Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^_[1]

Pracownicy UE i ich rodziny są objęci systemem ubezpieczenia zdrowotnego, znanym jako wspólny system ubezpieczenia chorobowego („JSIS”). W październiku 2015 r., w następstwie przeglądu przeprowadzonego na mocy Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, Komitet ONZ zalecił, aby Unia Europejska dokonała przeglądu JSIS w celu kompleksowego uwzględnienia potrzeb zdrowotnych związanych z niepełnosprawnością w sposób zgodny z konwencją.

Dochodzenie to koncentrowało się przede wszystkim na kryteriach stosowanych przez wspólny system ubezpieczenia chorobowego do celów uznawania „poważnych chorób” związanych z niepełnosprawnością. Kwestia ta ma istotne konsekwencje dla osób niepełnosprawnych, ponieważ koszty leczenia są w pełni zwracane tylko wtedy, gdy leczona choroba jest klasyfikowana jako „poważna”.

Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał również skargi dotyczące nieuznawania „poważnej choroby” w przypadkach niepełnosprawności z powodu niespełnienia kryterium „skróconej średniej długości życia”.

W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji i przeprowadził ukierunkowane konsultacje. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się również z przedstawicielami Komisji w celu omówienia tych kwestii.

Rzecznik uważa, że brak podjęcia przez Komisję jakichkolwiek skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Komitetu ONZ stanowi niewłaściwe administrowanie. Rzecznik Praw Obywatelskich zaleca zatem, aby Komisja podjęła się zadania przeglądu ogólnych przepisów wykonawczych (regulujących funkcjonowanie JSIS) w celu zagwarantowania, że osoby niepełnosprawne będą w przyszłości traktowane w ramach JSIS w sposób zgodny z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich identyfikuje ponadto szereg kwestii systemowych związanych z ochroną praw osób z niepełnosprawnościami i przedstawia szereg sugestii dotyczących tych kwestii.

1. Kontekst

1. Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych [2], pierwsza ratyfikowana przez UE konwencja praw człowieka, weszła w życie w UE w styczniu 2011 r.

2. Art. 25 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych dotyczący „zdrowia” stanowi, że państwa strony uznają, że „osoby niepełnosprawne mają prawo do korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu zdrowia bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność”. W szczególności Państwa-Strony zakażą, między innymi, „dyskryminacji osób niepełnosprawnych w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego i ubezpieczenia na życie, w przypadku gdy takie ubezpieczenie jest dozwolone przez prawo krajowe, które jest zapewniane w sposób sprawiedliwy i rozsądny”.

3. W 2015 r. UE przeprowadziła pierwszy przegląd zgodności z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. W swoich uwagach końcowych dotyczących wdrażania przez UE Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych [3] Komitet ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami (zwany dalej „Komitetem ONZ”) stwierdził, w odniesieniu do art. 25 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, że wyraża „zaniepokojenie, iż pracownicy Unii Europejskiej z niepełnosprawnościami lub członkowie ich rodzin są dyskryminowani przez systemy ubezpieczeń zdrowotnych Unii Europejskiej”. Komitet ONZ zalecił, aby „Unia Europejska dokonała przeglądu swojego wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego i ubezpieczeniowego, tak aby kompleksowo pokryć potrzeby zdrowotne związane z niepełnosprawnością w sposób zgodny z konwencją”.[4]

4. Pracownicy UE i ich rodziny są objęci systemem ubezpieczenia zdrowotnego, znanym jako wspólny system ubezpieczenia chorobowego (zwany dalej „JSIS”), który jest przewidziany w art. 72 regulaminu pracowniczego UE (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”). Istnieją trzy poziomy zwrotu poniesionych kosztów: 80%, 85% lub 100%. Poziom zwrotu w wysokości 100 % ma zastosowanie do przypadków gruźlicy, poliomyelitis, raka, chorób psychicznych i innych chorób uznanych przez organ powołujący za „porównywalnie poważne”.

5. Komisja Europejska przyjęła ogólne przepisy wykonawcze, które regulują zwrot kosztów leczenia.[5] Zgodnie z tymi przepisami poważne choroby „obejmują zazwyczaj, w różnym stopniu, następujące cztery elementy:

skrócona oczekiwana długość życia

Choroba, która może być przenoszona

konieczność stosowania agresywnych procedur diagnostycznych i/lub terapeutycznych;

obecność poważnego upośledzenia lub ryzyko wystąpienia takiego upośledzenia”[6].

6. Sąd do spraw Służby Publicznej orzekł, że cztery kryteria mają charakter kumulatywny [7] – wszystkie muszą być spełnione w każdym przypadku choroby, aby można je było uznać za „poważne”. Sąd do spraw Służby Publicznej orzekł również, że ocena jednego z kryteriów, biorąc pod uwagę współzależność między tymi czterema kryteriami, może mieć wpływ na ocenę pozostałych kryteriów [8].

7. Zgodnie z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych UE jest zobowiązana do wprowadzenia mechanizmu („ram”) w celu monitorowania przestrzegania oraz ochrony i promowania praw wynikających z konwencji. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich jest członkiem tych ram wraz z Parlamentem Europejskim, Komisją, Agencją Praw Podstawowych i Europejskim Forum Osób Niepełnosprawnych. Zadaniem ram jest monitorowanie wyników administracji UE i promowanie Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych na szczeblu UE. Od 2014 r. Rzecznik otrzymał trzy skargi od pracowników z niepełnosprawnościami lub których dzieci są niepełnosprawne, dotyczące odmowy uznania przez Komisję tych niepełnosprawności za „poważne choroby” w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego. Ponieważ sprawy dotyczyły kwestii systemowej, a także biorąc pod uwagę jej rolę jako członka ram, Rzecznik postanowiła wszcząć dochodzenie strategiczne z własnej inicjatywy.

2. Dochodzenie strategiczne

8. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął to dochodzenie w maju 2016 r. pismem do Komisji z pytaniem, w jaki sposób zamierza podjąć działania następcze w związku z uwagą końcową Komitetu ONZ dotyczącą JSIS oraz czy zamierza wprowadzić odrębne kryteria lub przepisy szczególne dotyczące zwrotu kosztów leczenia osobom z niepełnosprawnościami.

9. W następstwie odpowiedzi Komisji [9] zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się z przedstawicielami Komisji w celu omówienia sprawy. Sprawozdanie z posiedzenia jest dostępne na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich [10].

10. Na podstawie tych kontaktów z Komisją Rzecznik wskazała szereg kwestii, co do których spodziewała się przedstawić Komisji swoje sugestie. W listopadzie 2017 r. rozpoczęła ukierunkowane konsultacje z prośbą o opinie na temat zidentyfikowanych problemów. Konsultacje były skierowane do grupy wsparcia Parlamentu Europejskiego ds. niepełnosprawności, grupy wsparcia Komisji Europejskiej ds. niepełnosprawności, stowarzyszenia pracowników z niepełnosprawnościami w Komisji Europejskiej, a także do Europejskiego Forum Osób Niepełnosprawnych [11]. Uwagi otrzymano na początku lutego 2018 r.[12].

3. Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

I. Uwagi wstępne

11. W swoich uwagach Komitet ONZ skupił się na traktowaniu osób niepełnosprawnych w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego. Celem wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego jest zapewnienie ubezpieczenia od „choroby”. Chociaż osoby z niepełnosprawnościami mogą ponosić koszty wynikające z choroby, ich potrzeby wynikające z niepełnosprawności są na ogół znacznie szersze niż potrzeby wynikające wyłącznie z choroby. Osoby niepełnosprawne mogą potrzebować specjalnych urządzeń, technologii adaptacyjnych, szeregu terapii oprócz leków i leków. JSIS nie jest przeznaczony do zaspokajania tych szerszych potrzeb związanych z niepełnosprawnością; jednak w praktyce pokrywa on niektóre z tych potrzeb, na przykład niektóre terapie, a także koszty opieki instytucjonalnej i opiekunów w domu – objęte działem OPW „Usługi związane z uzależnieniem”.

12. Niniejsze dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich koncentruje się na sposobie funkcjonowania JSIS, a w razie potrzeby na jego przeglądzie, aby zapewnić prawidłowe i niedyskryminacyjne traktowanie osób z niepełnosprawnościami. W każdym przyszłym przeglądzie regulaminu pracowniczego dobrze byłoby rozważyć włączenie przepisów dotyczących szerszych potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Regulamin pracowniczy odnosi się już do sytuacji w zakresie zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami, a także przewiduje, w pewnych okolicznościach, zwiększone dodatki finansowe dla dziecka z niepełnosprawnością pozostającego na utrzymaniu lub dla personelu UE lub członków rodziny z niepełnosprawnością.

II. Potrzeby związane z niepełnosprawnością w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego

i) Kryteria pełnego zwrotu kosztów leczenia dla osób niepełnosprawnych

13. W swojej odpowiedzi Komisja zauważyła, że regulamin pracowniczy został zmieniony w 2014 r. W tym kontekście współprawodawcy przeanalizowali kwestię zgodności z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych i dokonali zmian, które uznali za konieczne w celu dostosowania regulaminu pracowniczego do Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

14. Komisja wspomina na przykład o zmianie art. 1d ust. 4 regulaminu pracowniczego dotyczącego definicji niepełnosprawności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1d ust. 4 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych niepełnosprawność zdefiniowano jako „długotrwałe upośledzenie fizyczne, umysłowe, intelektualne lub sensoryczne, które w oddziaływaniu z różnymi barierami może utrudniać [osobie] pełne i skuteczne uczestnictwo w życiu społecznym na równi z innymi osobami”.

15. Komisja wyraziła przekonanie, że art. 72 regulaminu pracowniczego – który stanowi, że stawka zwrotu kosztów leczenia może zostać zwiększona do 100 % w przypadku „poważnej choroby” – jest zgodny z art. 25 [„Zdrowie”] Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

16. Na poparcie swojego stanowiska Komisja oparła się również na wnioskach kolegium szefów administracji [13], opartych na pracach przeprowadzonych przez komitet międzyinstytucjonalny, Komitet Przygotowawczy do Spraw Społecznych (zwany dalej „CPAS”)/Komitet Przygotowawczy do Spraw Statutowych (zwany dalej „CPQS”), z których wynika, że obowiązujące ramy były odpowiednie.

17. , Rzecznik zauważa jednak, że w swoim sprawozdaniu z 2012 r. CPAS stwierdził, że nie jest w stanie przystąpić do jednolitych ram środków zgodnych z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych dla instytucji. CPAS stwierdził, że podejście, zgodnie z którym inne instytucje po prostu przyjmowałyby teksty obowiązujące w Komisji, nie byłoby wystarczające do zapewnienia zgodności z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. CPAS zwrócił się wówczas do instytucji UE o wskazanie tych przepisów regulaminu pracowniczego i innych tekstów regulacyjnych przyjętych w celu ich wdrożenia, które mogą nie być zgodne z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych [14]. Rzecznik rozumie to zaproszenie jako odzwierciedlenie faktu, że CPAS uznał, że należy zrobić więcej, aby zapewnić zgodność z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych.

18. Niezależnie od powyższego w niniejszym dochodzeniu Rzecznik Praw Obywatelskich nie bada się, czy regulamin pracowniczy jest zgodny z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Niniejsze dochodzenie koncentruje się raczej na kryteriach wybranych przez Komisję w celu zakwalifikowania choroby jako „poważnej”, a tym samym zapewnienia pełnego zwrotu kosztów leczenia. Kryteria te określono w OPW Komisji. Rzecznik zapytała w szczególności, czy Komisja zamierza wprowadzić odrębne kryteria w ramach OPW lub przepisy szczególne dotyczące zwrotu kosztów leczenia osób niepełnosprawnych w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego.

19. Rzecznik rozumie obawy niektórych respondentów biorących udział w konsultacjach, że stosowanie pojęcia „poważnej choroby” w odniesieniu do osób z niepełnosprawnościami nie jest właściwe. W szczególności respondenci wskazali, że chociaż w niektórych przypadkach mogą się one pokrywać, pojęcia „choroba” i „niepełnosprawność” nie są tożsame.

20. Chociaż jest to uzasadniony punkt, z czysto technicznego punktu widzenia zwrot kosztów leczenia każdemu urzędnikowi UE (lub członkowi rodziny), w tym osobom z niepełnosprawnościami, może nastąpić wyłącznie w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego oraz w kontekście regulaminu pracowniczego i OPW wdrażających regulamin pracowniczy. Artykuł 72 regulaminu pracowniczego odnosi się do pojęcia „poważnej choroby” i ustanawia korzystniejszy system zwrotu kosztów w przypadkach, które można zaklasyfikować jako poważne choroby. Rzecznik Praw Obywatelskich dokona zatem oceny w tym kontekście.

21. Jeżeli chodzi o stosowanie czterech kryteriów OPW do uznania „poważnej choroby”, Komisja zauważa, że chociaż zgodnie z orzecznictwem cztery kryteria mają charakter kumulatywny, Trybunał orzekł również w sprawie ich współzależnego charakteru.

22. Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika przedstawiciele Komisji stwierdzili, że Komisja w rzeczywistości nie stosuje podejścia „zaznacz wszystkie pola” przy stosowaniu kryteriów. Stosowane jest raczej elastyczne podejście. Oznacza to, że jeżeli dana osoba spełnia jedno kryterium w bardzo dużym stopniu, może to zrekompensować fakt, że dana osoba nie spełnia innego kryterium w znacznym stopniu. Komisja podała przykład decyzji, w której uznano istnienie „poważnej choroby” w przypadku dziecka z autyzmem, mimo że oczekiwana długość życia nie uległa skróceniu.

23. Rzecznik uznaje i z zadowoleniem przyjmuje wysiłki Komisji na rzecz elastycznego stosowania kryteriów uznania poważnej choroby w przypadku osób z niepełnosprawnościami. Rzecznik Praw Obywatelskich zastanawia się jednak, czy to elastyczne podejście należy sformalizować, aby zapewnić jego spójne stosowanie w interesie wszystkich osób niepełnosprawnych objętych wspólnym systemem ubezpieczenia chorobowego.

24. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że chociaż wiele niepełnosprawności niekoniecznie wpływa negatywnie na średnią długość życia, mogą one powodować wysokie i ciągłe wydatki na leczenie, leki lub specjalne urządzenia/sprzęt, które są niezbędne do zmaksymalizowania możliwości pełnego i skutecznego uczestnictwa tej osoby w życiu społecznym na równych zasadach z innymi osobami. Wydatki te mogą być zaporowe dla wielu osób, zwłaszcza gdy są ponoszone w sposób ciągły.

25. Na przykład jedna ze skarg do Rzecznika dotyczyła dziecka z trwałym ubytkiem słuchu w obu uszach, które potrzebuje implantów ślimakowych.[15] Wniosek o uznanie tego stanu za „poważną chorobę” został w tym przypadku odrzucony. Rzecznik rozumie wysokie koszty związane z zapewnieniem tak istotnego leczenia zmieniającego życie, które obejmują ocenę, operację, urządzenie, rehabilitację, a także koszty naprawy i konserwacji. Pełny zwrot kosztów w takich przypadkach może mieć zasadnicze znaczenie dla danej osoby w porównaniu ze zwykłym zwrotem (80 % lub 85 %).

26. Odpowiednie ramy zapewniające osobom z niepełnosprawnościami możliwość uzyskania pełnego zwrotu kosztów leczenia w niektórych przypadkach mają zatem ogromne znaczenie dla zapewnienia, aby w ich przypadkach nie dochodziło do dyskryminacji oraz aby ich prawa były przestrzegane zgodnie z art. 25 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

27. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę na stwierdzenie Trybunału Sprawiedliwości, że ponieważ UE ratyfikowała Konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, jej przepisy od momentu jej wejścia w życie stanowią integralną część porządku prawnego UE [16]. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału pierwszeństwo umów międzynarodowych zawartych przez UE przed przepisami prawa wtórnego oznacza, że takie przepisy (np. regulamin pracowniczy) należy w miarę możliwości interpretować w sposób zgodny z tymi umowami [17].

28. Ponadto fakt, że Karta praw podstawowych Unii Europejskiej stanowi prawo pierwotne Unii, wzmacnia potrzebę wykładni prawa wtórnego, takiego jak regulamin pracowniczy, w świetle praw podstawowych uznanych w karcie.

29. Komisja wyraża zadowolenie, że regulamin pracowniczy, po jego przeglądzie w 2014 r., właściwie odzwierciedla wymogi Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych oraz że OPW, które nadają skuteczność przepisom dotyczącym ubezpieczenia zdrowotnego zawartym w regulaminie pracowniczym, funkcjonują w sposób zgodny z wymogami Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych i Karty praw podstawowych. Komitet ONZ jest innego zdania niż Komisja, przynajmniej jeśli chodzi o sposób funkcjonowania JSIS w praktyce. Oczywiste jest, że Komitet ONZ uważa, iż JSIS nie jest zgodny z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, jeżeli chodzi o sposób zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych. Komitet ONZ stoi na stanowisku, że JSIS należy poddać przeglądowi w celu zapewnienia zgodności z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

30. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma sposób stosowania pojęcia „poważnej choroby”. Rzecznik uważa, że Komisja może dalej rozwijać kryteria OPW regulujące „poważną chorobę” w celu zapewnienia, aby regulamin pracowniczy w praktyce był zgodny z art. 25 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych dotyczącym zdrowia. Art. 26 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych dotyczący „habilitacji i rehabilitacji”[18] jest istotny również w tym kontekście. Istotne są również art. 21 Karty dotyczący niedyskryminacji (w tym ze względu na niepełnosprawność) i art. 26 Karty dotyczący integracji osób niepełnosprawnych.

31. Zasady równego traktowania i niedyskryminacji wymagają, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione [19]. W niniejszym kontekście oznacza to niestosowanie tych samych kryteriów do oceny wagi różnych warunków bez przedstawienia obiektywnego uzasadnienia.

32. Rzecznik zauważa, że definicja „niepełnosprawności” zawarta w przeglądzie regulaminu pracowniczego z 2014 r. popiera podejście oparte na modelu społecznym do niepełnosprawności promowane w Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych [20]. Interpretacja art. 72 regulaminu pracowniczego w świetle definicji niepełnosprawności i z uwzględnieniem Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych pozwoliłaby na nowe podejście do tego, co stanowi „poważną chorobę”. To z kolei powinno rozwiać obawy wyrażone przez Komitet ONZ.

33. Rzecznik uważa, że Komisja powinna zmienić OPW w celu zapewnienia, aby były one bardziej odpowiednie i skuteczne w ocenie powagi szczególnej sytuacji osób z niepełnosprawnościami. Nie jest to zbyt nakazowe, można to osiągnąć poprzez doprecyzowanie obecnego tekstu, wprowadzenie szczegółowych przepisów dodatkowych lub poprzez zestaw alternatywnych kryteriów przewidujących w szczególności pełny zwrot kosztów leczenia dla osób z niepełnosprawnościami.

34. Na przykład Komisja mogłaby podjąć decyzję o wyłączeniu kryterium skrócenia średniego trwania życia jako istotnego przy ocenie potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Alternatywnie Komisja mogłaby przewidzieć, że kryteria nie muszą być „skumulowane” w przypadku osób z niepełnosprawnościami.

35. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że zmieniając OPW, Komisja musi również rozważyć, w jaki sposób najlepiej chronić sytuację finansową JSIS.[21] Wszelkie zmiany mogą mieć wpływ na budżet. Rzecznik jest jednak przekonany, że Komisja może przedstawić przepisy, które mają sens finansowy i są solidne pod względem prawnym.

36. W odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich w listopadzie 2016 r. Komisja stwierdziła, że jest gotowa przeanalizować codzienne stosowanie JSIS w odniesieniu do potrzeb zdrowotnych związanych z niepełnosprawnością, w szczególności w odniesieniu do adekwatności kryteriów dotyczących „poważnej choroby”. Komisja stwierdziła, że rozważa powierzenie odpowiedniemu organowi, obejmującemu przedstawicieli osób niepełnosprawnych, pracowników niepełnosprawnych lub stowarzyszenia osób niepełnosprawnych, zadania zbadania obecnej sytuacji oraz, w razie potrzeby, zaproponowania pomysłów i środków służących dalszemu rozwijaniu takiego podejścia.

37. Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nie podjęła jeszcze żadnych działań w tym zakresie. Ponadto Rzecznik stwierdza, że brak podjęcia przez Komisję jakichkolwiek skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Komitetu ONZ z dnia 2 października 2015 r. stanowi niewłaściwe administrowanie. Rzecznik Praw Obywatelskich wyda odpowiednie zalecenie w tym zakresie.

38. Zgodnie ze swoim komunikatem w sprawie różnorodności z lipca 2017 r. Komisja „ustanowi odpowiedni organ w celu zbadania obecnej sytuacji oraz zaproponowania pomysłów i środków, aby w jak największym stopniu zmniejszyć obciążenie pracowników niepełnosprawnych”.[22] Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje to zobowiązanie, ale zauważa, że dotyczy ono konsultacji w kwestiach ogólnych i nie koncentruje się konkretnie na JSIS, co stwierdził w listopadzie 2016 r., że jest gotów zrobić.

39. Niektórzy respondenci biorący udział w konsultacjach z Rzecznikiem Praw Obywatelskich zaproponowali, aby wszelkie przeglądy obejmowały wszystkie przepisy dotyczące JSIS, w tym OPW, wspólne przepisy dotyczące JSIS i związane z nimi formularze, oraz aby przeprowadzali je niezależni eksperci zewnętrzni. Rzecznik wzywa Komisję do rozważenia tej opcji.

ii) Wprowadzenie wykazu urządzeń wspomagających podlegających zwrotowi w ramach OPW

40. W trakcie dochodzenia niektórzy respondenci biorący udział w konsultacjach argumentowali, że ramy zwrotu kosztów urządzeń wspomagających i terapii w ramach JSIS są niespójne lub niewystarczające [23].

41. Zdaniem Komisji brak szczegółowego wykazu urządzeń wspomagających podlegających zwrotowi w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego pozwala na większą elastyczność, co jest niezbędne do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych związanych z niepełnosprawnością.

42. Aby zapewnić jasność osobom z niepełnosprawnościami, Rzecznik sugeruje, aby Komisja opublikowała niewyczerpujący wykaz urządzeń wspomagających, które podlegają zwrotowi na podstawie OPW.

43. Jeden z respondentów biorących udział w konsultacjach zasugerował, że za punkt odniesienia można posłużyć się listą priorytetowych produktów wspomagających WHO (APL). Zaproponowano również, aby wykaz był poddawany regularnym przeglądom. Rzecznik wzywa Komisję do rozważenia tych opcji.

II. Niemedyczne potrzeby osób niepełnosprawnych

44. W swojej odpowiedzi skierowanej do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja wskazała, że płatności dokonywanych przez wspólny system ubezpieczenia chorobowego nie należy rozpatrywać w odosobnieniu, ponieważ niepełnosprawni pracownicy lub niepełnosprawni członkowie ich rodzin mogą korzystać z innych płatności poza wspólnym systemem ubezpieczenia chorobowego, w szczególności:

i) podwojenie dodatku na dziecko pozostające na utrzymaniu (art. 67 ust. 3 regulaminu pracowniczego)[24],

ii) system pomocy społecznej w celu zwrotu kosztów pozamedycznych związanych z niepełnosprawnością (art. 76 regulaminu pracowniczego)[25] oraz

iii) racjonalne usprawnienia zapewniane przez instytucje jako pracodawców (art. 1d ust. 4 regulaminu pracowniczego)[26].

45. Na wstępie Rzecznik zauważa, że istnienie tych dodatkowych programów prawdopodobnie nie zrekompensuje niewystarczającego pokrycia potrzeb medycznych osób z niepełnosprawnościami w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego. W swoich uwagach Komitet ONZ odniósł się w szczególności do potrzeby przeglądu JSIS w celu zapewnienia jego zgodności z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

46. Komisja przypuszczalnie powołała się na istnienie tych systemów, aby wykazać, że regulamin pracowniczy jako całość przyczynia się do ogólnej zgodności ze społecznym modelem niepełnosprawności promowanym przez Konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Chociaż programy te nie są wyraźnie objęte zakresem niniejszego dochodzenia, Rzecznik Praw Obywatelskich skomentuje je, biorąc pod uwagę, że Komisja odniosła się do nich.

47. Po pierwsze, Rzecznik stwierdza, że programy te w ograniczonym stopniu pokrywają pozamedyczne potrzeby osób z niepełnosprawnościami i wydaje się, że istnieją pewne ograniczenia.

48. Jeśli chodzi o płatności w ramach programu pomocy społecznej, Rzecznik rozumie, że w każdej instytucji dostępny jest ograniczony budżet na ten cel. Ponadto prawo do zwrotu jest powiązane ze szczególnymi progami dotyczącymi dochodów rodziny.

49. Zdaniem Rzecznika fakt, że płatności przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej zależą od ograniczonych budżetów, specyficznych dla każdej instytucji, może prowadzić do niespójności w rozpatrywaniu takich wniosków pracowników z niepełnosprawnościami lub których dzieci są niepełnosprawne. Można założyć, że mniejszym instytucjom trudniej jest uwzględnić wnioski, jeżeli mają one do czynienia z szeregiem wezwań do korzystania z takich funduszy. Rzecznik uważa zatem, że właściwsze byłoby udostępnienie w tym celu odrębnej linii budżetowej, wspólnej dla wszystkich instytucji UE.

50. Rzecznik sugeruje, aby Komisja przeprowadziła ocenę w celu określenia – w sposób niewyczerpujący – niemedycznych potrzeb związanych z niepełnosprawnością. Powinna ona zainicjować procedurę mającą na celu zapewnienie, aby pozamedyczne potrzeby niepełnosprawnych pracowników – i ich rodzin – były zaspokajane w zadowalający sposób, poprzez alokację wystarczających zasobów i w odpowiednich ramach, w ramach systemów socjalnych instytucji UE.

51. Jeżeli chodzi o racjonalne usprawnienia zapewniane pracownikom Komisji, Rzecznik zauważa, że Komisja przyjęła swoje obecne przepisy w 2004 r., na długo przed wejściem w życie Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych w 2011 r.

52. Rzecznik sugeruje zatem, aby Komisja dokonała przeglądu swoich obecnych przepisów w świetle postanowień Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, które obowiązują od 2011 r.

53. Przegląd ten powinien obejmować potrzebę wprowadzenia szeregu środków dotyczących zakwaterowania. Na przykład respondenci biorący udział w konsultacjach stwierdzili, że czas pracy może stanowić problem dla niektórych pracowników z niepełnosprawnościami ze względu na konieczność regularnego udziału w spotkaniach lekarskich lub sesjach terapeutycznych lub ze względu na to, że wykonywanie określonych zadań może zająć im więcej czasu ze względu na zmęczenie.

54. Respondenci biorący udział w konsultacjach zasugerowali również potrzebę zmiany obecnej praktyki, zgodnie z którą bezpośredni bezpośredni przełożony pracownika z niepełnosprawnością decyduje o tym, co stanowi racjonalne usprawnienia. Twierdzą, że obecne podejście może prowadzić do niespójności. Rzecznik rozumie te obawy. Uważa ona, że dokonując przeglądu obowiązujących przepisów, Komisja powinna rozważyć, czy decyzje w sprawie wniosków o racjonalne usprawnienia powinny być podejmowane centralnie w celu zapewnienia spójności.

III. Szkolenie personelu i konsultacje z zainteresowanymi stronami

55. Jedną z kwestii poruszonych przez Rzecznik podczas konsultacji było to, czy Komisja powinna zapewnić, aby specjalne szkolenie w zakresie radzenia sobie z niepełnosprawnością było częścią programu wprowadzającego dla jej pracowników zajmujących się powiązanymi kwestiami. Respondenci biorący udział w konsultacjach zasugerowali obowiązkowy udział w takich szkoleniach dla nowych menedżerów i obecnych menedżerów, którzy zatrudniają osoby z niepełnosprawnościami.

56. Rzecznik zgadza się, że takie szkolenie powinno być obowiązkowe nie tylko dla pracowników zajmujących się kwestiami związanymi z niepełnosprawnością, ale także dla pracowników na szczeblu kierowniczym w ogóle, ponieważ często może się zdarzyć, że w ich personelu znajdują się osoby z niepełnosprawnością.

57. Przedstawiciele Komisji wspomnieli, że Komisja kontaktowała się z nowo utworzonym wówczas Stowarzyszeniem Pracowników z Niepełnosprawnościami w Komisji Europejskiej oraz z grupą wsparcia Komisji Europejskiej ds. osób z niepełnosprawnościami. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje te kontakty, a także fakt, że Komisja zachęcała do ustanowienia w Komisji Europejskiej Stowarzyszenia Pracowników z Niepełnosprawnościami.

58. Respondenci są jednak zaniepokojeni brakiem ustrukturyzowanych konsultacji między Komisją a ich stowarzyszeniami w kwestiach związanych z niepełnosprawnością, a zwłaszcza w opracowywaniu odpowiednich polityk, na przykład podczas przygotowywania komunikatu w sprawie różnorodności.

59. Rzecznik sugeruje, aby Komisja nawiązała regularne kontakty ze stowarzyszeniami pracowników z niepełnosprawnościami lub pracowników, których członkowie rodziny są niepełnosprawni, w celu uzyskania informacji zwrotnych na temat codziennego stosowania wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego i systemów socjalnych dla osób z niepełnosprawnościami. 

Wnioski

60. Rzecznik uważa, że niepodjęcie przez Komisję Europejską skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Komitetu ONZ z dnia 2 października 2015 r. w sprawie przeglądu JSIS stanowi niewłaściwe administrowanie. Zalecenie Komitetu ONZ w tym zakresie zostało opracowane w celu zapewnienia, aby JSIS zajmował się potrzebami zdrowotnymi osób niepełnosprawnych związanymi z niepełnosprawnością w sposób zgodny z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Rzecznik Praw Obywatelskich wydaje zatem odpowiednie zalecenie poniżej, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Zalecenie

Na podstawie swojego dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji Europejskiej następujące zalecenie:  

Rzecznik Praw Obywatelskich zaleca, aby Komisja Europejska niezwłocznie przystąpiła do przeglądu ogólnych przepisów wykonawczych (które regulują funkcjonowanie JSIS) w celu zagwarantowania, że osoby niepełnosprawne będą w przyszłości traktowane w ramach JSIS w sposób zgodny z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Do celów przeglądu ogólnych przepisów wykonawczych Komisja powinna określić jasny harmonogram konsultacji z odpowiednimi przedstawicielami pracowników z niepełnosprawnościami, a także z przedstawicielami pracowników z niepełnosprawnościami pozostającymi na utrzymaniu. Proces przeglądu powinien koncentrować się na kryteriach pełnego zwrotu kosztów leczenia, ale może zaistnieć potrzeba rozważenia innych kwestii.

Propozycje ulepszeń

1. Komisja powinna opublikować niewyczerpujący wykaz urządzeń wspomagających, które podlegają zwrotowi na mocy ogólnych przepisów wykonawczych.

2. Komisja powinna przeprowadzić ocenę w celu określenia – w sposób niewyczerpujący – niemedycznych potrzeb związanych z niepełnosprawnością. Powinna ona zainicjować procedurę mającą na celu zapewnienie, aby pozamedyczne potrzeby niepełnosprawnych pracowników UE – i ich rodzin – były zaspokajane w zadowalający sposób, poprzez alokację wystarczających zasobów i w odpowiednich ramach, w ramach systemów socjalnych instytucji UE.

3. Komisja powinna dokonać przeglądu swoich obecnych przepisów dotyczących „racjonalnych usprawnień” dla pracowników z niepełnosprawnościami w świetle postanowień Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

4. W przypadkach, w których jeszcze nie ma to miejsca, Komisja powinna zapewnić, aby specjalne szkolenia na temat sposobów radzenia sobie z niepełnosprawnością stanowiły część programu integracji zawodowej dla jej pracowników zajmujących się powiązanymi kwestiami, a także dla pracowników na szczeblu kierowniczym.

5. Komisja powinna nawiązywać regularne kontakty ze stowarzyszeniami pracowników UE z niepełnosprawnościami lub mających członków rodziny z niepełnosprawnościami, aby otrzymywać informacje zwrotne na temat codziennego stosowania JSIS i systemów socjalnych dla osób z niepełnosprawnościami. Komisja powinna również konsultować się z tymi stowarzyszeniami w sposób konstruktywny, terminowy i ustrukturyzowany przy opracowywaniu i wdrażaniu dotyczących ich przepisów i polityk.

Komisja zostanie poinformowana o tym zaleceniu. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 16 października 2018 r.

 

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 16 lipca 2018 r.

 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, przyjęta w dniu 13 grudnia 2006 r. podczas sześćdziesiątej pierwszej sesji Zgromadzenia Ogólnego rezolucją A/RES/61/106 i zatwierdzona w imieniu UE decyzją Rady 2010/48/WE z dnia 26 listopada 2009 r. (Dz.U. 2010, L 23, s. 35). Konwencja jest dostępna pod adresem: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html

[3] Uwagi końcowe dotyczące wdrażania przez UE Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych przedstawione przez odpowiedni komitet ONZ, 2 października 2015 r.

[4] Punkty 86 i 87 uwag końcowych.

[5] Decyzja Komisji ustanawiająca ogólne przepisy wykonawcze dotyczące zwrotu kosztów leczenia, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2007 r., dostępna pod adresem: http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

OPW odzwierciedlają porozumienie międzyinstytucjonalne.

[6] Tytuł III rozdział 5 OPW.

[7] Wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 18 września 2007 r. w sprawie F-10/07 Botos przeciwko Komisji, pkt 41–44.

[8] Wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 28 września 2011 r. w sprawie F-23/10 Allen przeciwko Komisji Europejskiej, pkt 79.

[9] Po wszczęciu dochodzenia grupa wsparcia Parlamentu Europejskiego ds. osób z niepełnosprawnościami spontanicznie przekazała informacje Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

[10] Wszystkie dokumenty związane z zapytaniem są dostępne tutaj:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/65814/html.bookmark 

[11] Grupa Parlamentu Europejskiego ds. Wspierania Niepełnosprawności (EP DSG) została utworzona w 2003 r. i składa się z urzędników Parlamentu Europejskiego, którzy są osobami niepełnosprawnymi, opiekunami członka rodziny niepełnosprawnego lub mają interes zawodowy w kwestiach związanych z niepełnosprawnością.

Grupa Komisji Europejskiej ds. Wspierania Osób Niepełnosprawnych („EC DSG”) jest stowarzyszeniem pracowników Komisji, a także innych instytucji UE odpowiedzialnych za osobę z niepełnosprawnością lub opóźnieniem w rozwoju. 

Stowarzyszenie pracowników z niepełnosprawnościami w Komisji Europejskiej („ASDEC”) zostało ustanowione w 2017 r. przez niewielką grupę urzędników UE z niepełnosprawnością lub długotrwałym stanem zdrowia jako wewnętrzne stowarzyszenie „de facto” dla pracowników z niepełnosprawnościami.

Europejskie Forum Osób Niepełnosprawnych jest organizacją pozarządową zrzeszającą organizacje reprezentujące osoby z niepełnosprawnościami z całej Europy.

[12] Oprócz uwag adresatów Rzecznik otrzymał dwie spontaniczne odpowiedzi indywidualne.

[13] W skład tego organu wchodzą szefowie administracji wszystkich instytucji UE, w tym Rzecznik Praw Obywatelskich.

[14] Sprawozdanie CPAS (Rapport de Synthèse) z dnia 13 marca 2012 r. dotyczące Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

Implant ślimakowy jest chirurgicznie wszczepionym urządzeniem elektronicznym, które zapewnia poczucie dźwięku osobie z ciężką lub całkowitą utratą słuchu.

[16] Wyrok Trybunału z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie C-363/12, Z., pkt 73, wyrok Trybunału z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawach połączonych C-335/11 i C-337/11, HK Danmark, pkt 30.

[17] Wyrok Trybunału z dnia 22 maja 2014 r. w sprawie C-356/12, Glatzel, pkt 70, wyrok Trybunału z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie C-363/12, Z., pkt 72, wyrok Trybunału z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawach połączonych C-335/11 i C-337/11, HK Danmark, pkt 29, wyrok Trybunału z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C-61/94, Komisja przeciwko Niemcom, pkt 52.

[18] Zgodnie z art. 26 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych „Państwa Strony podejmują skuteczne i odpowiednie środki, w tym poprzez wzajemne wsparcie, aby umożliwić osobom niepełnosprawnym osiągnięcie i utrzymanie maksymalnej niezależności, pełnych zdolności fizycznych, umysłowych, społecznych i zawodowych oraz pełnego włączenia i uczestnictwa we wszystkich aspektach życia. W tym celu Państwa Strony organizują, wzmacniają i rozszerzają kompleksowe usługi i programy habilitacyjne i rehabilitacyjne, w szczególności w dziedzinie zdrowia, zatrudnienia, edukacji i usług społecznych [...]”.

[19] Wyrok Trybunału z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04, IATA i ELFAA, pkt 95, wyrok Trybunału z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C‑300/04, Eman i Sevinger, pkt 57.

[20] Podejście do niepełnosprawności oparte na modelu społecznym, w przeciwieństwie do podejścia opartego na modelu medycznym, sugeruje, że bariery dla osób niepełnosprawnych są spowodowane sposobem organizacji społeczeństwa, a nie ich upośledzeniem, oraz że to społeczeństwo jest odpowiedzialne za usunięcie tych barier.

[21] Wspólne przepisy dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego urzędników Wspólnot Europejskich, przyjęte za wspólnym porozumieniem przez wszystkie instytucje wspólnotowe, które weszły w życie dnia 1 grudnia 2005 r., http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9645-2004-INIT/en/pdf  

Artykuł 52 stanowi: „[...] instytucje upoważniają Komisję do ustanowienia, w drodze ogólnych przepisów wykonawczych, zasad regulujących zwrot kosztów w celu ochrony równowagi finansowej systemu i z poszanowaniem zasady zabezpieczenia społecznego stanowiącej podstawę art. 72 ust. 1 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego”.

[22] Komunikat do Komisji "Lepsze miejsce pracy dla wszystkich: od równych szans do różnorodności i włączenia społecznego, Bruksela, 19.7.2017, C(2017) 5300 final.

[23] Tytułem przykładu w „praktycznym przewodniku” PMO (2014 r.) do OPW w ogóle nie wspomina się o wózkach inwalidzkich. Pierwotne OPW z 2007 r. zawierają zasadę, zgodnie z którą „proste ręczne wózki inwalidzkie” mogą podlegać zwrotowi w wysokości do 650 EUR. Z drugiej strony wydaje się, że zwrotowi nie podlegają elektroniczne wózki inwalidzkie i przedmioty takie jak tablice komunikacyjne/książki/karty, oprogramowanie komunikacyjne, komunikatory dla osób niesłyszących/niewidomych oraz urządzenia do komunikacji wideo.

[24] Rzecznik rozumie, że szczegółowe przepisy dotyczące przyznawania tego świadczenia są określone w konkluzjach 177/87 Kolegium Szefów Administracji dotyczących podwójnego dodatku na dziecko pozostające na utrzymaniu dziecka, którego utrzymanie wiąże się z dużymi wydatkami z powodu niepełnosprawności lub długotrwałej choroby (art. 67 ust. 3 regulaminu pracowniczego). Drugi zmieniony wniosek został zatwierdzony przez szefów administracji w dniu 26 marca 2014 r.

[25] Rzecznik rozumie, że szczegółowe przepisy dotyczące przyznawania tych świadczeń są określone w tymczasowych wytycznych dotyczących wykonania pozycji budżetowej „Dodatkowa pomoc dla osób niepełnosprawnych” w odniesieniu do środków socjalnych dla osób niepełnosprawnych, przyjętych w dniu 19 lutego 2004 r. przez Kolegium Szefów Administracji.

[26] W odniesieniu do Komisji zob. decyzja Komisji z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania art. 1d ust. 4 regulaminu pracowniczego.