Wykonane zgodnie z art. 2 ust. 10 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Kontekst skargi

1. Praworządność jest jedną z podstawowych wartości UE.[2] Komisja Europejska dysponuje kilkoma narzędziami, aby zapewnić poszanowanie praworządności w państwach członkowskich UE. W 2021 r. jako takie narzędzie dodano rozporządzenie w sprawie warunkowości [3] lub „system warunkowości”.[4] System warunkowości umożliwia Komisji zaproponowanie Radzie UE przyjęcia środków mających na celu ochronę interesów finansowych UE przed naruszeniami zasad praworządności.

2. W grudniu 2022 r. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji [5], przyjęła po raz pierwszy decyzję wykonawczą [6] na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości. Konkretnie Rada postanowiła zawiesić środki UE w wysokości około 6,3 mld euro przyznane Węgrom na ochronę budżetu UE w świetle naruszeń zasad praworządności w odniesieniu do zamówień publicznych oraz dochodzeń i ścigania w sprawach antykorupcyjnych [7]. W grudniu 2023 r. i 2024 r. Komisja postanowiła utrzymać te środki [8].

3. Jednym ze środków [9] podjętych w celu ochrony interesów finansowych UE jest zawieszenie finansowania unijnego węgierskich trustów interesu publicznego lub jakiegokolwiek podmiotu utrzymywanego przez taki trust interesu publicznego. Komisja i Rada są zaniepokojone brakiem przejrzystości w zarządzaniu funduszami UE przez te trusty oraz faktem, że przepisy dotyczące zamówień publicznych i konfliktu interesów nie mają do nich zastosowania [10].

4. W marcu 2023 r. sześć uniwersytetów/instytucji szkolnictwa wyższego utrzymywanych przez węgierskie trusty interesu publicznego wniosło skargę o stwierdzenie nieważności [11] do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) na odpowiedni przepis decyzji wykonawczej Rady. Niektóre z tych instytucji zakwestionowały również [12] powiązane wspólne oświadczenie odpowiednich komisarzy i komunikaty Komisji na ten sam temat.

5. W tym kontekście w grudniu 2023 r. skarżący złożył wniosek o publiczny dostęp do dokumentów [13], o którym mowa w uzasadnieniu lub głównym tekście wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia w sprawie warunkowości. Dokładniej rzecz ujmując, skarżący zwrócił się do Komisji o publiczny dostęp do jej „wniosku o udzielenie informacji”, „pisemnego powiadomienia” i „pismem intencyjnym” przesłanych Węgrom. Ponadto wniosek skarżącego o udzielenie dostępu obejmował badanie dotyczące węgierskich danych dotyczących zamówień publicznych, „wszystkie dokumenty zawierające informacje na temat „analizy niektórych danych dotyczących przetargów” oraz „sprawozdań mediów i zainteresowanych stron”, o których mowa we wniosku, a także dokumenty związane z odpowiednimi audytami i zaleceniami finansowymi Komisji.

6. Nie otrzymawszy odpowiedzi od Komisji, w lutym 2024 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu tej dorozumianej odmowy jego wniosku (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”).

7. W marcu 2024 r. Komisja przesłała skarżącemu wstępną odpowiedź na jego wniosek o udzielenie dostępu. Komisja udzieliła częściowego dostępu do „wniosku o udzielenie informacji”, „pisemnego powiadomienia” i „listu intencyjnego”. Powołała się przy tym na wyjątki przewidziane w przepisach UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001), argumentując, że pełne ujawnienie naruszyłoby ochronę postępowania sądowego [14] i procesu decyzyjnego [15].

8. Ponadto Komisja udzieliła pełnego dostępu do badania i sześciu dokumentów zawierających informacje na temat badania niektórych danych dotyczących zamówień. Komisja udostępniła również skarżącemu kilka hiperłączy do publicznie dostępnych sprawozdań mediów i zainteresowanych stron. Jeżeli chodzi o dokumenty związane z audytami i zaleceniami finansowymi, Komisja wskazała, że otrzyma odrębną odpowiedź.

9. W kwietniu 2024 r. Komisja zamknęła ponowny wniosek skarżącego i poinformowała go, że może złożyć nowy wniosek, jeżeli chce zakwestionować treść odpowiedzi Komisji z marca 2024 r.

10. W tym samym miesiącu skarżący, niezadowolony z odpowiedzi Komisji na wniosek o udzielenie dostępu i decyzji o zamknięciu ponownego wniosku, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

11. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie odmowy udzielenia przez Komisję pełnego dostępu na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

12. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał sporne dokumenty i zweryfikował dodatkowe opinie [16], które przedstawiła Komisja. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się również dwukrotnie z przedstawicielami Komisji w celu uzyskania dalszych wyjaśnień dotyczących odmowy udzielenia przez Komisję pełnego dostępu do żądanych dokumentów oraz decyzji o zamknięciu ponownego wniosku skarżącego.

13. Następnie Rzecznik podzielił się ze skarżącym dodatkowymi opiniami Komisji oraz sprawozdaniem z posiedzeń [17]. Skarżący przedstawił uwagi dotyczące obu dokumentów. 

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

W sprawie stosowania wyjątku dotyczącego ochrony postępowania sądowego (art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001)

14. Komisja argumentowała, że niektóre informacje zawarte w dokumentach odnoszą się do spraw obecnie kwestionowanych przed TSUE. W związku z tym Komisja uznała, że te części dokumentów są objęte wyjątkiem dotyczącym postępowań sądowych.

15. Skarżący zakwestionował zastosowanie przez Komisję tego wyjątku w swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich. W szczególności stwierdziły one, że Komisja nie wykazała, „w jaki sposób ujawnienie konkretnie i faktycznie naruszyłoby ochronę postępowań sądowych w sposób racjonalnie przewidywalny, a nie czysto hipotetyczny ”. Ponadto zauważyły one, że dokumenty nie zostały sporządzone specjalnie na potrzeby postępowania sądowego, a zatem mogą być objęte wyjątkiem tylko wtedy, gdy ujawnią wewnętrzne stanowiska, które ostatecznie zostały pominięte [18].

16. Na spotkaniu z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiciele Komisji stwierdzili, że utajnienia odpowiadają dokonanej przez Komisję ocenie trustów interesu publicznego przesłanej Węgrom oraz odpowiedziom Węgier na pytania Komisji. Ujawnienie ujawniłoby zatem rozumowanie Komisji, które powinna ona mieć możliwość wykorzystać w celu obrony swojej sprawy przed TSUE. Ponadto ujawnienie informacji postawiłoby wnioskodawców w tych sprawach na równi z państwem członkowskim, do którego skierowano utajnione informacje, a tym samym w korzystniejszej sytuacji dla postępowania sądowego.

17. Według skarżącego sporne dokumenty nie są dokumentami wewnętrznymi, ponieważ zostały przesłane władzom węgierskim. W związku z tym nie mogą one zawierać stanowisk wewnętrznych, a ujawnienie ich nie zagroziłoby stanowisku Komisji przed TSUE. Wręcz przeciwnie, skarżący wskazał, że jeśli Komisja chce wykorzystać utajnione informacje do obrony przed TSUE, informacje te nie mogą być szkodliwe dla sprawy Komisji. Wreszcie skarżący nie dostrzegał znaczenia, z punktu widzenia dostępu do dokumentów, argumentu Komisji, zgodnie z którym wnioskodawcy w sprawach sądowych byliby traktowani na równi z danym państwem członkowskim, gdyby udzielono pełnego dostępu do żądanych dokumentów.

W sprawie stosowania wyjątku dotyczącego ochrony procesu decyzyjnego instytucji (art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001)

18. Zdaniem Komisji inne części spornych dokumentów są objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1049/2001. Aby chronić trwający proces decyzyjny Komisji i Rady, Komisja była zobowiązana do utajnienia „dodatkowych uwag dotyczących niektórych aspektów, w odniesieniu do których Komisja zastrzega sobie prawo do wszczęcia w przyszłości procedury na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości”.

19. W tym względzie skarżący argumentował w swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 nie może mieć zastosowania do dokumentów przeznaczonych do komunikacji zewnętrznej i przesłanych na Węgry. Ponadto skarżący uznał, że przedmiotowy proces decyzyjny został zamknięty, gdy we wrześniu 2022 r. Komisja przedstawiła Radzie wniosek dotyczący stosowania rozporządzenia w sprawie warunkowości w odniesieniu do sytuacji w zakresie praworządności na Węgrzech. Według skarżącego obowiązkiem Komisji jest wszczęcie postępowania w każdym przypadku, gdy spełnione są warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunkowości: „to samo w sobie nie stanowi trwającego procesu decyzyjnego”.

20. Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiciele Komisji wyjaśnili, że informacje utajnione na podstawie tego wyjątku dotyczą w szczególności uchybień w zamówieniach publicznych, ryzyka konfliktu interesów, współpracy z OLAF-em (Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych), dochodzeń antykorupcyjnych i ścigania oraz niezależności sądów. W przeciwieństwie do aspektów, co do których Komisja zastrzega sobie prawo do wszczęcia postępowania w przyszłości, przedstawiciele Komisji zwrócili uwagę, że ujawniono informacje na temat kwestii, które stanowiły podstawę jej wniosku na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości.

21. Przedstawiciele Komisji wyjaśnili, że niektóre utajnienia dotyczą informacji, które pozostają istotne dla całego okresu programowania obecnych wieloletnich ram finansowych (WRF 2021–2027). Ponadto Komisja uznała, że procedura przewidziana w rozporządzeniu w sprawie warunkowości nie została zamknięta. W zakresie, w jakim przyjęte środki nadal obowiązują, Komisja kontynuuje monitorowanie i wymianę informacji z Węgrami. Ponadto Rada przyjmuje coroczną ponowną ocenę i może ponownie wszcząć procedurę w odniesieniu do kwestii, które nie są jeszcze objęte obecną decyzją wykonawczą Rady.

22. Przedstawiciele Komisji omówili również zagrożenia, które mogą wystąpić w przypadku ujawnienia utajnionych informacji. Po pierwsze, wskazały one, że utajnione informacje są przedmiotem trwającego dwustronnego dialogu z danym państwem członkowskim. W świetle zasady lojalnej współpracy Komisja musi zachować zaufanie tego państwa członkowskiego i poufność procesu. Po drugie, przedstawiciele Komisji twierdzili, że ujawnienie znacznie zwiększyłoby presję zewnętrzną na decydentów, a udzielanie odpowiedzi na dodatkowe wnioski o udzielenie informacji, które mogą być wywołane dalszym ujawnieniem, odwróciłoby zasoby od faktycznego stosowania rozporządzenia w sprawie warunkowości [19]. Ponadto przedstawiciele Komisji wskazali, że „jeżeli Komisja ujawni, o jakie konkretne sektory i instytucje zarządzające Komisja jest zaniepokojona w przyszłości, niektóre podmioty w tych sektorach lub w takich instytucjach zarządzających mogą zacząć działać inaczej i na przykład zmienić swoje sposoby pracy, aby ukryć pewne kwestie lub zachowania ”.

23. Ponadto przedstawiciele Komisji uznali, że strategia Komisji i technika dochodzeniowa stosowana przez nią do celów stosowania rozporządzenia w sprawie warunkowości nie powinny zostać ujawnione, ponieważ nadal rozwija ona swoją praktykę. W tym względzie przedstawiciele Komisji zauważyli również, że utajnione informacje mogą pozostać istotne dla przyszłych ocen na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości.

24. W swoich uwagach do sprawozdania ze spotkania skarżący odniósł się do brzmienia art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001. Zdaniem skarżącego wyjątek ten może mieć zastosowanie wyłącznie do dokumentów „sporządzonych przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanych przez instytucję”, których żądane dokumenty nie są dokumentami. Ponadto wskazały one, że nie są przekonane co do twierdzenia Komisji, zgodnie z którym wszystkie informacje dotyczące kwestii, które stanowiły podstawę jej wniosku, zostały ujawnione. Na przykład niektóre utajnienia [20] wydają się dotyczyć kwestii związanych z zamówieniami publicznymi, które mogą stanowić podstawę wniosku Komisji.

25. Skarżący nie był również przekonany, że ujawnienie byłoby niemożliwe ze względu na konieczność zapewnienia Komisji zdolności do monitorowania i badania kwestii istotnych dla stosowania rozporządzenia w sprawie warunkowości w przyszłości. Gdyby przyjąć ten argument, prowadziłoby to do „tajemnicy nieograniczonej w czasie”, biorąc pod uwagę, że Komisja, jako „obrońca prawa UE i funduszy UE”, powinna zawsze monitorować aspekty istotne dla stosowania rozporządzenia. Ponadto Komisja zawsze będzie miała możliwość wyjaśnienia, „dlaczego we wrześniu 2022 r. uznała, że niektóre aspekty nie zasługują na sankcje na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości, oraz co zmieniło się w celu zmiany jej oceny”.

26. Według skarżącego argument Komisji, że ujawnienie informacji spowodowałoby dalsze wnioski o udzielenie informacji, a tym samym odsunęłoby zasoby od stosowania przez Komisję rozporządzenia w sprawie warunkowości, „jest sprzeczny nie tylko z literą, ale w szczególności z duchem rozporządzenia w sprawie dostępu do dokumentów”. 

27. Ponadto skarżący wskazał, że władze węgierskie mają dostęp do utajnionych części żądanych dokumentów i że w związku z tym mogą już ukrywać problemy lub zachowania, jeśli zechcą. Zdaniem skarżącego ten argument Komisji odnosi się do ogólnej skuteczności rozporządzenia w sprawie warunkowości, a nie do spornego procesu decyzyjnego. Argumentowali, że „nawet jeśli ryzyko to istnieje w rzeczywistości, odpowiednią reakcją ze strony Komisji nie jest utrzymywanie informacji w tajemnicy, ale wzmocnienie jej zdolności dochodzeniowych, a może zaproponowanie zmian w rozporządzeniu w sprawie warunkowości, aby upewnić się, że żaden podmiot nie może wyrządzić UE szkody finansowej poprzez obejście przepisów”.

W przedmiocie oceny istnienia nadrzędnego interesu publicznego

28. Komisja twierdziła, że nie była w stanie zidentyfikować nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem i że skarżący nie powołał się na taki interes w swoim wniosku o publiczny dostęp.

29. Skarżący nie przedstawił w swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich argumentów dotyczących ewentualnego istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem informacji.

30. Na spotkaniu z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiciele Komisji odnieśli się do potrzeby ochrony zaufania danego państwa członkowskiego. Ponadto stwierdziły one, że ujawnienie utajnionych informacji może mieć wpływ na rynki finansowe i interesy wszystkich podatników. Konkretnie, „gdyby Komisja ujawniła potencjalne problemy związane z postępowaniem państwa członkowskiego, mogłoby to mieć poważne konsekwencje finansowe dla państwa członkowskiego (np. niższy rating kredytowy), niezależnie od tego, czy kwestie te zostały uwzględnione we wniosku dotyczącym decyzji wykonawczej Rady na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości”.

31. Skarżący argumentował w swoich uwagach do sprawozdania ze spotkania, że za pełnym ujawnieniem dokumentów przemawia nadrzędny interes publiczny. Dokładniej rzecz ujmując, biorąc pod uwagę, że Komisja po raz pierwszy stosuje rozporządzenie w sprawie warunkowości, otwartość w odniesieniu do jej działań byłaby „potrzebna, aby zapewnić przewidywalność, zaufanie i pewność prawa”[21]. Interes publiczny byłby jeszcze bardziej naglący, biorąc pod uwagę, że niektóre fundusze mogłyby zostać trwale wstrzymane na Węgrzech po dwóch latach.[22] Według skarżącego nadrzędnego interesu publicznego nie można zanegować w odniesieniu do zaufania między Komisją a Węgrami ani potencjalnych reperkusji finansowych dla Węgier.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

W sprawie stosowania wyjątku dotyczącego ochrony postępowania sądowego (art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001)

32. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunkowości Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego o dostarczenie informacji, których potrzebuje [23], aby ocenić, czy spełnione są warunki stosowania rozporządzenia. Przed przyjęciem wniosku Komisja musi przesłać danemu państwu członkowskiemu pisemne powiadomienie „określające elementy faktyczne i konkretne powody, na których oparła swoje ustalenia”[24] i powinna umożliwić temu państwu członkowskiemu przedstawienie uwag [25]. Dokumenty, do których skarżący zwrócił się o dostęp – „Wniosek o udzielenie informacji”, „Pismo z powiadomieniem” i „Pismo intencyjne” – odpowiadają tym formalnym czynnościom proceduralnym na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości, a zatem nie zostały sporządzone specjalnie na potrzeby postępowania sądowego.  

33. Zgodnie z orzecznictwem UE [26] wyjątek dotyczący postępowania sądowego można zastosować do dokumentów, które nie zostały sporządzone w kontekście konkretnego postępowania sądowego, ale wykazują istotny związek z takim toczącym się postępowaniem, jeżeli ich ujawnienie poważnie naruszyłoby integralność postępowania sądowego i zasadę równości broni. Dokładniej rzecz ujmując, TSUE stwierdził, że mogłoby to mieć miejsce „jeżeli strony miałyby korzystać z uprzywilejowanego dostępu do informacji wewnętrznych należących do drugiej strony i ściśle związanych z prawnymi aspektami toczącego się [...] postępowania”[27].

34. Zdaniem Komisji informacje zawarte w żądanych dokumentach objętych tym wyjątkiem odpowiadają dokonanej przez Komisję ocenie trustów interesu publicznego przesłanej Węgrom oraz odpowiedziom Węgier na pytania Komisji. W związku z tym Rzecznik uważa, że istnieje istotny związek z postępowaniami sądowymi wszczętymi przez uniwersytety/instytucje szkolnictwa wyższego prowadzone przez węgierskie trusty interesu publicznego.

35. Aby powołać się na wyjątek dotyczący postępowania sądowego, Komisja musi jednak również wykazać, że integralność postępowania sądowego i zasada równości broni zostałyby naruszone. W tym względzie Komisja argumentowała, że ujawnienie informacji utajnionych w tych dokumentach utrudniłoby Komisji obronę w odpowiednim postępowaniu sądowym, ujawniając ewolucję jej rozumowania. Ponadto ujawnienie informacji postawiłoby wnioskodawców w tych sprawach na równi z państwem członkowskim, do którego skierowano utajnione informacje, a tym samym w korzystniejszej sytuacji dla postępowania sądowego.

36. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że ujawnienie utajnionych informacji zapewniłoby skarżącym w postępowaniu sądowym dostęp do dalszych informacji, nie jest jasne, w jaki sposób równość broni i spokój postępowania sądowego zostałyby utrudnione. Wymóg wykazania rzeczywistej i konkretnej szkody w postępowaniu sądowym nie jest bowiem spełniony ze względu na fakt, że stawiałby skarżących w tym postępowaniu na równi z państwem członkowskim.

37. Fakt, że żądane dokumenty zostały wymienione z władzami węgierskimi oficjalnymi kanałami i zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunkowości, oznacza, że nie są one „dokumentami czysto wewnętrznymi”[28]. Ponadto Komisja nie twierdziła, że ujawnienie informacji zobowiązywałoby ją do obrony przed wewnętrznie rozbieżnymi poglądami [29], co naruszyłoby istotną równowagę między stronami sporu.

38. Przegląd dokumentów przeprowadzony przez zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich wykazał, że niektóre z utajnionych informacji mają charakter ogólny lub faktyczny. Utajnione fragmenty nie zawierają również rozbieżnych opinii dotyczących kwestii prawnej zakwestionowanej przed Trybunałem. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że TSUE stwierdził, iż ujawnienie dokumentów, które mają związek z toczącymi się postępowaniami sądowymi, ale które „zawierają elementy stanowiące podstawę faktyczną wykonywania przez Komisję jej uprawnień [...], może okazać się konieczne do osiągnięcia celów”[30] rozporządzenia 1049/2001.

39. Ogólnie rzecz biorąc, Rzecznik nie jest zatem przekonany, że ujawnienie wszystkich informacji utajnionych na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001 naruszyłoby integralność postępowania sądowego i zasadę równości broni.  

40. Rzecznik zauważa również, że wkrótce po udzieleniu przez Komisję odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie dostępu Sąd Unii Europejskiej oddalił [31] skargi skarżących w zakresie, w jakim były skierowane przeciwko Komisji. Komisja nie jest już zatem stroną pozwaną w niniejszym postępowaniu sądowym. Rzecznik uważa, że Komisja powinna uwzględnić tę zmianę okoliczności przy udzielaniu odpowiedzi na tę propozycję rozwiązania.

W sprawie stosowania wyjątku dotyczącego ochrony procesu decyzyjnego instytucji (art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001)

41. Pozostałe utajnienia w dokumentach, których dotyczy wniosek, dotyczą zamówień publicznych, ryzyka konfliktu interesów, współpracy z unijnym organem ds. zwalczania nadużyć finansowych OLAF, dochodzeń antykorupcyjnych i ścigania oraz niezależności sądów. Aby odmówić publicznego dostępu do tych informacji, Komisja powołała się na potrzebę ochrony trwającego procesu decyzyjnego zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1049/2001. W szczególności Komisja argumentowała, że niektóre informacje pozostają istotne dla całego okresu programowania WRF oraz że odpowiednia procedura na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości nie została jeszcze zamknięta.

42. Zgodnie z orzecznictwem UE [32] w art. 4 ust. 3 rozróżnia się procedurę podejmowania decyzji, która została zamknięta i która pozostaje otwarta. A zatem zgodnie z akapitem pierwszym tego przepisu „[k]ażdy dokument sporządzony przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymany przez instytucję, który odnosi się do sprawy, w której decyzja nie została podjęta przez instytucję, wchodzi w zakres wyjątku dotyczącego ochrony procesu decyzyjnego”. Akapit drugi tego przepisu stanowi, że „po podjęciu decyzji sporny wyjątek obejmuje jedynie dokumenty zawierające opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach danej instytucji”.

43. Rzecznik nie może zgodzić się ze stanowiskiem Komisji i uważa, że przedmiotowy proces decyzyjny należy uznać za zamknięty. Oczywiste jest, że żądane dokumenty odnoszą się do wniosku Komisji dotyczącego decyzji wykonawczej Rady na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości. Komisja sfinalizowała swój wniosek we wrześniu 2022 r., a odnośna decyzja wykonawcza Rady została przyjęta w grudniu 2022 r. (rok przed złożeniem przez skarżącego wniosku o udzielenie dostępu). Fakt, że Komisja musi nadal monitorować obowiązujące środki i że może potencjalnie wznowić procedurę w odniesieniu do kwestii jeszcze nieuwzględnionych, nie oznacza, że proces decyzyjny w odniesieniu do jej wniosku (a tym samym do wymaganych dokumentów) jest w toku ^[33]. Jak orzekł niedawno TSUE, „dopóki konkretny cel decyzji, która ma zostać podjęta w przyszłości, nie został jeszcze określony, wszelkie ryzyko naruszenia procesu decyzyjnego mającego na celu przyjęcie tej decyzji [...] jest z definicji hipotetyczne”.[34]

44. Jeżeli chodzi o argument Komisji, że dostępu do niektórych utajnionych informacji nie można udzielić w okresie obowiązywania WRF, Rzecznik uważa, że wyłączenie kontroli publicznej do 2027 r. byłoby nieproporcjonalne tylko dlatego, że niektóre informacje są istotne dla całego okresu programowania WRF. Komisja musi bowiem wykazać za pomocą konkretnych dowodów, że dostęp może konkretnie i skutecznie wyrządzić poważną szkodę procesowi decyzyjnemu w sposób racjonalnie przewidywalny i niehipotetyczny [35].

45. Rzecznik nie jest zatem przekonany do argumentów Komisji dotyczących ryzyka dla jej procesu decyzyjnego. Po pierwsze, Rzecznik podkreśla, że zasada lojalnej współpracy dotyczy nie tylko Komisji. Państwa członkowskie mają również obowiązek lojalnej współpracy z instytucjami UE [36]. W związku z tym, jeżeli Węgry chcą znieść środki przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunkowości, muszą przekazać Komisji wymagane informacje. W związku z tym Węgry mają zachętę finansową do kontynuowania wymiany informacji również z Komisją.

46. Po drugie, o ile ukierunkowana presja zewnętrzna może stanowić uzasadnioną podstawę odmowy dostępu do dokumentu, o tyle istnienie takiej presji zewnętrznej należy ustalić z całą pewnością i wykazać, że istniało dające się racjonalnie przewidzieć ryzyko istotnego wpływu tej presji zewnętrznej na proces [37]. W tym względzie Rzecznik wielokrotnie orzekał [38], że odniesienie do ogólnego ryzyka „presji zewnętrznej” nie może samo w sobie uzasadniać nieujawnienia. Chociaż Komisja przedstawiła pewne dodatkowe poufne wyjaśnienia w tym zakresie, Rzecznik nadal nie jest przekonany, że dalsze ujawnienie stanowiłoby taką presję zewnętrzną, która osłabiłaby zdolność Komisji do stosowania systemu warunkowości.

47. W odniesieniu do obaw Komisji, że ujawnienie informacji spowodowałoby kolejne wnioski o udzielenie informacji i przekierowanie zasobów, Rzecznik uważa, że interesy finansowe UE i praworządność stanowią obszar wyraźnie leżący w interesie publicznym. W związku z tym Komisja powinna zapewnić odpowiednie zasoby do rozpatrywania takich wniosków, zgodnie z samym celem rozporządzenia 1049/2001, oraz aby informacje na temat jej działań były publicznie dostępne.

48. W odniesieniu do kwestii nieobjętych w szczególności decyzją wykonawczą Rady z 2022 r. Rzecznik zauważa, że we wniosku Komisji w dużej mierze wyjaśniono, jakie były obawy Komisji dotyczące sytuacji w zakresie praworządności na Węgrzech. Na przykład we wniosku Komisji wspomniano, że „zadano również pytania dotyczące potencjalnie powiązanych kwestii dotyczących niezależności sądownictwa”[39]. Rzecznik jest zatem zdania, że dalsze ujawnianie utajnionych informacji nie zakłóciłoby możliwości uzasadnienia przez Komisję, w jaki sposób wykorzystuje ona swoje narzędzia do ochrony interesów finansowych UE i praworządności.

49. Po trzecie, Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje obawy Komisji, że dostęp do niektórych utajnionych informacji może prowadzić do sytuacji, w której zainteresowane podmioty zmienią swoje zachowanie. Obawy te wydają się jednak dotyczyć jedynie bardzo ograniczonej liczby utajnień i nie mogą być interpretowane w tak szeroki sposób, aby obejmowały wszystkie elementy, które wskazywałyby na „strategię” Komisji w zakresie stosowania rozporządzenia w sprawie warunkowości. W odniesieniu do tych ograniczonych utajnień Rzecznik stwierdza, że Komisja nie uzasadniła w wystarczający sposób, w jaki sposób są one objęte art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 lub innymi odpowiednimi wyjątkami. 

50. W świetle powyższej oceny Rzecznik proponuje, aby Komisja dokonała przeglądu stosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001 w celu udzielenia szerszego dostępu do odnośnych dokumentów, również w świetle postanowień Sądu dotyczących dopuszczalności skarg przeciwko Komisji. Jeżeli Komisja podtrzymuje swoją odmowę udzielenia pełnego dostępu do żądanych dokumentów, powinna bardziej szczegółowo wyjaśnić, dlaczego wszelkie pozostałe utajnienia są objęte przywołanymi wyjątkami.

W przedmiocie oceny istnienia nadrzędnego interesu publicznego

51. Jak zauważono powyżej w pkt 39 i 50, Rzecznik nie jest przekonany, że większość utajnionych fragmentów jest objęta przywołanymi wyjątkami. W odniesieniu do pozostałych utajnień istotne pozostaje jednak rozważenie, czy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

52. Biorąc pod uwagę opóźnienie w przyjęciu odpowiedzi Komisji, skarżący nie był świadomy, że Komisja będzie opierać się na wyjątkach związanych z ochroną postępowań sądowych i podejmowania decyzji, aby uzasadnić swoją odmowę ujawnienia, które mogą być stosowane wyłącznie w okolicznościach, w których nie ma nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. W rezultacie skarżący nie miał możliwości przedstawienia w ponownym wniosku argumentów dotyczących istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. W związku z tym Rzecznik zwraca się do Komisji o zajęcie się argumentami skarżącego dotyczącymi istnienia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem informacji oraz o wyważenie wszelkich konkurencyjnych interesów w celu ustalenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem informacji.

Propozycja rozwiązania

Na podstawie powyższych ustaleń Rzecznik proponuje, aby Komisja Europejska:

1) dokonać przeglądu stosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 w celu udzielenia szerszego dostępu do odnośnych dokumentów, również w świetle postanowień Sądu dotyczących dopuszczalności skarg przeciwko Komisji.

2) wyjaśnić bardziej szczegółowo, dlaczego wszelkie pozostałe utajnienia są objęte przywołanymi wyjątkami.

3) zapoznanie się z argumentami skarżącego dotyczącymi istnienia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem i wyważenie wszelkich konkurencyjnych interesów w celu ustalenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem.

Komisja Europejska jest proszona o poinformowanie Rzecznika Praw Obywatelskich do dnia 13 maja 2025 r. o wszelkich działaniach podjętych w związku z powyższą propozycją rozwiązania.

 

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 13 lutego 2025 r.

 

[1] Dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

[3] Rozporządzenie 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[4] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] Wniosek z dnia 18 września 2022 r. dotyczący decyzji wykonawczej Rady w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad praworządności na Węgrzech, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Decyzja wykonawcza Rady 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad praworządności na Węgrzech, dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[8] Decyzja Komisji z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie ponownej oceny, z inicjatywy Komisji, spełnienia warunków określonych w art. 4 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 w następstwie decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r. w odniesieniu do Węgier, dostępna pod adresem: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en; Decyzja Komisji z dnia 16 grudnia 2024 r. na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, dotycząca pisemnego powiadomienia przekazanego przez Węgry w odniesieniu do art. 2 ust. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r., dostępna pod adresem: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Dopóki Węgry nie rozwiążą wszystkich problemów związanych z praworządnością w ramach systemu warunkowości, nie mogą również ubiegać się o wypłaty w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

[9] Art. 2 ust. 2 decyzji wykonawczej Rady 2022/2506.

[10] Uwzględnienie pkt 11 decyzji wykonawczej Rady 2022/2506.

[11] Sprawa T-115/23, wniosek dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582; Sprawa T-132/23, wniosek dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615; Sprawa T-133/23, wniosek dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Sprawa T‑138/23, wniosek dostępny pod adresem https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662; Sprawa T‑139/23, wniosek dostępny pod adresem https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926; Sprawa T‑140/23, wniosek dostępny pod adresem https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Skarżące w sprawach T-132/23, T-133/23, T‑139/23 i T‑140/23.

[13] Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001.

[15] Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1049/2001.

[16] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Odnosząc się do wyroku z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja, T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 oraz wyrok z dnia 28 września 2022 r., Leino-Sandberg/Parlament, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] W tym względzie przedstawiciele Komisji odnieśli się do sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, w którym wspomniano o ograniczonych zasobach ludzkich dostępnych na potrzeby stosowania rozporządzenia w sprawie warunkowości (zob.: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] Na przykład załącznik II do „Zgłoszenia pisemnego”.

[21] W tym względzie skarżący odniósł się do drugiego zalecenia zawartego w odpowiednim sprawozdaniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, o którym Komisja wspomniała podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich (zob.: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] W międzyczasie Komisja podjęła decyzję o utrzymaniu wszystkich środków na mocy rozporządzenia w sprawie warunkowości. Zob.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6465.

[23] Artykuł 6 ust. 4 rozporządzenia 2020/2092.

[24] Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092.

[25] Artykuł 6 ust. 7 rozporządzenia 2020/2092.

[26] Wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Komisja, T-602/22, pkt 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Komisja, T‑485/18, pkt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] Tamże.

[28] Wyrok z dnia 26 lipca 2023 r., Troy Chemical Company/Komisja, T‑662/21, pkt 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[29] Philip Morris przeciwko Komisji, T‑18/15, pkt 73; Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Leino-Sandberg przeciwko Parlamentowi, pkt 51.

[30] Wyrok z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja, T-796/14, pkt 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] W odniesieniu do T-132/23 zob.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463181; w przypadku T-133/23 zob.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=13463406; w przypadku T‑139/23 zob.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463727;  oraz T‑140/23, zob.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13464049. 

[32] Wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, C-506/08 P, pkt 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] Wyrok z dnia 14 września 2022 r., Pollinis France/Komisja, sprawy połączone T-371/20 i T-554/20, pkt 55–60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239 co potwierdzono w wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r., Komisja/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Pollinis France, pkt 74.

[35] Wyrok Sądu z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie T-471/08 Toland przeciwko Parlamentowi, pkt 71 i 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Artykuł 4 ust. 3 TUE. Zob. również: Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Pollinis France przeciwko Komisji, pkt 113.  

[37] Wyrok z dnia 9 września 2014 r., MasterCard i in./Komisja, T-516/11, pkt 71: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN; Wyrok z dnia 20 września 2016 r., PAN Europe/Komisja, T-51/15, pkt 30–33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Ostatnio zob. na przykład decyzja w sprawie sposobu rozpatrywania przez Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych (OI/4/2023/MIK), pkt 47–49, dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680. Zob. również decyzja w sprawie sposobu ujawniania przez Europejski Bank Inwestycyjny informacji środowiskowych i społecznych na temat projektów przed podjęciem decyzji o finansowaniu (2252/2022/OAM), pkt 26, dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Decyzja w sprawie sposobu rozpatrzenia przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) wniosku o publiczny dostęp do dokumentów dotyczących monitorowania mediów społecznościowych w odniesieniu do szlaków migracyjnych (344/2023/PVV), pkt 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720. 

[39] Punkt 5 uzasadnienia.