Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest greckim przedsiębiorstwem, które importuje i dystrybuuje wyroby medyczne. Skarży się ona na sposób, w jaki Komisja rozpatrzyła skargę („skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”), którą do niej wniosła i w której wyraziła pogląd, że procedury stosowane przez greckie szpitale w celu udzielenia zamówień publicznych na dostawy nie są zgodne z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie C-489/06 Komisja przeciwko Grecji [2]. W wyroku tym TSUE orzekł, że odrzucając oferty dotyczące wyrobów medycznych posiadających oznakowanie CE [3], Grecja uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy w sprawie zamówień publicznych [4] i dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych [5].

2. W swojej skardze w sprawie naruszenia skarżący przedstawił krótki przegląd rynku szwów w Grecji i argumentował, że kilka szpitali wielokrotnie odrzucało przetargi na wyroby medyczne, w tym szwy skarżącego, jako nienadające się i niebezpieczne dla zdrowia publicznego, mimo że odnośne produkty nosiły oznakowanie CE. Do czasu skierowania sprawy do TSUE [6] sądy krajowe nie chroniły oferentów, ponieważ uważały, że odrzucenie wyrobów medycznych ze względów zdrowia publicznego było zgodne z dyrektywą w sprawie wyrobów medycznych.

3. Skarżący twierdził, że pomimo wyroku TSUE stwierdzającego naruszenie, greckie szpitale nie zmieniły swoich praktyk. Ponadto według skarżącego greckie szpitale opracowały inne praktyki, na przykład „specyfikacje specjalne” w zaproszeniu do składania ofert w celu obejścia orzeczeń TSUE dotyczących faworyzowania preferowanego dostawcy, przedsiębiorstwa wielonarodowego, które korzystało z wirtualnego monopolu w zakresie zaopatrzenia szpitalnego w Grecji. Skarżący stwierdził, że wielokrotnie skutecznie wystosowywał nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk w odniesieniu do zaproszeń do składania ofert zawierających te "specjalne specyfikacje". Z kolei rząd nadal zwiększał opłaty za złożenie nakazu.

4. W swojej skardze w sprawie naruszenia skarżący wyraźnie twierdził, że a) wszystkie "specjalne specyfikacje" są kopiowane z materiałów reklamowych przedsiębiorstwa wielonarodowego; b) przedsiębiorstwo wielonarodowe walczy z wszelkimi nakazami przeciwko zaproszeniom do składania ofert; międzynarodowe próby ustanowienia w greckich sądach precedensu, że odrzucenie produktów posiadających certyfikat CE z powodu niespełnienia tych "specjalnych specyfikacji" jest zgodne z prawem UE; d) przedsiębiorstwa wielonarodowe wprowadzają do obrotu swoje produkty, w szczególności szwy, jako "produkty europejskie", mimo że zostały one wyprodukowane w Indiach lub Chinach, wykorzystując w ten sposób lukę w prawodawstwie UE dotyczącym reguł pochodzenia; e) w 2007 r. przedsiębiorstwo wielonarodowe przyznało się do przekupywania greckich lekarzy i władz szpitalnych.

5. Skarżący wskazał, że pomimo faktu, iż grecki Naczelny Sąd Administracyjny ustanowił wyraźny precedens w odniesieniu do niezgodności z prawem tych "specjalnych specyfikacji" zarówno w prawie UE, jak i w prawie greckim, praktyka szpitali nie uległa zmianie. O ile oferent, którego to dotyczy, nie jest gotów ponieść opłat prawnych (do 5 000 EUR za nakaz), niezgodny z prawem proces przetargowy zostanie przeprowadzony zgodnie z planem. Nawet jeśli oferent zostanie wybrany w sądzie, greckie szpitale anulują procedurę przetargową i kontynuują zakupy od swojego „preferowanego dostawcy”. W związku z tym, chociaż skarżący musi uiścić bezzwrotną opłatę w wysokości 5 000 EUR za nakaz, szpitale nadal bronią niezgodnych z prawem przetargów w sądzie z wykorzystaniem środków publicznych. Skarżący stwierdził, że jest to "raczej osobliwe poczucie sprawiedliwości i egzekwowania prawa, w którym niewinny i przestrzegający prawa obywatel musi cierpieć, aby zmusić rząd do ogłaszania [zgodnych z prawem] przetargów".

6. Podsumowując, skarżący twierdził, że greckie szpitale codziennie naruszają dyrektywę w sprawie zamówień publicznych, dyrektywę w sprawie wyrobów medycznych i wyrok TSUE, ponieważ dodają „bezsensowne, nielegalne i całkowicie subiektywne „specyfikacje”. Skarżący załączył próbkę ofert z "specjalnymi specyfikacjami", greckimi orzeczeniami sądowymi oraz opinią EOF (Greckiej Agencji Leków) w sprawie "specjalnych specyfikacji".

7. W dniu 10 września 2012 r. Komisja poinformowała skarżącego, że w następstwie wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji Komisja otrzymała informację, że greckie szpitale nadal wydawały połączenia w sposób, który nie był zgodny z wyrokiem TSUE. W odpowiedzi na te informacje Komisja wszczęła przeciwko Grecji postępowanie przewidziane w art. 260 TFUE (zwane dalej „postępowaniem w sprawie sankcji”). W ramach tego postępowania ustalono, że Grecja nie podjęła niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE, w związku z czym w dniu 24 listopada 2010 r. Komisja postanowiła wnieść sprawę do TSUE. Jednak w świetle późniejszych wydarzeń, w szczególności przyjęcia nowych przepisów greckich w tej sprawie (art. 21 ustawy 3897/2010 [7]), Komisja podjęła decyzję o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [8].

8. W odpowiedzi z tego samego dnia skarżący argumentował, że ustawa 3897/2010 dotyczy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że art. 21, który dotyczy zamówień szpitalnych, został dodany wyłącznie w celu wykazania Komisji, że grecki minister zdrowia podejmuje działania w tej sprawie. Przepis ten wymaga jednak wspólnej decyzji Ministra Zdrowia i Ministra Gospodarki oraz opinii SEYYP (Organu Inspekcji Usług Zdrowotnych) przed nałożeniem jakiejkolwiek kary na szpitale. Chociaż od czasu wejścia w życie tej ustawy doszło do setek naruszeń, nigdy nie wyegzekwowano żadnej kary.

9. Skarżący poparł swoje twierdzenie, stwierdzając, że jego oferty produktów medycznych posiadających certyfikat CE zostały cztery razy odrzucone w 2012 r. z wątpliwych powodów („rękawice medyczne były zbyt cienkie i niewystarczająco mocne”,„opakowanie szwów nie było praktyczne” itp.). Skarżący złożył do sądu nakazy sądowe w związku z tymi odmowami i wygrał dwie sprawy, podczas gdy pozostałe dwie były w toku (całkowity koszt nakazów: 20 000 EUR). W żadnym z tych przypadków nie nałożono żadnej kary na osobę zaangażowaną w odrzucenie jej ofert. Na tej podstawie skarżący zakwestionował skuteczność art. 21 ustawy 3897/2010 i zwrócił się do Komisji o zwrócenie się do władz greckich o poinformowanie go o liczbie przypadków, w których prawo zostało wykonane. Skarżący wyraził pewność, że taki przypadek nie miał miejsca.

10. Skarżący skrytykował również zaakceptowanie przez Komisję roli EPY (greckiego urzędu ds. zamówień publicznych w dziedzinie zdrowia) w monitorowaniu przestrzegania przepisów. W rzeczywistości, zdaniem skarżącego, EPY zaakceptował "specjalne specyfikacje" w przetargach pomimo decyzji greckich sądów stwierdzających naruszenie dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych. Skarżący dodał, że nie może „zaakceptować EPY jako podstawy prawa i porządku w zamówieniach publicznych”.

11. Skarżący stwierdził, że jeśli Komisja uważa, że „niewykonalne prawo jest rozwiązaniem problemu masowego nadużywania dyrektyw WE i orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przez greckie organy udzielające zamówień publicznych, a niewykonalne prawo jest najlepszym rozwiązaniem, jakie można zrobić, tak czy inaczej. Najwyraźniej się z panem nie zgadzamy. Chcielibyśmy, aby prawo było jasne i proste. Jeśli naruszenie nastąpi i zostanie cofnięte decyzją sądu, nawet tymczasowym nakazem sądowym, sprawcy naruszenia powinni zostać natychmiast ukarani.

12. W dniu 31 grudnia 2012 r. skarżący złożył tę skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

13. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zidentyfikował następujące zarzuty i roszczenia:

1) Komisja nie zapewniła przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych na wyroby medyczne, a także wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji.

2) Komisja powinna podjąć odpowiednie działania w celu zapewnienia przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych na wyroby medyczne, a także wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji.

14. W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał opinię Komisji w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię Komisji. Propozycja polubownego rozwiązania przedstawiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich uwzględnia argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Zarzut, że Komisja nie zapewniła przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych na wyroby medyczne oraz wyrok TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

15. W swojej skardze skarżący przedstawił następujące argumenty na poparcie swojego zarzutu:

a) Przy ogłaszaniu zaproszeń do składania ofert na wyroby medyczne greckie szpitale regularnie naruszają dyrektywę w sprawie wyrobów medycznych i dyrektywę w sprawie zamówień publicznych oraz nie uwzględniają wyroku TSUE.

b) Zainteresowani oferenci nie korzystają ze skutecznej ochrony sądowej (i) ze względu na to, że greckie szpitale nadal ogłaszają niezgodne zaproszenia do składania ofert pomimo wyroku TSUE i nakazów sądów krajowych, oraz (ii) ze względu na niepodlegającą zwrotowi opłatę w wysokości co najmniej 1000 EUR nałożoną przez prawo na zainteresowanego oferenta, który chce złożyć nakaz przeciwko zaproszeniu do składania ofert.

c) Monitorowanie przestrzegania unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych przez EPY jest nieskuteczne.

d) Wymogi określone w art. 21 ustawy 3897/2010, które mają na celu poprawę zgodności z dyrektywami w sprawie wyrobów medycznych i zamówień publicznych, są tak uciążliwe, że nigdy nie były stosowane w praktyce pomimo powszechnych naruszeń.

e) Odpowiedź Komisji w sprawie domniemanego przekupstwa greckich szpitali i lekarzy przez przedsiębiorstwo wielonarodowe jest niewystarczająca.

16. W odniesieniu do swojego twierdzenia skarżący argumentował, że Komisja może zwrócić się do Grecji o:

a) anulować niepodlegającą zwrotowi opłatę za złożenie nakazu przeciwko zaproszeniu do składania ofert; b) automatyczne wykonanie art. 21 ustawy 3897/2010; oraz c) poprawę monitorowania przestrzegania przez greckie szpitale przepisów UE dotyczących zamówień publicznych poprzez zobowiązanie ich do informowania Komisji o każdym wydanym przeciwko nim nakazie lub poprzez zwrócenie się do zainteresowanych oferentów o złożenie nakazu o przesłanie kopii do Komisji.

17. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że w sprawie Komisja przeciwko Grecji oparła swoje twierdzenie na argumencie, zgodnie z którym odrzucając oferty wyrobów medycznych opatrzonych oznakowaniem CE, Grecja naruszyła swoje zobowiązania.

18. W następstwie decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie sankcji przeciwko Grecji w związku z niepodjęciem niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE organy krajowe powiadomiły Komisję o środkach podjętych w celu zakończenia naruszenia. Środki te zostały podjęte pod koniec 2010 r. i obejmowały a) okólnik dla greckich szpitali wyjaśniający uzasadnienie wyroku TSUE oraz b) ustawę 3897/2010.

19. W tych okolicznościach Komisja zwróciła się do władz greckich o dodatkowe informacje na temat tych środków. W swojej odpowiedzi władze greckie wyjaśniły, że art. 21 ustawy 3897/2010 przewiduje kary pieniężne, administracyjne i karne zarówno dla administracji szpitali, jak i komisji oceniających w przypadku niezgodnego z prawem odrzucenia ofert.

20. W dniu 31 listopada 2011 r. greckie Ministerstwo Zdrowia wydało okólnik skierowany do wszystkich szpitali, w którym zwróciło ich uwagę na powyższy przepis oraz na fakt, że nie powinny one odrzucać wyrobów medycznych opatrzonych oznakowaniem CE z powodów rzekomo związanych z ochroną zdrowia publicznego bez poinformowania EOF i bez zastosowania procedury opisanej w dyrektywie w sprawie wyrobów medycznych. Ponadto EPY powierzono zadanie monitorowania przestrzegania dyrektyw i wyroku TSUE. Na podstawie ustaleń EPY z dnia 4 listopada 2011 r. nie stwierdzono żadnego naruszenia dotyczącego odrzucenia produktów leczniczych opatrzonych oznakowaniem CE. Ponadto SEYPP stwierdził, że do końca października 2011 r. wykryto tylko dwa przypadki szpitali, które nielegalnie odrzuciły oferty. Grupa SEYPP przyjęła do wiadomości te dwa przypadki, oświadczyła, że jest zdecydowana przeprowadzić dalsze dochodzenie i wyraziła ogólne zadowolenie ze stosowania nowych ram.

21. Ponadto w dniu 18 grudnia 2012 r. Komisja przekazała władzom greckim zarzuty skarżącego dotyczące uporczywych naruszeń. Poinformowała ona skarżącego, że nowo utworzony SPPA (Jednolity Urząd Zamówień Publicznych) otrzymał uprawnienia do przeprowadzania kontroli procedur przetargowych w zakresie udzielania zamówień publicznych oraz że organ ten wskazał sektor zdrowia jako jeden z priorytetowych obszarów interwencji. Komisja poinformowała również skarżącego, że gdyby istniały dalsze przykłady procedur przetargowych, w których wyroby medyczne opatrzone oznakowaniem CE zostałyby jednak wykluczone, powinna skontaktować się bezpośrednio z SPPA w celu zgłoszenia tych przypadków. Zauważyła również, że trwa ogólna reforma greckiego systemu opieki zdrowotnej oraz że centralizacja zamówień publicznych wraz z zabezpieczeniami w celu zapewnienia, aby MŚP nie były wykluczone z rynku, stanowi kluczowy element procesu modernizacji. Zagregowane zamówienia publiczne i późniejsza scentralizowana kontrola procedur przetargowych mogłyby pomóc w rozwiązaniu problemów spowodowanych decyzjami poszczególnych szpitali o wykluczeniu wyrobów medycznych, które spełniają wymogi UE.

22. Na podstawie dostępnych informacji Komisja uznała, że krajowy system przeglądu wydaje się działać skutecznie. W związku z tym, gdyby poszkodowani oferenci wykryli nieprawidłowości, mogłyby one być ścigane i usuwane przed sądami krajowymi. Komisja argumentowała, że skarżący nie wyraził żadnych wątpliwości ani podejrzeń co do skuteczności i bezstronności greckich sądów i organów nadzorczych.

23. Ponadto Komisja odniosła się do przykładu (przetarg w szpitalu Aretaieio), z którego wynika, że środki wprowadzone na szczeblu krajowym rzeczywiście funkcjonują dobrze. W szczególności w dniu 6 marca 2013 r. EPY poinformował Komisję, że szybko interweniował, aby ostrzec szpital, że klauzula w opublikowanym przez niego zaproszeniu do składania ofert narusza dyrektywę w sprawie wyrobów medycznych, przypomnieć mu o przepisach i wyjaśnić, że należy dokonać przeglądu odpowiedniej klauzuli.

24. W świetle powyższych rozważań Komisja uznała, że władze greckie przyjęły odpowiednie środki, aby zapobiec powtórzeniu się przedmiotowych praktyk w przyszłości.

25. W odniesieniu do kwestii opłaty za złożenie nakazu Komisja argumentowała, że nigdy nie zwrócono jej na to uwagi i że skarżący najpierw zasygnalizował to w swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich.

26. Podsumowując, Komisja argumentowała, że zarzut skarżącego powinien zostać odrzucony. Ponadto Komisja wskazała, że w dniach 21 i 28 stycznia 2013 r., po zamknięciu sprawy, skarżący zgłosił dalsze domniemane naruszenia popełnione przez greckie szpitale. Komisja argumentowała jednak, że nie dysponuje wystarczającymi informacjami i dowodami, aby ponownie otworzyć sprawę. Dodała, że jeżeli okaże się, że konieczne są dalsze działania następcze w związku ze środkami podjętymi przez Grecję, nie zawaha się podjąć odpowiednich działań.

27. W swoich uwagach skarżący twierdził, że Komisja nie zajęła się odpowiednio przedstawionymi jej kwestiami.

28. W szczególności skarżący twierdził, że w swojej skardze wykazał, iż 84 % wszystkich zaproszeń do składania ofert nadal narusza dyrektywy i wyrok TSUE. Jednocześnie w praktyce opłata w wysokości 1000 EUR za złożenie nakazu sądowego w związku z nielegalnym zaproszeniem do składania ofert pomaga przedsiębiorstwom wielonarodowym wyeliminować konkurencję. W tym kontekście skarżący zakwestionował decyzję Komisji o zamknięciu sprawy. Skarżący zestawił tę sprawę z tą, w której działanie Komisji było szybkie, zmuszając rząd grecki do wycofania niezgodnego z prawem prawa w ciągu kilku dni. Skarżący twierdził, że sprawa ta dotyczyła „czynników naftowych”, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o małe niezależne przedsiębiorstwa, które stanowią problem dla przedsiębiorstw wielonarodowych. Dodał, że „przekupstwo dotyczące przedsiębiorstwa wielonarodowego zaangażowanego w zamówienia szpitalne w Grecji, a w rzeczywistości konkurenta skarżącego, nie jest zarzutem, ponieważ wydaje się, że Komisja go traktuje, ale dobrze udokumentowanym faktem”.

29. Ogólnie rzecz biorąc, skarżący wyraził pogląd, że Komisja nie podjęła „skutecznych działań”, ponieważ zrobiła bardzo niewiele, aby egzekwować dyrektywy i wyrok TSUE.

30. W szczególności skarżący powtórzył, że art. 21 ustawy 3897/2010, ustawy dotyczącej bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest niewykonalny, ponieważ wymaga porozumienia między dwoma ministrami rządowymi w sprawie nałożenia kar. Skarżący stwierdził, że „nie ma jeszcze jednego przypadku, w którym przepisy art. 21 byłyby egzekwowane” pomimo lat, które upłynęły od jego przyjęcia, oraz setek naruszeń, które miały miejsce w tym okresie.

31. Skarżący wyraził rozczarowanie okólnikiem greckiego Ministerstwa Zdrowia z dnia 31 listopada 2011 r. W rzeczywistości szpitale znały przepisy dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych i nie potrzebowały przypomnienia. Skarżący dodał, że w sprawie wniesionej przez samego skarżącego w 2008 r., czyli trzy lata wcześniej, grecki Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, który obejmował już w pełni treść okólnika. Zdaniem skarżącego „problemem nie były i nie są ani decyzje Trybunału, ani okólniki Ministerstwa! Problemem jest odmowa Komisji, aby rząd grecki i jego agencje przestrzegały dyrektywy, bez konieczności zwracania się do sądu o prawie każdy przetarg!

32. W odniesieniu do SEYPP, SPPA i pozostałych akronimów skarżący stwierdził, że nie potrzebuje porady Komisji, aby się z nimi skontaktować. Twierdziła, że robiła to w przeszłości i że zawsze odmawiali jakiejkolwiek odpowiedzialności za tę sprawę lub jakiegokolwiek upoważnienia do działania.

33. W odniesieniu do argumentu Komisji, że EPY nie zgłosił żadnego naruszenia, skarżący wyraził zaniepokojenie „jakością osób w Komisji, które rozpatrują te skargi”. Skarżący twierdził, że Komisja nie powinna oczekiwać od EPY przyznania, że greckie szpitale nie przestrzegają zarówno dyrektyw, jak i wyroku TSUE.

34. Ponadto skarżący wyraził rozczarowanie opinią Komisji, biorąc pod uwagę, że w swojej skardze przedstawił wykres zawierający 50 zaproszeń do składania ofert, z których 84 % było niezgodnych z prawem. Skarżący dodał, że przedstawił również powody domniemanej niezgodności z prawem. Niezależnie od wszystkich tych dowodów Komisja odpowiedziała, że „w chwili obecnej służby Komisji nie dysponują wystarczającymi elementami, aby ponownie otworzyć sprawę”. Skarżący zadeklarował gotowość do przesłania wszelkich dodatkowych informacji i dowodów, których Komisja może potrzebować, ale wyraził zdziwienie faktem, że 84 % nielegalnych zaproszeń do składania ofert nie było dla Komisji wystarczające.

35. W odniesieniu do przykładu szpitala Aretaieio skarżący wskazał, że w rzeczywistości w tej sprawie doszło do tego, że po przesłaniu Komisji odpowiednich informacji EPY skontaktował się ze skarżącym. Skarżący musiał ponownie wyjaśnić, czym były naruszenia, a następnie, w ramach działań naprawczych, szpital usunął jedno zdanie, w którym stwierdzono, że "bez względu na to, o co chodzi w prawie, lekarze szpitalni określą, które produkty będą dopuszczalne". Innymi słowy, szpital zgodził się nie ignorować wyroku TSUE. Skarżący twierdził, że Komisja nie powinna być z tego dumna.

36. Następnie skarżący zastanawiał się, czy Komisja przyjęłaby taką samą postawę, gdyby skarga o naruszenie pochodziła od przedsiębiorstwa wielonarodowego lub przedsiębiorstwa prowadzącego właściwą działalność lobbingową w Brukseli. Dodała, że ponieważ nie jest reprezentowana przez lobbystę i ma ograniczone zasoby finansowe, zależy od służb Komisji. Zdaniem skarżącego, gdy 84 % zaproszeń do składania ofert jest niezgodnych z prawem, oznacza to, że dyrektywy i wyrok TSUE są ignorowane. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że grecki system sądowniczy był jego zwolennikiem. Skarżący dodał jednak, że wyroki sądów krajowych nie mają wpływu na osoby naruszające dyrektywę w sprawie wyrobów medycznych. Jeżeli chodzi o bezzwrotną opłatę w wysokości 1000 EUR, skarżący stwierdził, że grecki Naczelny Sąd Administracyjny dopiero niedawno uznał ją za niezgodną z konstytucją. Skarżący stwierdził, że do tego czasu poniósł straty w wysokości setek tysięcy euro.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji rozwiązania polubownego

37. Zgodnie z przepisami regulującymi przetargi publiczne na wyroby medyczne instytucja zamawiająca nie może odrzucić oferty dotyczącej wyrobów medycznych opatrzonych oznakowaniem CE ze względu na zdrowie publiczne, chyba że zostanie przeprowadzona specjalna procedura. W sprawie Komisja/Grecja TSUE stwierdził, że w greckich szpitalach rozwinęła się powtarzająca się i uporczywa praktyka, która była sprzeczna z prawem UE, oraz że właściwe organy greckie nie zbadały w wystarczającym stopniu niezgodnego z prawem postępowania greckich szpitali i nie ukarały ich w wystarczającym stopniu [9].

38. Skarżący twierdzi, że Komisja nie zapewniła przestrzegania przez Grecję tych przepisów i wyroku TSUE. Kwestią dla Rzecznika Praw Obywatelskich jest zatem to, czy Komisja działała z należytą starannością przy rozpatrywaniu złożonej do niej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W związku z tym kwestię, czy Komisja rozpatrywała skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z należytą starannością, należy rozpatrywać w odniesieniu do poziomu staranności, jakiego oczekuje się od Komisji w ramach jej roli strażnika Traktatów. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że staranne rozpatrzenie skargi wymaga od Komisji starannego przeanalizowania przedstawionych jej argumentów i dowodów.

39. Rzecznik zauważa, że w skrócie skarżący argumentował, że greckie szpitale konsekwentnie ogłaszają niezgodne z prawem zaproszenia do składania ofert na wyroby medyczne oraz że zarówno monitorowanie praktyk szpitalnych, jak i środki odwoławcze dostępne dla zainteresowanych oferentów są niewystarczające, biorąc pod uwagę w szczególności wpływ opłaty za złożenie nakazu na skuteczną ochronę sądową skarżącego.

40. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że ramy prawne i instytucjonalne regulujące zaproszenia greckich szpitali do składania ofert na wyroby medyczne zostały wzmocnione i skoncentrowała się na mechanizmach ustanowionych w celu monitorowania i zapewniania zgodności.

41. Rzecznik zauważa jednak, że – jak argumentował skarżący w swoich uwagach – niewątpliwie wzmocnione ramy prawne i instytucjonalne nie wydają się prowadzić do wystarczającej poprawy praktyk szpitali. W szczególności Komisja nie odniosła się do argumentu skarżącego, że 84 % zaproszeń do składania ofert ogłoszonych przez greckie szpitale jest nadal niezgodnych z prawem, co podważa praktyczną skuteczność środków podjętych przez władze greckie.

42. Jeżeli chodzi o mechanizmy mające na celu poprawę monitorowania przestrzegania przepisów przez greckie szpitale (EPY, a następnie SPPA, a także SEYPP), skarżący wyjaśnił w swoich uwagach, że nie udało im się osiągnąć zamierzonego celu, jakim jest usunięcie niezgodności z prawem; przykład szpitala Aretaieio stanowi jedynie wyjątek. Rzecznik zauważa, że w odniesieniu do tego aspektu sprawy wydaje się, że Komisja jedynie uwzględniła zmiany wprowadzone przez władze greckie, nie oceniając wpływu, jaki mogły one mieć.

43. Wydaje się zatem, że Komisja nie odniosła się w wystarczającym stopniu do obaw skarżącego, że mechanizmy te są nieskuteczne. W szczególności w odniesieniu do art. 21 ustawy 3897/2010 Komisja nie ustosunkowała się do argumentu skarżącego, że w ciągu trzech lat od przyjęcia tej ustawy nigdy nie była ona stosowana.

44. W świetle powyższych ustaleń Rzecznik uważa, że skarżący przedstawił argumenty, które na pierwszy rzut oka wydają się uzasadnione i uzasadnione. Ponadto, biorąc pod uwagę, że istotą wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji nie były same ramy prawne i instytucjonalne, lecz utrwalona praktyka greckich szpitali polegająca na odrzucaniu wyrobów medycznych opatrzonych oznakowaniem CE, w celu spełnienia wymogów staranności przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja powinna była odpowiednio odnieść się do szczegółowych argumentów skarżącego i przeprowadzić analizę przedstawionych przez niego dowodów. Argument Komisji, że nie dysponowała ona wystarczającymi informacjami i dowodami, nie wydaje się przekonujący w tych okolicznościach.

45. Rzecznik stwierdza zatem wstępnie, że Komisja nie rozpatrzyła z należytą starannością skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Biorąc również pod uwagę, że Komisja jednoznacznie stwierdziła w swojej opinii, że w przypadku gdyby dalsze środki okazały się konieczne, nie zawaha się podjąć odpowiednich działań, Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia poniżej odpowiednią propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

46. Jeżeli chodzi o opłatę za złożenie nakazu sądowego, Rzecznik Praw Obywatelskich przyjmuje argument Komisji, zgodnie z którym nie zwrócono na nią uwagi przed złożeniem niniejszej skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich. Kwestia ta jest jednak ściśle powiązana z innymi kwestiami poruszonymi przez skarżącego. Rzecznik uważa zatem, że w interesie skuteczności proceduralnej pożądane byłoby, aby Komisja wzięła to pod uwagę przy rozpatrywaniu jej propozycji polubownego rozwiązania. W rzeczywistości kwestia opłaty jest bardzo istotna dla argumentu Komisji, że krajowe procedury odwoławcze działają prawidłowo oraz że nieprawidłowości mogą być skutecznie ścigane i usuwane przez sądy krajowe.

47. W związku z tym skarżący zauważył, że grecki Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata jest sprzeczna z grecką konstytucją. Jednak nawet jeśli grecka konstytucja powierza sądom zadanie przeprowadzenia kontroli zgodności z konstytucją i uznania, że nie mają zastosowania żadne przepisy uznane za niezgodne z konstytucją, tylko Najwyższy Sąd Specjalny jest uprawniony do uchylenia przepisów niezgodnych z konstytucją. Chociaż administracja jest zobowiązana do uwzględnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i podjęcia inicjatywy zmiany prawa, do czasu i dopóki tak się nie stanie, ustawa ta będzie nadal obowiązywać.

48. W kontekście niniejszej sprawy oczywiste jest zatem, że opłata za złożenie nakazu pozostaje istotna dla zainteresowanych oferentów przy wykonywaniu ich praw wynikających z unijnego prawa zamówień publicznych przed sądami greckimi. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że w przypadku braku zharmonizowanych przepisów proceduralnych dotyczących egzekwowania prawa Unii krajowe przepisy proceduralne, które mają być stosowane, muszą być równoważne z przepisami mającymi zastosowanie do egzekwowania prawa krajowego i skuteczne, to znaczy nie mogą nadmiernie utrudniać wykonywania danego prawa [10]. Chociaż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że opłata za złożenie nakazu sądowego powoduje problemy w zakresie równoważności, przedstawił wystarczająco przekonujący argument, że opłata ta może osłabić skuteczność ochrony praw przysługujących mu na mocy prawa Unii.

Propozycja rozwiązania polubownego

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Rzecznik proponuje, aby Komisja ponownie zbadała akta skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczące przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych w odniesieniu do zamówień publicznych na wyroby medyczne oraz wyrok TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji.

W ten sposób Komisja mogłaby odnieść się do argumentów skarżącego, zgodnie z którymi a) greckie szpitale konsekwentnie ogłaszają niezgodne z prawem zaproszenia do składania ofert na wyroby medyczne oraz b) monitorowanie praktyk szpitalnych i środków zaradczych dostępnych dla zainteresowanych oferentów jest niewystarczające.

Jeżeli Komisja uzna argumenty skarżącego, że Grecja nie podjęła jeszcze niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji, za zasadne, może zbadać, czy właściwe byłoby wznowienie postępowania w sprawie sankcji przeciwko Grecji.

 

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 14 lipca 2014 r.

 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Sprawa C-489/06 Komisja przeciwko Republice Greckiej, Zb.Orz. 2009, s. I-1797. Zob. również wyrok z 2007 r. w sprawie C-6/05 Medipac-Kazantzidis AE przeciwko Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS), Zb.Orz. s. I-4557.

[3] Oznakowanie CE jest znakiem, który wyroby medyczne powinny co do zasady nosić w celu wskazania ich zgodności z przepisami dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych, aby umożliwić im swobodne przemieszczanie się w Unii i wprowadzanie do używania zgodnie z ich przewidzianym zastosowaniem.

[4] Dyrektywa Rady 93/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy, Dz.U. L 199, s. 1, która została zastąpiona dyrektywą 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, Dz.U. L 134, s. 114.

[5] Dyrektywa Rady 93/42/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotycząca wyrobów medycznych, Dz.U. L 169, s. 1, z późniejszymi zmianami.

[6] W ww. w przypisie 2 wyroku w sprawie Medipac-Kazantzidis Trybunał orzekł, że „zasada równego traktowania i obowiązek przejrzystości stoją na przeszkodzie temu, aby instytucja zamawiająca, która ogłosiła zaproszenie do składania ofert na dostawę wyrobów medycznych i sprecyzowała, że wyroby te muszą być zgodne z Farmakopeą Europejską i posiadać oznakowanie CE, mogła bezpośrednio i bez zastosowania procedury ochronnej przewidzianej w art. 8 i 18 dyrektywy 93/42, ze względów ochrony zdrowia publicznego odrzucić proponowane materiały, jeżeli spełniają one określone wymogi techniczne. Jeżeli instytucja zamawiająca uzna, że materiały te mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, jest zobowiązana poinformować o tym właściwy organ krajowy w celu uruchomienia tej procedury ochronnej”, pkt 55.

[7] Artykuł 21 ustawy 3897/2010 nakłada kary na szpitale, członków organów zarządzających szpitalami i członków komisji oceniających, którzy odrzucają oferty produktów opatrzonych oznakowaniem CE.

[8] Argumenty Komisji na poparcie tego stanowiska zostały szczegółowo przeanalizowane w części niniejszego wniosku poświęconej analizie i w związku z tym nie zostaną tutaj powtórzone.

[9] Sprawa C-489/06 Komisja przeciwko Republice Greckiej, przywołana powyżej w przypisie 2, pkt 53–55.

[10] Sprawa C-312/93 Peterbroeck przeciwko państwu belgijskiemu [1995] Rec. I-4599, pkt 12.