Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. U skarżącego, który jest urzędnikiem Komisji, zdiagnozowano raka piersi. W dniu 6 kwietnia 2010 r. przeszła mastektomię w celu usunięcia piersi nowotworem złośliwym. Przeszła operację rekonstrukcji piersi w dniu 4 lutego 2011 r. i ponownie w dniu 24 czerwca 2011 r. W dniu 13 lipca 2011 r. złożyła ona wniosek o uprzednie zatwierdzenie leczenia rekonwalescencji, który Komisja Europejska oddaliła.

2. W dniu 18 października 2011 r. skarżący zakwestionował tę odmowę, składając zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej. Twierdziła, że jej lekarz potwierdził, że będzie musiała najpierw poddać się mastektomii, a następnie kilkustopniowej rekonstrukcji piersi, która była integralną częścią terapii. Zostało to zaakceptowane przez lekarzy Komisji, ponieważ Komisja przyznała, że jej choroba jest poważną chorobą uzasadniającą pełny zwrot odpowiednich kosztów. Skarżący podkreślił, że rekonstrukcja piersi nie mogła rozpocząć się natychmiast po mastektomii, ale dopiero na późniejszym etapie, ponieważ tkanki musiały najpierw wyzdrowieć (mastektomia była bardzo traumatycznym wydarzeniem z fizycznego, a także psychologicznego punktu widzenia), a lekarz chciał mieć pewność, że nie było ryzyka nawrotu przed zatwierdzeniem drugiego etapu rekonstrukcji. Po mastektomii, a przed operacją rekonstrukcji, skarżący otrzymał fizjoterapię przez ponad pół roku w celu przywrócenia normalnego stosowania dotkniętego ramienia. Miała kolejną operację, rekonstrukcję areoli, zaplanowaną na grudzień 2011 roku. Skarżąca podkreśliła, że spełniła wszystkie niezbędne wymogi i przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty w odpowiednim czasie. Komisja zlekceważyła jednak opinię jej lekarza, że konieczne jest wyleczenie rekonwalescencji, przy czym lekarze nigdy nie zbadali skarżącego. W związku z powyższym skarżąca zwróciła się do Komisji o dokonanie szczegółowego przeglądu jej akt.

3. Komisja zwróciła się do Komitetu Zarządzającego Wspólnego Systemu Ubezpieczeń Zdrowotnych Unii Europejskiej o wydanie opinii w sprawie skarżącego. Komitet Zarządzający nie był w stanie uzyskać większości głosów i w związku z tym nie mógł wydać żądanej opinii.

4. W dniu 1 lutego 2012 r. Komisja odpowiedziała na skargę skarżącego złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Stwierdziła ona, że „[z] akt sprawy wynika, że leczenie rekonwalescencji powinno było mieć miejsce w okresie od dnia 11 lipca 2011 r. do dnia 10 lipca 2012 r. w [...] ośrodku specjalizującym się w leczeniu rekonwalescencji [w państwie członkowskim X]”. Odniosła się do decyzji Komisji ustanawiającej ogólne przepisy wykonawcze dotyczące zwrotu kosztów leczenia („GIP”) i stwierdziła, że lekarz urzędowy Komisji, a następnie rada lekarska, dokładnie zbadali wniosek skarżącego i załączoną dokumentację medyczną. Komisja dodała, że biorąc pod uwagę „rodzaj choroby i określoną interwencję [skarżącego] poddano [,] uznali oni, że interwencja ta nie uzasadnia leczenia rekonwalescencji – w [...] wyspecjalizowanym ośrodku [państwa członkowskiego X]”. W tym względzie Komisja „podkreśliła, że ostatnią operacją, jakiej poddała się skarżąca (czerwiec 2011 r.), była operacja plastyczna, która po prostu oznaczała krótką 4-dniową hospitalizację, podczas gdy [jej] poważna operacja miała już miejsce [w] kwietniu 2010 r.” Wreszcie zauważyła, że w momencie składania wniosku skarżąca nie wspomniała o ośrodku wybranym do leczenia rekonwalescencji ani o jego kosztach. W świetle powyższego „wyrażając ubolewanie z powodu sytuacji medycznej, przez którą przeszedł skarżący”, Komisja potwierdziła „decyzję PMO” z dnia 1 sierpnia 2011 r.

5. W dniu 25 lipca 2012 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

6. Skarżąca twierdziła, że decyzja Komisji o odmowie udzielenia jej zgody na leczenie rekonwalescencji była niesprawiedliwa.

7. Skarżąca twierdziła, że Komisja powinna udzielić jej zgody na leczenie rekonwalescencji w jej kraju pochodzenia.

W przedmiocie dochodzenia

8. W dniu 29 listopada 2012 r. Rzecznik przekazał skargę Komisji do zaopiniowania.

9. W dniu 12 lutego 2013 r. Rzecznik otrzymał opinię Komisji w języku francuskim, a w dniu 20 lutego 2013 r. jej tłumaczenie na język angielski, które zostało przekazane skarżącej w celu przedstawienia uwag. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał uwagi skarżącego w dniu 3 kwietnia 2013 r.

Analiza i wstępne wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Zarzut nieuczciwości i związane z nim roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

10. Na poparcie swojego zarzutu skarżąca twierdziła, że jej lekarz uznał wszystkie operacje, które przeszła, za jedno leczenie jej poważnej choroby, które nadal uzasadniało leczenie rekonwalescencji (oprócz orzeczenia lekarskiego już przedłożonego Komisji, skarżąca przedstawiła nowe orzeczenie lekarskie z dnia 17 października 2012 r.). To zaświadczenie lekarskie potwierdza, że skarżący (w oryginale francuskim):

„[a] été opérée ... en date du 06.04.2010 d'un cancer du sein. Cette interwencja a consisté en une mastectomie avec évidement axillaire. La patiente a subi par la suite rekonstrukcja mammaire. Cette rekonstrukcja s'est faite en plusieurs temps. La patiente est par ailleurs sous traitements anti-hormonaux (ang.). Il est souhaitable que cette patiente puisse bénéficier de ses jours de convalescence ...”.

11. W swojej opinii Komisja powtórzyła wyjaśnienia, których udzieliła już bezpośrednio skarżącemu. Dodała, że udzieliła skarżącej urlopu w celu rekonwalescencji, co było uzasadnione zaświadczeniami lekarskimi skarżącej i do którego była w pełni uprawniona. Jednak jej operacje rekonstrukcyjne w lutym i czerwcu 2011 r. nie były poważną operacją i nie obejmowały chemioterapii ani radioterapii. Zezwolenie na leczenie rekonwalescencji nie było zatem właściwe.

12. W swoich uwagach skarżąca stwierdziła, że jej lekarz uznał, iż instytucja błędnie zinterpretowała jej opinię lekarską. W związku z tym lekarz skarżącej wydał nowe orzeczenie lekarskie, które skarżąca załączyła do swoich uwag. Skarżąca podkreśliła, że jej lekarz potwierdził, że trzy operacje stanowiły część jednego cyklu leczenia i że konieczne jest wyleczenie rekonwalescencji, ponieważ będzie ono miało korzystny wpływ na zdrowie skarżącej.

13. Twierdziła ponadto, że opinia Komisji była nieuzasadniona i nieuzasadniona z medycznego punktu widzenia. Zgodnie z OPW wszystkie nowotwory uznaje się za poważną chorobę, a przepisy nie wprowadzają żadnego rozróżnienia między leczeniem. Dlatego fakt, że nie brano pod uwagę chemioterapii ani radioterapii, nie odgrywał żadnej roli. Skarżący przeszedł trzy poważne, ciężkie i trudne operacje w czasie krótszym niż dwa lata i był poddawany leczeniu hormonalnemu z licznymi skutkami ubocznymi.

14. Wreszcie stwierdziła ona, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, nie miała czasu na rekonwalescencję. Po prostu przebywała na okresach zwolnienia chorobowego, które były konieczne do poddania się operacjom i powrotu do zdrowia.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

15. Tytuł II rozdział 10 sekcja 1 ust. 1 OPW stanowi:

„[c] kuracje onwalescencyjne i pooperacyjne kwalifikują się do zwrotu kosztów pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody, pod warunkiem że:

1) są przeprowadzane pod nadzorem lekarza w ośrodkach rekonwalescencji wyposażonych w odpowiednią infrastrukturę medyczną i paramedyczną; wszystkie inne rodzaje ośrodków są wyłączone;

2. rozpoczynają się w ciągu trzech miesięcy od operacji lub choroby, na którą zostały przepisane, z wyjątkiem przypadków, gdy istnieje przeciwwskazanie medyczne należycie uzasadnione w sprawozdaniu dołączonym do recepty lekarskiej i zaakceptowane przez lekarza orzecznika. Zezwolenie może zostać odnowione w przypadku nawrotu choroby lub nowej choroby.”(podkreślenie dodane)

16. Komisja przedstawiła dwa argumenty przemawiające za odmową zatwierdzenia leczenia rekonwalescencji. Po pierwsze, skarżący nie wskazał ośrodka w państwie członkowskim wybranym do leczenia rekonwalescencji ani kosztów leczenia. Po drugie, jej poważna operacja, która mogła uzasadniać leczenie rekonwalescencji, miała miejsce w kwietniu 2010 r., a jej ostatnią operacją rekonstrukcji była operacja plastyczna wymagająca jedynie czterodniowego pobytu w szpitalu i zdaniem Komisji nie uzasadniała leczenia.

17. Jeżeli chodzi o pierwszy z powyższych argumentów, z dowodów dostępnych Rzecznikowi wynika, że wniosek skarżącego odnosił się jedynie (w oryginale francuskim) do „Etablissement spécialisé en [Member State X] en cures de revalescence”. Nie wskazała dokładnie ośrodka rekonwalescencji, w którym chciałaby się zarejestrować. Jej ogólne odniesienie do „ośrodka rekonwalescencji w [państwo członkowskie X]” nie informuje wyraźnie ani nie dostarcza dowodów na to, że ośrodek ten posiada „odpowiednią infrastrukturę medyczną i paramedyczną”.

18. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że ten brak we wniosku można łatwo skorygować. Skarżący z pewnością może w każdej chwili przedłożyć Komisji brakujące informacje. Rzecznik rozumie również, że skarżącemu znacznie łatwiej jest zidentyfikować ośrodek, sprawdzić jego dostępność w celu przyjęcia oraz warunki, na jakich może on zapewnić leczenie rekonwalescencji, gdy Komisja zatwierdzi leczenie w państwie członkowskim X, jego kraju pochodzenia.  W świetle traumatycznych doświadczeń, jakich doświadczyła skarżąca, Rzecznik rozumie, że skarżąca najpierw próbowała potwierdzić, że może zdecydować się na leczenie rekonwalescencji w państwie członkowskim, które jest jej krajem pochodzenia, gdzie może być blisko rodziny i przyjaciół.

19. W odniesieniu do drugiego argumentu Komisji Rzecznik podkreśla, że zgodnie z cytowanym artykułem OPW leczenie rekonwalescencji może rozpocząć się w ciągu trzech miesięcy od choroby, na którą zostało przepisane.

20.  Stanowisko skarżącej, potwierdzone przez jej lekarza, że wszystkie jej operacje były częścią jednego cyklu leczenia, wydaje się być prawidłowe. Zaświadczenie z października 2012 r. dostarczone przez skarżącą wraz ze skargą, oprócz zaświadczenia złożonego wcześniej w lipcu 2011 r., świadczy o ciągłym charakterze jej leczenia.  Skarżąca załączyła również do swoich uwag nowe zaświadczenie od swojego lekarza stwierdzające, że po długim i trudnym leczeniu, które przeszła, skarżąca potrzebuje leczenia rekonwalescencji. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez lekarza skarżącego w dniu 20 marca 2013 r. skarżący (w oryginale francuskim):

„[a] été opérée ... en date du 06.04.2010 d'un cancer du sein. Cette interwencja a consisté en une mastectomie avec évidement axillaire suivi d'une rekonstrukcja mammaire en deux temps. La patiente est par ailleurs sous traitements anti-hormonaux (ang.). Une cure de convalescence aurait des effets bénéfiques sur la santé de la patiente et il est donc nécessaire qu'elle puisse en bénéficier après les traitements lourds subis.”(podkreślenie dodane)

21. Uzasadnione jest zatem uznanie, że chorobę skarżącej można uznać za wyleczoną dopiero po jej ostatniej operacji (w dniu 24 czerwca 2011 r.), niezależnie od długości wszystkich poprzednich zabiegów szpitalnych i/lub ich charakteru.  Skarżąca słusznie zatem twierdzi, że składając wniosek o leczenie rekonwalescencji w dniu 13 lipca 2011 r., dotrzymała terminu trzech miesięcy od ostatniej z serii operacji, które musiała przejść [2].

22. Ponadto Rzecznik zauważa, że Komitet Zarządzający Wspólnego Systemu Ubezpieczeń Zdrowotnych Unii Europejskiej nie był w stanie osiągnąć konsensusu w sprawie skarżącego i wydać opinii w tej sprawie. Odmowa Komisji przyznania skarżącemu leczenia rekonwalescencji opierała się zatem wyłącznie na opinii lekarza urzędowego i rady lekarskiej.

23. W świetle powyższego Rzecznik przyjmuje wstępną opinię, że podejmując decyzję w sprawie wniosku o leczenie rekonwalescencji, Komisja nie wzięła pod uwagę faktu, że kolejne operacje skarżącego stanowią jedno leczenie. Mogło to oznaczać przypadek niewłaściwego administrowania, a Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi propozycję polubownego rozwiązania zgodnie z art. 3 ust. 5 swojego statutu.

B. Propozycja rozwiązania polubownego

Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika, Komisja mogła wziąć pod uwagę fakt, że kolejne operacje skarżącej stanowią jedno postępowanie i zaakceptować fakt, że trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o leczenie rekonwalescencji zaczął biec od jej ostatniej operacji. Ponieważ skarżąca dotrzymała tego terminu, Komisja mogła udzielić jej zgody na leczenie rekonwalescencji w ośrodku w państwie członkowskim X, pod warunkiem że skarżąca przedstawi również dowody na odpowiednią infrastrukturę medyczną i paramedyczną ośrodka.

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia [...] r.