Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Tło

1. W lipcu 2008 r. Komisja Europejska i Islandia podpisały umowę ramową („umowa ramowa”) w sprawie zasad przyznawania Islandii pomocy finansowej UE w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) w świetle statusu Islandii jako kraju kandydującego do UE.

2. W czerwcu 2012 r. skarżący, organizacja pozarządowa z siedzibą w Islandii prowadząca działalność w dziedzinie kształcenia przez całe życie, podpisał z Komisją Europejską umowę o udzielenie dotacji („umowa”). Celem umowy było wdrożenie działania mającego na celu zwiększenie szans na zatrudnienie pracowników o niskich kwalifikacjach, częściowo finansowanego w ramach IPA. Okres obowiązywania umowy wynosił 36 miesięcy, począwszy od września 2012 r.

3. W grudniu 2013 r. Komisja poinformowała skarżącego, że w wyniku decyzji Islandii o wstrzymaniu negocjacji akcesyjnych z UE kraj ten nie otrzyma żadnej pomocy w ramach IPA, w związku z czym umowa zostanie rozwiązana. Komisja zaprosiła skarżącego do udziału w procedurze konsultacji zgodnie z umową.

4. Skarżący sprzeciwił się, argumentując, że umowa jest umową prywatną między Komisją a nim samym, podlegającą prawu belgijskiemu i niezależną od decyzji politycznych rządu islandzkiego. Skarżący uważał, że do tej pory należycie wywiązał się ze swoich zobowiązań i że wypowiedzenie umowy byłoby niezgodne z prawem. Po spotkaniu i kilku pisemnych wymianach informacji w lutym 2014 r. Komisja poinformowała skarżącego, że rozwiąże umowę w ciągu dwóch miesięcy. Wszystkie koszty kwalifikowalne poniesione do tego momentu zostaną zwrócone.

5. Skarżący jest zdania, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, niesprawiedliwa i podjęta w złej wierze. W związku z tym złożyła skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, utrzymując jednocześnie funkcjonowanie projektu pomimo braku finansowania ze strony Komisji. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie ma miejsca zamieszkania w Unii Europejskiej, Rzecznik nie mógł rozpatrywać skargi bezpośrednio. Postanowiła jednak zbadać obawy wyrażone w tej sprawie w drodze dochodzenia z własnej inicjatywy.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy w sprawie zarzutu, że Komisja niesłusznie wypowiedziała umowę na podstawie decyzji władz islandzkich o wstrzymaniu negocjacji akcesyjnych, a jednocześnie nie skorzystała z przewidzianej w umowie procedury polubownego rozstrzygania sporów. Z tym zarzutem wiąże się twierdzenie, że Komisja powinna wznowić wnoszenie wkładów finansowych należnych skarżącemu w ramach umowy.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał opinię Komisji w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na tę opinię. Propozycja polubownego rozwiązania przedstawiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich uwzględnia argumenty przedstawione przez strony.

Zarzut nieprawidłowego rozwiązania umowy i niekorzystania z postępowania ugodowego oraz powiązane roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

8. Komisja stoi na stanowisku, że celem IPA, zgodnie z art. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie IPA [2], jest „… pomoc krajom wymienionym w załącznikach I i II w stopniowym dostosowywaniu się do norm i polityk Unii Europejskiej, w tym, w stosownych przypadkach, do wspólnotowego dorobku prawnego, z myślą o członkostwie”. Zamówienie zostało udzielone na realizację projektu wybranego na podstawie jego znaczenia dla procesu akcesyjnego w Islandii, jak przewidziano w umowie finansowej z Islandią. W związku z tym Komisja, która jest odpowiedzialna za zapewnienie efektywnego wykorzystania funduszy UE, stwierdziła, że umowa nie ma już racji bytu. Komisja dodała, że ogłaszając zamiar wstrzymania negocjacji, władze islandzkie formalnie poinformowały ją również, że pomoc techniczna i współpraca w ramach IPA byłyby w tym kontekście nieodpowiednie.

9. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ogólnych warunków umowy [3] Komisja przeprowadziła następnie konsultacje ze skarżącym i czterema innymi organizacjami pozarządowymi znajdującymi się w podobnej sytuacji. Ponadto Komisja uznała, że przeprowadziła konsultacje we właściwy sposób i że wynika to jasno z faktu, iż zawarła ona porozumienia z innymi organizacjami pozarządowymi. Skarżący nie zaangażował się jednak w konsultacje, w związku z czym Komisja rozwiązała umowę po dwumiesięcznym wypowiedzeniu, zgodnie z umową.

10. W związku z powyższym skarżący odpowiedział, że Komisja nie może zgodnie z prawem położyć kresu umowie prawa prywatnego między dwiema stronami wyłącznie na podstawie zachowania osoby trzeciej, jeżeli umowa nie przewiduje wyraźnie takiej możliwości. Umowa nie zawierała klauzuli umożliwiającej Komisji jej rozwiązanie w przypadku niepowodzenia negocjacji między Islandią a UE. Ponadto w rozporządzeniu ramowym w sprawie IPA członkostwo w UE postrzega się jako cel, a nie warunek przyznania pomocy. W związku z tym zdaniem skarżącego wniosek Komisji, że umowa stała się bezprzedmiotowa w wyniku wstrzymania negocjacji, jest nieuzasadniony.

11. Skarżący stwierdził również, że wbrew oświadczeniu Komisji władze islandzkie wyraźnie zwróciły się do Komisji o dalsze finansowanie trwających projektów pomimo zawieszenia negocjacji. Jest to logiczne w świetle art. 23 umowy ramowej między Komisją a Islandią [4]. W oficjalnym piśmie rząd Islandii odrzucił decyzję Komisji o zawieszeniu finansowania bieżących projektów.

12. Ponadto skarżący stwierdził, że jest gotów wypracować sprawiedliwe rozwiązanie z Komisją. Jednak od pierwszego spotkania stało się jasne, że konsultacje Komisji przyjęły za pewnik, że umowa zostanie rozwiązana i że konsultacje dotyczyły jedynie stopniowego wycofywania projektu. Skarżący nie mógł uczestniczyć w drugim spotkaniu, które zostało zaplanowane z jednodniowym wyprzedzeniem. W każdym razie skarżący nie chciał przyznać, że Komisja może jednostronnie zakończyć umowę i jedynie skonsultować się w sprawie jej stopniowego wycofywania. Tak zwane konsultacje Komisji były procesem „podyktowanym przez jedną stronę”.

13. Podsumowując, skarżący uznał, że Komisja nadużyła swojej pozycji silniejszej strony umowy i naruszyła umowę. Komisja nadal nadużywa swojego stanowiska, wstrzymując płatności na rzecz projektów zrealizowanych przed wypowiedzeniem umowy; Sprawia to, że sytuacja skarżącego jest niezwykle trudna.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji rozwiązania polubownego

14. Podstawową zasadą prawa umów, krajowego lub międzynarodowego, prywatnego lub publicznego, jest to, że swobodnie zawierane umowy są prawem regulującym stosunki między stronami i muszą być wykonywane w dobrej wierze. Krótko mówiąc, umowy muszą zostać utrzymane (pacta sunt servanda). Jest to prawdopodobnie najstarsza podstawowa zasada prawa cywilnego i międzynarodowego oraz, najprawdopodobniej, najbardziej znana i akceptowana.

15. W badanej sprawie współistnieją dwie warstwy umowne. Pierwsza warstwa składa się z umów między Komisją a władzami islandzkimi (umowa ramowa i umowa w sprawie finansowania); oraz po drugie, umowy między Komisją a skarżącym. Oczywiste jest, że bez pierwszej warstwy druga nie istniałaby: Umowa została podpisana właśnie w celu wywiązania się ze zobowiązań, jakie UE podjęła wobec Islandii, w szczególności zobowiązania do udzielenia Islandii pomocy finansowej w "stopniowym dostosowywaniu się do norm i polityk Unii Europejskiej" [5].

16. Jednak od dnia jej podpisania umowa stała się prawem regulującym stosunki między Komisją a skarżącym na warunkach w niej określonych. Art. 1 ust. 2 warunków szczególnych umowy stanowi, że wsparcie finansowe Komisji zostanie przyznane „na warunkach określonych w niniejszej umowie, na które składają się te warunki szczególne i załączniki, które beneficjent niniejszym oświadcza, że odnotował i zaakceptował”(podkreślenie dodane). Oczywiste jest zatem, że strony uznały specjalne warunki i załączniki za jedyne postanowienia mające zastosowanie do ich stosunków dwustronnych. Wynika to jeszcze wyraźniej z art. 7 warunków szczególnych, który odnosi się do „Innych warunków mających zastosowanie do działania” i który zawiera jedynie przepisy techniczne dotyczące sprawozdań okresowych i kosztów kwalifikowalnych.

17. Rzecznik rozumie, że Komisja mogła zamierzać uzależnić wykonanie umowy od kontynuacji lub wyniku negocjacji akcesyjnych. Zobowiązania umowne nie mogą jednak wynikać z intencji, lecz ze świadomej, świadomej i swobodnie wyrażonej woli obu stron umowy. Po dokładnej analizie wszystkich dokumentów wymienionych w art. 1 ust. 2 warunków szczególnych Rzecznik nie znalazł niczego, co sugerowałoby, że skarżący kiedykolwiek "odnotował i zaakceptował"taki zamiar, to znaczy, że strony kiedykolwiek zgodziły się na ten warunek.

18. Biorąc pod uwagę, że w praktyce dotacje na działania zewnętrzne finansowane przez UE opierają się na standardowych warunkach ogólnych Komisji, że warunki szczególne są dostosowane do każdego konkretnego przypadku przez jej służby oraz że Komisja jest w każdym razie silniejszą stroną takich umów, Komisja mogła z łatwością sporządzić umowę, aby zapewnić, że okres obowiązywania jej zobowiązań wynikających z umowy nie będzie dłuższy niż okres obowiązywania zobowiązań wynikających z umowy ramowej z Islandią.

19. Wręcz przeciwnie, wszystko w Umowie wydaje się wskazywać na to, że Umowa została podpisana, przynajmniej przez skarżącego, jako samodzielna umowa, której celem jest wsparcie finansowe działania zatytułowanego: „Zwiększenie szans na zatrudnienie pracowników o niskich kwalifikacjach poprzez rozwój systemu uznawania umiejętności w kształceniu dorosłych”[6]. W załączniku I do umowy szczegółowo opisano to działanie i wyraźnie stwierdzono, że jego ogólnym celem jest poprawa szans na zatrudnienie pracowników o niskich kwalifikacjach w Islandii, a jego szczególnym celem jest zwiększenie efektywności kształcenia dorosłych w tej kategorii pracowników. Nigdzie nie stwierdzono, że cel ten jest ważny lub warty realizacji tylko tak długo, jak rząd Islandii i Komisja (aktywnie) będą kontynuować negocjacje akcesyjne.

20. Nawet jeśli umowa powinna być interpretowana w świetle szerszego kontekstu, w którym została podpisana i o którym obie strony wiedziały, stanowisko Komisji nadal nie jest uzasadnione.

21. Po pierwsze, celem pomocy w ramach IPA, jak opisano w preambule rozporządzenia ramowego w sprawie IPA, jest pomoc krajom kandydującym i potencjalnym krajom kandydującym w dążeniu do członkostwa [7]. Umowa ramowa między Komisją a Islandią odnosi się również do współpracy i pomocy w celu uzyskania przez Islandię statusu państwa członkowskiego [8]. Sformułowanie to, wraz z faktem, że pomoc może być również udzielana potencjalnym krajom kandydującym, pokazuje, że cel, jakim jest rzeczywiste przystąpienie do UE, nie musi być natychmiastowy ani całkowicie pewny. Jak słusznie zauważyło islandzkie Ministerstwo Spraw Zagranicznych w swoim piśmie protestacyjnym skierowanym do Komisji w sprawie rozwiązania umowy, Islandia nie zakończyła negocjacji akcesyjnych, a jedynie je wstrzymała. W czasie, gdy zaistniały okoliczności faktyczne, Islandia pozostawała krajem kandydującym objętym przepisami rozporządzenia ramowego w sprawie IPA.

22. Oczywiste jest zatem, że twierdzenie Komisji, zgodnie z którym umowa nie mogła być już skutecznie wykonywana, oraz jej późniejsza decyzja o jej rozwiązaniu na tej podstawie w oparciu o art. 12 są, jak ujęło to islandzkie Ministerstwo Spraw Zagranicznych, „nieterminowe i pozbawione podstaw faktycznych”. Umowa nadal mogła być wykonywana. Mogłaby ona nadal realizować swoje cele opisane w pkt 19 powyżej. Mogłaby ona nadal przyczyniać się do osiągnięcia ogólnego celu kontekstu, w którym została podpisana, tj. doprowadzenia Islandii do większej zgodności z prawem UE „z myślą o członkostwie”.

23. Po drugie, Komisja i władze islandzkie uzgodniły już, co się stanie, jeżeli – z jakiegokolwiek powodu – ich umowa ramowa zostanie rozwiązana. W takim przypadku wszelka udzielana pomoc byłaby świadczona do czasu zakończenia danego projektu [9]. Komisja argumentowała, że jest to nieistotne, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ porozumienie ramowe nadal obowiązuje. Taki argument jest nieszczery i pomija zasadniczą kwestię, zgodnie z którą właśnie ze względu na to, że porozumienie ramowe obowiązuje, Komisja jest tym bardziej zobowiązana do utrzymania udzielanej pomocy finansowej. Byłoby bowiem ironią, gdyby strona umowy zobowiązała się do wywiązania się ze swoich zobowiązań jedynie w przypadku rozwiązania umowy, ale nie w trakcie jej trwania lub zawieszenia.

24. W rzeczywistości korespondencja między Komisją a władzami islandzkimi dotycząca zawieszenia negocjacji pokazuje, że Islandia była przekonana, że finansowanie istniejących projektów będzie kontynuowane. Wydaje się również, że od dłuższego czasu było to również stanowisko Komisji; władze islandzkie podziękowały mu w piśmie za „gotowość do umożliwienia realizacji już realizowanych projektów”.

25. Rzecznik uważa, że kontekst prawny i umowny, w którym Komisja i skarżący kontaktowali się ze sobą, nie pozwolił Komisji na jednostronne zrzeczenie się zobowiązań finansowych wobec skarżącego.

26. Rzecznik nie podziela również opinii Komisji, że skarżący nie współpracował z nią w dobrej wierze w poszukiwaniu rozwiązania impasu w drodze konsultacji. Z akt sprawy jasno wynika, że jedynym rozwiązaniem, jakie Komisja kiedykolwiek przewidziała w rozmowach konsultacyjnych, było stopniowe wycofanie trwających projektów w Islandii, w tym projektów skarżącego. W zakresie, w jakim Komisja nie pozostawiła rzeczywistego pola do dyskusji na temat możliwości „skutecznego wdrożenia umowy”, a tym samym potrzeby zakończenia projektów, oraz biorąc pod uwagę, że Komisja nie miała podstawy prawnej do ich zakończenia, Rzecznik ma wątpliwości, czy proces ten można uznać za „konsultację” do celów art. 12 ust. 1 umowy. Fakt, że inne organizacje pozarządowe w podobnych sytuacjach osiągnęły porozumienie z Komisją, jest kwestią ich wolnej woli i wyboru i z pewnością nie może wiązać skarżącego ani być wykorzystywany do kwestionowania powodów jego stanowiska.

27. W każdym razie to nie sam kontekst prawny przeszkodził Komisji w takim działaniu. Umowy tworzą nie tylko zobowiązania prawne, ale także moralne i społeczne, zwłaszcza gdy są zawierane przez organy publiczne. Zanim skarżący został poinformowany, że umowa zostanie rozwiązana z powodu zawieszenia negocjacji, minęła prawie połowa okresu obowiązywania umowy. Całkowicie uzasadnione jest założenie, że w tym czasie pojawiły się uzasadnione nadzieje – u partnerów społecznych skarżącego, jego pracowników, a przede wszystkim u beneficjentów końcowych – że planowany projekt zostanie ukończony.

28. Komisja doskonale zdaje sobie sprawę, że negocjacje akcesyjne nie są procesem linearnym, płynnym i przewidywalnym. Proces ten zależy od niezliczonych zmiennych politycznych, społecznych i demokratycznych, a w konsekwencji rzadko kończy się w krótkim czasie. Wydaje się co najmniej niesprawiedliwe, a nawet nieuczciwe, aby cały ciężar niepewności takiego procesu, który jest prowadzony między Komisją a władzami krajowymi, spoczywał na barkach małej organizacji pozarządowej, która nie ma nic do powiedzenia w tym procesie. Niesprawiedliwe jest również oczekiwanie, że koszty finansowe wynikające z impasu politycznego w negocjacjach poniosą zamierzeni beneficjenci końcowi, czyli niektóre osoby znajdujące się w najbardziej niekorzystnej sytuacji w Islandii. W tym przypadku, niezależnie od jakichkolwiek względów prawnych lub legalistycznych, po prostu nie wystarczy, aby Komisja pokryła jedynie koszty poniesione do dnia rozwiązania umowy i odstąpiła od pozostałych strat.

29. W związku z powyższym Rzecznik wstępnie stwierdza, że w tym przypadku postępowanie Komisji było niezgodne z Umową i nieuczciwe, co wyrządziło szkodę skarżącemu, innym zainteresowanym stronom oraz reputacji Komisji w kraju kandydującym. Stanowiło to przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym składająca petycję przedstawia poniżej odpowiednią propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z art. 3 ust. 5 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

30. Ponadto Rzecznik przyjmuje do wiadomości oświadczenie skarżącego złożone podczas tego dochodzenia, zgodnie z którym Komisja nie wypłaciła mu kwot należnych z tytułu działań przeprowadzonych przed domniemanym rozwiązaniem umowy. Rzecznik oczekuje, że Komisja zajmie stanowisko w sprawie tego oświadczenia i, jeśli będzie ono prawidłowe, podejmie natychmiastowe działania w celu uregulowania zaległych kwot.

Propozycja rozwiązania polubownego

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Rzecznik proponuje, aby Komisja ponownie rozważyła swoje stanowisko w celu dokonania wszystkich wkładów finansowych należnych zgodnie z warunkami umowy do czasu jej zakończenia.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich
4/11/2014

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 ustanawiające Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (Dz.U. 2006, L 210, s. 82), zmienione następnie rozporządzeniem (UE) nr 540/2010 i rozporządzeniem (UE) nr 153/2012.

[3] "Jeżeli jedna ze stron uważa, że umowa nie może być dłużej skutecznie lub odpowiednio wykonywana, konsultuje się z drugą stroną. W przypadku braku porozumienia w sprawie rozwiązania, każda ze stron może rozwiązać Umowę z zachowaniem dwumiesięcznego okresu wypowiedzenia, bez konieczności wypłaty odszkodowania".

[4] Ustęp 2: „Po rozwiązaniu niniejszej umowy ramowej wszelka pomoc, która jest jeszcze w trakcie realizacji, jest udzielana aż do jej zakończenia [...]”.

[5] Artykuł 3 ust. 1 umowy ramowej.

[6] Art. 1 ust. 1 warunków szczególnych Umowy.

[7] Pkt 12 i 13 preambuły oraz art. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie IPA.

[8] Artykuł 3 ust. 1 umowy ramowej.

[9] Art. 23 ust. 2 umowy ramowej.