchodzi w skład izby sądu krajowego i, co najważniejsze, bierze udział w jej obradach i ma wpływ na podejmowane decyzje. Wydaje się, że jego prawa głosu są równe prawom dwóch pozostałych członków izby [18].

33. Względy te są jednak niewystarczające, aby stwierdzić, że wymóg obywatelstwa nie narusza prawa Unii. W rzeczywistości sama Komisja wskazała, że stosowanie wyjątku dotyczącego usług publicznych, o którym mowa w art. 45 ust. 4 TFUE, należy badać „odrębnie dla każdego przypadku w odniesieniu do charakteru odnośnych zadań i obowiązków” [19]. Nie można go oceniać wyłącznie w odniesieniu do poszczególnych sektorów, ale należy stosować „podejście funkcjonalne”. Zgodnie ze słowami Komisji „ważne jest, aby zawsze pamiętać o celu wyjątku, tj. o tym, czy stanowisko wymaga »szczególnego stosunku lojalności«”[20]. Ponadto, ponieważ art. 45 ust. 4 TFUE stanowi „wyjątek od ogólnej zasady swobodnego przepływu pracowników, należy go [...] interpretować zawężająco”^[21]. To samo sugerowała również odpowiedź Komisji z dnia 12 marca 2013 r., a Rzecznik w pełni zgadza się z taką interpretacją przedstawioną przez Komisję. Warto zauważyć, że Trybunał wskazał, iż „odstępstwo należy interpretować w taki sposób, aby ograniczyć jego zakres do tego, co jest ściśle niezbędne do ochrony interesów, które pozwala ono państwom członkowskim chronić”[22] (podkreślenie dodane).

34. W tym przypadku należy zatem wziąć pod uwagę, że podczas gdy osoba zajmująca stanowisko ma obowiązki porównywalne z obowiązkami sędziego, ma ona również bardzo specyficzną misję, co potwierdzają różne tytuły stanowiska („przedstawiciel UNHCR”, „konsultant”, „oceniający sędziów”). Wydaje się, że przedstawiciela UNHCR można uznać za sędziego-gościa wybranego przez organizację międzynarodową, której zadaniem jest wspieranie Trybunału ds. Azylu i pomoc w zapewnieniu przestrzegania przez Francję indywidualnych praw osób ubiegających się o azyl gwarantowanych na mocy prawa międzynarodowego. W tym kontekście, chociaż zadania przedstawiciela UNHCR z pewnością wiążą się z wykonywaniem uprawnień przyznanych przez prawo publiczne, nie jest jasne, dlaczego wykonywanie odpowiednich obowiązków powinno wymagać szczególnego stosunku lojalności wobec Francji. Innymi słowy, warunek określony w orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którym stanowiska objęte odstępstwem przewidzianym w art. 45 ust. 4 TFUE muszą wiązać się z obowiązkami (i) mającymi na celu ochronę ogólnych interesów państwa (ii) mogącymi uzasadniać ich zastrzeżenie dla obywateli państwa członkowskiego [23], niekoniecznie jest spełniony.

35. Wbrew stanowisku Komisji Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że aby Komisja mogła właściwie ocenić, czy w opinii francuskiego ustawodawcy szczególne obowiązki i zakres odpowiedzialności stanowiska wymagają, aby było ono zarezerwowane wyłącznie dla obywateli francuskich, należy wziąć pod uwagę zmiany legislacyjne. Komisja nie przedstawiła informacji wskazujących na to, że wymóg ten został wprowadzony właśnie dlatego, że przedmiotowe stanowisko wymaga szczególnego stosunku lojalności wobec Francji. Wydaje się, że wymóg obywatelstwa został wprowadzony jedynie ze względu na względy francuskiego prawa konstytucyjnego ^[24]. Nie wydaje się, aby wymóg ten został wprowadzony, ponieważ biorąc pod uwagę szczególne obowiązki i zakres odpowiedzialności stanowiska, uznano, że konieczna jest ochrona interesów państwa poprzez powierzenie ich obywatelowi francuskiemu.

36. Ponadto nawet przy założeniu, że francuski ustawodawca chciał chronić interesy Francji poprzez wprowadzenie wymogu obywatelstwa, nie jest jasne, w jaki sposób cel ten mógłby zostać osiągnięty w praktyce. W rzeczywistości przedstawiciel UNHCR jest tylko jednym z trzech członków izby posiadających prawo głosu. W związku z tym posiada on jedynie głos mniejszości i nie może samodzielnie decydować o wyniku żadnej sprawy [25].

37. Pogląd, że stanowisko może zgodnie z prawem wymagać szczególnego stosunku lojalności, wydaje się jeszcze słabszy, gdy weźmie się pod uwagę następujące względy. Po pierwsze, warunek obywatelstwa nie jest obecnie nałożony przez prawo francuskie w odniesieniu do innego członka sądu ds. azylu (osoby wykwalifikowanej mianowanej przez wiceprzewodniczącego Conseil d'Etat na wniosek jednego z ministrów reprezentowanych w OFPRA)^[26]. Po drugie, chociaż obywatelstwo francuskie jest obecnie wymagane, wydaje się, że Francja nie uznała za konieczne nałożenia takiego wymogu przez ponad pięćdziesiąt lat między dniem 27 lipca 1952 r. a dniem 1 stycznia 2004 r.^[27]. Komisja nie przedstawiła przekonującego wyjaśnienia, dlaczego przyznaje, że absolutnie konieczne jest zarezerwowanie stanowiska przedstawiciela UNHCR dla obywateli francuskich, podczas gdy (i) Francja nie uważa za konieczne zarezerwowanie stanowiska innego członka francuskiego sądu ds. azylu dla obywateli francuskich oraz (ii) Francja nie poddała stanowiska przedstawiciela UNHCR takiemu wymogowi przez około 50 lat. Publicznie dostępne prace przygotowawcze, do których Komisja odniosła się w swojej opinii, nie zawierają wystarczających informacji, aby umożliwić Komisji stwierdzenie, że wymóg obywatelstwa jest w rzeczywistości absolutnie niezbędny.

38. Rolą Rzecznika nie jest zajmowanie stanowiska w sprawie ustawodawstwa państwa członkowskiego ani zastępowanie stanowiska Komisji. W tym przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich jest jednak zdania, że Komisja jak dotąd nie wykazała, że oceniła skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z zasadami dobrej administracji, ponieważ nie przywiązywała należytej wagi do specyfiki danego stanowiska. W szczególności nie przedstawiła wystarczających informacji wykazujących, że wymóg obywatelstwa jest uzasadniony w świetle szczególnych obowiązków i odpowiedzialności na danym stanowisku. W rzeczywistości, jak niedawno stwierdził rzecznik generalny N. Wahl, kluczowym pytaniem, na które Komisja dotychczas nie odpowiedziała, jest "czy istnieją obiektywne powody, dla których państwo może uznać, że tylko osoby związane z nim więzią obywatelstwa byłyby najprawdopodobniej bardziej skłonne lub zdolne do wypełniania obowiązków, które wiążą się z danym stanowiskiem"[28].

39. Rzecznik zauważa, że wniosek Komisji opiera się na raczej sektorowym podejściu, zgodnie z którym każda osoba uczestnicząca w charakterze członka składu orzekającego jest automatycznie i koniecznie objęta wyjątkiem dotyczącym usług publicznych przewidzianym w art. 45 ust. 4 TFUE. Może to być prawidłowe założenie w odniesieniu do znacznej większości stanowisk sędziowskich w sądach państw członkowskich. Przypadek ten pokazuje jednak granice takiego podejścia. Wydaje się bowiem, że niektóre stanowiska sędziowskie mogą być na tyle specyficzne, że ograniczenie ich do obywateli jednego państwa członkowskiego może nie być uzasadnione.

40. Rzecznik jest zdania, że Komisja byłaby w stanie lepiej ocenić tę kwestię, gdyby skonsultowała się z władzami francuskimi. Mogły one dostarczyć więcej informacji na temat prac przygotowawczych nad odpowiednim prawem francuskim oraz dalszych wyjaśnień dotyczących konkretnych obowiązków i odpowiedzialności przedstawiciela UNHCR, a także jego zdolności w praktyce do wpływania na wynik spraw przedłożonych sądowi ds. azylu. Z dostępnych dowodów nie wynika jednak, że Komisja zwróciła się do władz francuskich w celu uzyskania pełnych informacji na temat sprawy.

41. W związku z powyższym Rzecznik wstępnie stwierdza, że Komisja mogła nie przestrzegać zasad dobrej administracji przy ocenie skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W związku z tym składająca petycję przedstawia poniżej odpowiednią propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z art. 3 ust. 5 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Propozycja rozwiązania polubownego

W świetle swoich ustaleń Rzecznik proponuje, aby Komisja dokonała przeglądu swojej oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja mogłaby wziąć pod uwagę uwagi przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, a w szczególności bardzo specyficzne cechy danego stanowiska. Rzecznik sugeruje, aby w pierwszej kolejności Komisja skontaktowała się w tej sprawie z władzami francuskimi.

 

Emily O'Reilly,
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich,
Strasburg, 12/02/2015

 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Ogłoszenie o naborze zostało opublikowane w języku francuskim. Użyto w nim terminu "konsultant".

[3] "siéger au sein d'une formation de jugement".

[4] "évaluer les recours".

[5] Strona internetowa francuskiego sądu ds. azylu (Cour nationale du droit d'asile) zawiera odniesienia do „oceniających”, którzy są powoływani przez UNHCR za zgodą wiceprzewodniczącego francuskiej Conseil d'Etat. Stanowią oni część trzyosobowej izby i mają prawo głosu.

Zob.: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ oraz http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

[6] Artykuł 45 TFUE dotyczy swobodnego przepływu pracowników. Artykuł 45 ust. 4 TFUE ma następujące brzmienie: „Postanowień niniejszego artykułu nie stosuje się do zatrudnienia w służbie publicznej.”

[7] Sprawa 149/79 Komisja przeciwko Belgii, Rec. 1980, s. 3881, pkt 10.

[8] SEC(2010) 1609 wersja ostateczna z 14.12.2010.

[9] sprawa C-405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola przeciwko Administracion del Estado, Rec. 2003, s. I-10391; Sprawa C-47/02 Anker i inni przeciwko Niemcom, Rec. 2003, s. I-10447.

[10] Sprawy C-47/08 Komisja przeciwko Belgii [2011] Zb.Orz. I-4105; wyrok z 2011 r. w sprawie C-50/08 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-4195; wyrok z 2011 r. w sprawie C-51/08 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I-4231; wyrok z 2011 r. w sprawie C-52/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-4275; wyrok z 2011 r. w sprawie C-53/08 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I-4309; Sprawa C-54/08 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. 2011, s. I-4355 i sprawa C-61/08 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. 2011, s. I-4399.

[11] W języku angielskim: „uczestniczyć w składzie orzekającym i [...] oceniać odwołania wniesione do Krajowego Sądu ds. Azylu przez osoby ubiegające się o azyl, których wniosek został odrzucony w pierwszej instancji”.

[12] Zobacz art. L732-1 francuskiego Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[13] COM(2012) 154 final.

[14] Komisja odniosła się do strony internetowej francuskiego Krajowego Sądu ds. Azylu:

http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/

[15] Sprawa 152/73 Sotgiu [1974] Zb.Orz. 153.

[16] http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[17] Komunikat Komisji z 2012 r. aktualizujący postępowanie w stosunkach ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii przewiduje termin 15 dni roboczych (komunikat jest cytowany w przypisie 12 powyżej).

[18] Patrz: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ oraz

http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

Zobacz także art. L732-1 i R733-26 francuskiego Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[19] Zob. s. 12 publikacji Komisji „Swobodny przepływ pracowników w sektorze publicznym” (podkreślenie dodane). Niniejsza publikacja jest cytowana w przypisie 8 powyżej.

[20] Zob. s. 12 publikacji Komisji „Swobodny przepływ pracowników w sektorze publicznym” (podkreślenie dodane). Niniejsza publikacja jest cytowana w przypisie 8 powyżej.

[21] Zob. s. 11 publikacji Komisji „Swobodny przepływ pracowników w sektorze publicznym”. Niniejsza publikacja jest cytowana w przypisie 8 powyżej.

[22] Wyrok z dnia 10 września 2014 r. w sprawie C-270/13 Iraklis Haralambidis przeciwko Calogero Casilli, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 43 (podkreślenie moje).

[23] Zobacz na przykład ww. w przypisie 21 wyrok w sprawie Iraklis Haralambidis przeciwko Calogero Casilli, pkt 44 i 46.

[24] Zob. http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[25] Zobacz art. R733-26 francuskiego Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. W tym względzie należy zauważyć, że nawet francuska Conseil constitutionnel w wyroku 98-399 z dnia 5 maja 1998 r., w którym potwierdziła obecność przedstawiciela UNHCR nieposiadającego obywatelstwa francuskiego w ówczesnej Commission des recours des réfugiés (poprzednik sądu ds. azylu), przywiązywała dużą wagę do faktu, że przedstawiciel UNHCR był tylko jednym z trzech członków/sędziów w składzie orzekającym. Zobacz pkt 17 wyroku, dostępny pod adresem: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1998/98-399-dc/decision-n-98-399-dc-du-05-mai-1998.11762.html

[26] Zobacz art. L732-1 francuskiego Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[27] W odniesieniu do zmian legislacyjnych zob.:

http://legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=190CCF8345C7C6B4158FCD51FDBDB93F.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000006336145&cidTexte=JORFTEXT000000314167&categorieLien=id&dateTexte=20061114

Wymóg obywatelstwa został wprowadzony ustawą 2003-1176 z dnia 10 grudnia 2003 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. Artykuł 5 ustawy 52-893 z dnia 25 lipca 1952 r., która weszła w życie w dniu 27 lipca 1952 r. i której odpowiednia część obowiązywała do dnia 1 stycznia 2004 r., nie zawierał wymogu obywatelstwa.

[28] Opinia rzecznika generalnego N. Wahla z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie Iraklis Haralambidis przeciwko Calogero Casilli, pkt 57, podkreślenie dodane.