Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Skarżący twierdzi, że prowadzenie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na środki medyczne w greckich szpitalach stanowi naruszenie prawa UE. Skarga złożona przez grecką firmę zajmującą się zaopatrzeniem szpitalnym dotyczy tego, że Komisja Europejska nie zapewniła przestrzegania przez Grecję prawa UE. Skarżący odrzucił stanowisko Komisji, zgodnie z którym w następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE Grecja podjęła kroki niezbędne do zapewnienia zgodności z prawem UE.

W szczególności sprawa dotyczyła odrzucenia przez greckie szpitale wyrobów medycznych skarżącego, mimo że posiadają one znak certyfikacji CE.

W odpowiedzi na skargę Rzecznik zaproponował, aby Komisja ponownie rozpatrzyła skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego skierowaną przeciwko Grecji. Komisja odpowiedziała, że uważnie przyjrzała się już wszystkim podniesionym kwestiom i że nie widzi powodu, aby wątpić w swój wniosek, że Grecja posiada obecnie odpowiednie środki zapewniające zarówno zgodność z prawem UE, jak i zadośćuczynienie dla zainteresowanych oferentów.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w rzeczywistości Komisja nie zbadała z należytą starannością zarzutów skarżącego. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zalecił obecnie Komisji przeprowadzenie właściwej analizy informacji dostarczonych przez skarżącego na poparcie jego zarzutu.

Tło

1. Skarżący jest greckim przedsiębiorstwem, które importuje i dystrybuuje wyroby medyczne. Skarży się ona na sposób, w jaki Komisja rozpatrzyła wniesioną do niej skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i wyraziła opinię, że procedury stosowane przez greckie szpitale w celu udzielenia zamówień publicznych na dostawy nie są zgodne z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie C-489/06 Komisja przeciwko Grecji [2]. W wyroku tym TSUE orzekł, że odrzucając oferty dotyczące wyrobów medycznych posiadających oznakowanie CE [3], Grecja uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy w sprawie zamówień publicznych [4] i dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych [5].

2. Skarga o naruszenie dotyczyła greckiego rynku dostaw szwów, a skarżący twierdził, że kilka szpitali wielokrotnie odrzucało przetargi na wyroby medyczne, w tym szwy skarżącego, jako nienadające się i niebezpieczne dla zdrowia publicznego, mimo że odnośne produkty nosiły oznakowanie CE. Do czasu skierowania sprawy do TSUE [6] sądy krajowe nie chroniły oferentów, ponieważ uważały, że odrzucenie wyrobów medycznych ze względów zdrowia publicznego było zgodne z dyrektywą w sprawie wyrobów medycznych.

3. Skarżący twierdził, że pomimo wyroku TSUE stwierdzającego naruszenie, greckie szpitale nie zmieniły swoich praktyk. Ponadto według skarżącego greckie szpitale opracowały inne praktyki, na przykład „specyfikacje specjalne” w zaproszeniach do składania ofert w celu obejścia orzeczeń TSUE dotyczących faworyzowania preferowanego dostawcy, przedsiębiorstwa wielonarodowego („międzynarodowego”), które korzystało z wirtualnego monopolu w zakresie zaopatrzenia szpitali greckich. Skarżący stwierdził, że wielokrotnie skutecznie wystosowywał nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk w odniesieniu do zaproszeń do składania ofert zawierających te "specjalne specyfikacje". Z kolei rząd grecki nadal zwiększał opłaty za złożenie nakazu.

4. Skarżący wskazał, że pomimo faktu, iż grecki Naczelny Sąd Administracyjny ustanowił wyraźny precedens w odniesieniu do niezgodności z prawem tych "specjalnych specyfikacji" zarówno w prawie UE, jak i w prawie greckim, praktyka szpitali nie uległa zmianie. O ile oferent, którego to dotyczy, nie jest gotów ponieść opłat prawnych (do 5 000 EUR za nakaz), niezgodny z prawem proces przetargowy zostanie przeprowadzony zgodnie z planem. Nawet jeśli oferent zostanie wybrany w sądzie, greckie szpitale anulują procedurę przetargową i kontynuują zakupy od swojego „preferowanego dostawcy”. W związku z tym, chociaż skarżący musi uiścić bezzwrotną opłatę w wysokości 5 000 EUR za nakaz, szpitale nadal bronią niezgodnych z prawem zaproszeń do składania ofert w sądzie z wykorzystaniem środków publicznych.

5. Podsumowując, skarżący twierdził, że greckie szpitale naruszają dyrektywę w sprawie zamówień publicznych, dyrektywę w sprawie wyrobów medycznych i wyrok TSUE. Skarżący załączył do skargi próbkę zaproszeń do składania ofert z "specjalnymi specyfikacjami", greckimi orzeczeniami sądowymi oraz opinią EOF (Greckiej Agencji Leków) w sprawie "specjalnych specyfikacji".

6. W odpowiedzi na skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja stwierdziła, że w następstwie wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji otrzymała informację, że greckie szpitale nadal wydawały połączenia w sposób, który nie był zgodny z wyrokiem TSUE. W odpowiedzi na te informacje Komisja wszczęła przeciwko Grecji postępowanie przewidziane w art. 260 TFUE (zwane dalej „postępowaniem w sprawie sankcji”). W ramach tego postępowania ustalono, że Grecja nie podjęła niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE, w związku z czym w dniu 24 listopada 2010 r. Komisja postanowiła wnieść sprawę do TSUE. Jednak w świetle późniejszych wydarzeń, w szczególności przyjęcia nowych przepisów greckich w tej sprawie (art. 21 ustawy 3897/2010 [7]), Komisja podjęła decyzję o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

7. Skarżący ponownie zwrócił się do Komisji, ale nie udało mu się przekonać jej do ponownego zbadania tej sprawy. W związku z tym w dniu 31 grudnia 2012 r. Komisja złożyła tę skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

8. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zidentyfikował następujące zarzuty i roszczenia:

1) Komisja nie zapewniła przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych na wyroby medyczne, a także wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji.

2) Komisja powinna podjąć odpowiednie działania w celu zapewnienia przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych na wyroby medyczne, a także wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji.

Zarzut, że Komisja nie zapewniła przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych na wyroby medyczne, a także wyrok TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji i powiązany zarzut

Propozycja polubownego rozwiązania przedstawiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich

9. W dniu 14 lipca 2014 r. Rzecznik zaproponował rozwiązanie polubowne w celu rozwiązania kwestii zawartych w niniejszej skardze. Rzecznik uwzględnił przy tym argumenty i opinie przedstawione przez strony [8].

10. W swojej analizie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zgodnie z przepisami regulującymi przetargi publiczne na wyroby medyczne instytucja zamawiająca nie może odrzucić oferty dotyczącej wyrobów medycznych opatrzonych oznakowaniem CE ze względu na zdrowie publiczne, chyba że zostanie przeprowadzona specjalna procedura. Rzecznik zauważył, że w sprawie Komisja/Grecja TSUE stwierdził, że w greckich szpitalach rozwinęła się powtarzająca się i uporczywa praktyka, która była sprzeczna z prawem UE, oraz że właściwe organy greckie nie zbadały w wystarczającym stopniu niezgodnego z prawem postępowania greckich szpitali i nie ukarały ich w wystarczającym stopniu [9].

11. Aby przeanalizować zarzut skarżącego, Rzecznik zbadał, czy Komisja działała z należytą starannością przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

12. W swoim rozumowaniu Rzecznik wzięła pod uwagę argumenty skarżącej, że greckie szpitale konsekwentnie ogłaszają niezgodne z prawem zaproszenia do składania ofert na wyroby medyczne oraz że zarówno monitorowanie praktyk szpitalnych, jak i środki odwoławcze dostępne dla zainteresowanych oferentów są niewystarczające, biorąc pod uwagę w szczególności wpływ opłaty za złożenie nakazu. Z drugiej strony głównym argumentem Komisji było to, że ramy prawne i instytucjonalne regulujące zaproszenia greckich szpitali do składania ofert na wyroby medyczne zostały wzmocnione, podobnie jak mechanizmy monitorowania i zapewniania zgodności.

13. Rzecznik uznał, że Komisja nie oceniła wpływu, jaki zmiany wprowadzone przez władze greckie mogły mieć na oferentów takich jak skarżący. W rzeczywistości argumenty skarżącego, że 84 % zaproszeń do składania ofert jest nadal niezgodnych z prawem i że art. 21 ustawy 3897/2010 nigdy nie został zastosowany, co na pierwszy rzut oka wydawało się uzasadnione i uzasadnione, nie zostały zbadane przez Komisję. Podobnie Rzecznik uznał, że argument Komisji, zgodnie z którym nie dysponowała ona wystarczającymi informacjami i dowodami, nie wydaje się przekonujący w tych okolicznościach.

14. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że kwestia opłaty za złożenie nakazu jest związana z krajowymi procedurami odwoławczymi i środkami odwoławczymi w sądach krajowych oraz że pozostaje ona istotna dla zainteresowanych oferentów przy wykonywaniu ich praw wynikających z unijnego prawa zamówień publicznych przed sądami greckimi. W tym względzie Rzecznik uznał, że skarżący przedstawił wystarczająco przekonujące argumenty, aby uznać, że opłata może osłabić skuteczność ochrony praw przysługujących mu na mocy prawa UE.

15. W świetle powyższych rozważań Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji następującą propozycję polubownego rozwiązania:

„Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Rzecznik proponuje, aby Komisja ponownie zbadała akta skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczące przestrzegania przez Grecję przepisów UE dotyczących zamówień publicznych w odniesieniu do zamówień publicznych na wyroby medyczne oraz wyrok TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji.

W ten sposób Komisja mogłaby odnieść się do argumentów skarżącego, zgodnie z którymi a) greckie szpitale konsekwentnie ogłaszają niezgodne z prawem zaproszenia do składania ofert na wyroby medyczne oraz b) monitorowanie praktyk szpitalnych i środków zaradczych dostępnych dla zainteresowanych oferentów jest niewystarczające.

Jeżeli Komisja uzna argumenty skarżącego, że Grecja nie podjęła jeszcze niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji, za zasadne, może zbadać, czy właściwe byłoby wznowienie postępowania w sprawie sankcji przeciwko Grecji.”

16. W odpowiedzi na wniosek Rzecznika Komisja wskazała następujące dwa główne wstępne ustalenia zawarte w analizie Rzecznika: (i) Komisja nie rozpatrzyła skargi skarżącego dotyczącej naruszenia z należytą starannością; oraz (ii) obowiązkowa opłata za złożenie dopuszczalnego wniosku o zaprzestanie szkodliwych praktyk na mocy prawa greckiego budzi obawy w świetle prawa UE.

17. Jeżeli chodzi o pkt (i), Komisja nie zgodziła się z tym ustaleniem i przedstawiła swoje działania oraz informacje otrzymane od władz greckich, na podstawie których postanowiła zamknąć sprawę. Komisja argumentowała, że nie ma dowodów na to, że krajowy system dochodzenia roszczeń i grecka administracja nie będą w stanie zapewnić zarówno odpowiedniego egzekwowania obowiązujących przepisów w Grecji, jak i zgodności z wyrokiem TSUE w przyszłości.

18. Komisja podniosła ponadto, że nie może kontrolować stosowania prawa Unii przez organy krajowe w każdym przypadku. Nie może również utrzymywać w toku spraw dotyczących skarg przez czas nieokreślony w celu ciągłej oceny wyników organów krajowych lub monitorowania przestrzegania prawa UE przez organy krajowe. W związku z powyższym Komisja podkreśliła, że skarga złożona przez skarżącego „jest i pozostanie zamknięta”.

19. Niemniej jednak Komisja stwierdziła, że wykonując swój obowiązek zachowania czujności, „jest gotowa wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w oparciu o dowody na to, że systemy państwa członkowskiego nie funkcjonują zgodnie z prawem UE. Komisja wszczęłaby postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, gdyby dysponowała dowodami wskazującymi, że państwo członkowskie nie zastosowało się do orzecznictwa Trybunału UE w konkretnej sytuacji. Takie dowody można by przedstawić Komisji za pomocą skarg lub Komisja dowiedziałaby się o tym za pomocą własnych środków”. Komisja dodała, że wyjaśniła już w korespondencji z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że jeżeli okaże się, że konieczne są dalsze działania następcze w związku ze środkami podjętymi przez państwo greckie, nie zawaha się podjąć odpowiednich działań. W tym względzie Komisja stwierdziła, że „jest gotowa dalej badać przestrzeganie przez władze greckie wyroku Trybunału UE, wszczynając postępowanie wyjaśniające z własnej inicjatywy”.

20. Jeżeli chodzi o pkt (ii), Komisja stwierdziła, że właściwe prawo greckie (art. 5 ust. 1 ustawy 3886/2010) przewiduje uiszczenie obowiązkowej opłaty jako warunek wstępny złożenia do sądów greckich dopuszczalnego wniosku o wydanie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk w związku z możliwym naruszeniem prawa zamówień publicznych przez instytucję zamawiającą. Zdaniem Komisji opłata ta została uznana przez greckie sądy za zgodną z grecką konstytucją, a przez Komisję za zgodną z prawem UE. W kontekście dochodzeń Komisja uznała, że prawo UE nie stoi na przeszkodzie temu, aby przepisy krajowe nakładały obowiązkowe opłaty, a w rzeczywistości takie opłaty można znaleźć w wielu państwach członkowskich. W szczególności Komisja uznała, że opłata przewidziana w prawie greckim (tj. 1% wartości zamówienia, do wysokości 50 000 EUR) jest zgodna z zasadą proporcjonalności, ponieważ jej wysokość i procedura płatności nie uniemożliwiają ani nie utrudniają nadmiernie wykonywania praw przyznanych wykonawcom na mocy prawa Unii. Komisja uznała opłatę za rozsądną, biorąc pod uwagę fakt, że jej celem jest uniknięcie nadużyć w postępowaniach o wydanie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk, które mogłyby nadmiernie obciążyć sądy i doprowadzić do zawieszenia, bez solidnych podstaw prawnych, postępowań o udzielenie zamówienia. Ponadto Komisja argumentowała, że zgodnie z prawem greckim (zob. art. 5 ust. 5 ustawy 3886/2010) wydaje się, że całkowita kwota opłat musi zostać zwrócona powodowi, jeżeli pozew zostanie w całości lub w części uwzględniony przez sądy. Ponadto Komisja wskazała, że ponieważ zgodnie z prawem greckim terminy rozprawy i wydania orzeczeń sądowych w postępowaniu o zaprzestanie szkodliwych praktyk są krótkie, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku opłata zostaje zwrócona powodowi w krótkim terminie. W świetle tych argumentów Komisja doszła do wniosku, że przedmiotowa opłata nie narusza unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych i że w związku z tym na tym etapie Komisja nie zamierza wszcząć postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, chyba że skarżący przedstawi jej istotne dowody wskazujące na naruszenie prawa UE.

21. W swoich uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji skarżący podkreślił rolę wyżej wymienionego przedsiębiorstwa wielonarodowego w sporządzaniu wszelkich zaproszeń do składania ofert na dostawę szwów chirurgicznych w Grecji. Zdaniem skarżącego ta wielonarodowość była przyczyną obu spraw, które doprowadziły do wyroków TSUE, ze względu na jej udział w decyzjach komitetów szpitalnych i specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Skarżący podkreślił jednak fakt, że w USA, w przeciwieństwie do UE, dana wielonarodowa korporacja została skazana na zapłatę wysokiej grzywny za swoje praktyki.

22. Następnie skarżący wyraził niezadowolenie z odpowiedzi Komisji, która koncentruje się na adekwatności obowiązujących ram prawnych i podkreśla pozytywny wpływ greckiej ustawy 3897/2010. Skarżący twierdził jednak, że nikt nigdy nie skarżył się na brak przepisów, dyrektyw i orzeczeń sądowych. Dla każdego urzędnika publicznego dyrektywa w sprawie wyrobów medycznych jest bardziej niż odpowiednia, aby zapewnić swobodny obrót wyrobami medycznymi opatrzonymi oznakowaniem CE między państwami członkowskimi UE. Ponadto TSUE zlikwidował wszelkie potencjalne luki prawne, orzekając w sprawie Komisja/Grecja, że w przypadku gdy twierdzi się, że produkt opatrzony oznakowaniem CE zagraża zdrowiu publicznemu, przed odrzuceniem tego produktu należy zastosować procedurę opisaną w dyrektywie. W związku z tym skarżący argumentował, że nie ma potrzeby wprowadzania żadnych dodatkowych przepisów ani zasad.

23. Jednak zdaniem skarżącego kwestia tego, kto egzekwuje prawo, pozostaje nierozstrzygnięta. W tym względzie skarżący twierdził, że Komisja odniosła się do środków podjętych przez władze greckie i dostarczonych przez nie informacji, nie ujawniając żadnych konkretnych informacji. Ponadto skarżący twierdził, że art. 21 ustawy 3897/2010, któremu Komisja przywiązuje dużą wagę, obowiązuje od prawie pięciu lat i że w tym okresie był on setki razy naruszany przez greckie szpitale i lekarzy (w tej kwestii skarżący twierdził, że gdyby szpitale miały z nim współpracować, mogłoby to udowodnić, że szpitale tysiące razy naruszały dyrektywę). Skarżący twierdził jednak, że art. 21 ustawy 3897/2010 nigdy nie został wykonany. Wynika to z faktu, że ustawa została przyjęta wyłącznie w celu wstrzymania dochodzenia Komisji w następstwie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zdaniem skarżącego wymóg, zgodnie z którym dwóch ministrów rządu musi wyrazić zgodę przed nałożeniem grzywny, czyni ten środek pozornym. W związku z tym skarżący zakwestionował stanowisko Komisji, zgodnie z którym takie prawo stanowi odpowiedni środek.

24. Skarżący zakwestionował stanowisko Komisji, zgodnie z którym nie ma dowodów na poparcie wniosku, że krajowy system dochodzenia roszczeń i grecka administracja nie są w stanie zapewnić zarówno odpowiedniego egzekwowania obowiązujących przepisów w Grecji, jak i zgodności z wyrokiem TSUE. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 5 lipca 2013 r. i w addendum do niego wykazał, że od czasu uchwalenia art. 21 ustawy 3897/2010 84 % wszystkich zaproszeń do składania ofert na szwy zawierało niezgodne z prawem specyfikacje, które naruszają dyrektywę w sprawie wyrobów medycznych oraz wyrok TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji. Na podstawie przeprowadzonej ankiety skarżący podkreśla, że w 2014 r. odsetek zaproszeń do składania ofert zawierających niezgodne z prawem specyfikacje wzrósł do 87,8 %. Wśród nich znajdują się dwa zaproszenia do składania ofert o wartości ponad 8 mln EUR w szwach. Wskazała ona, że wykaz szpitali i zaproszenia do składania ofert mogą zostać udostępnione Komisji. Skarżący zastanawiał się, czy Komisja czeka, aż odsetek ten osiągnie 100 %, aby podjąć działania, czy też uważa, że władze greckie przestrzegają prawa UE, gdy prawie 88 % zaproszeń do składania ofert w szpitalach narusza dyrektywę i wyrok TSUE.

25. W tym kontekście skarżący argumentował, że przedstawił wymierne dowody na całkowite lekceważenie dyrektywy i wyroku TSUE. Natomiast Komisja opiera swój wniosek na art. 21 ustawy 3897/2010, który nigdy nie był i nigdy nie będzie egzekwowany. Pomimo faktu, że greckie sądy stosują prawo, 88% zaproszeń do składania ofert na szwy jest niezgodnych z prawem. Skarżący nalegał, aby Komisja nie była usatysfakcjonowana swoją czujnością i starannością. Skarżący zastanawiał się również, jakiego poziomu dowodów potrzebowałaby Komisja, aby być przekonanym, że greckie szpitale nie przestrzegają dyrektywy i wyroku TSUE. Skarżący twierdził, że Komisja powinna określić, czego wymaga, aby mieć pewność, że dochodzi do naruszeń; powinna określać, ile zaproszeń do składania ofert lub niezgodnych z prawem decyzji wymaga, oraz powinna wyjaśniać, jakie konkretne dowody uznaje za odpowiednie.

26. Jeżeli chodzi o opłatę za nakaz sądowy, skarżący wyjaśnił, że opłata wymagana na mocy ustawy 3886/2010 za złożenie nakazu sądowego podlega zwrotowi w przypadku, gdy wyrok sądu jest korzystny dla przedsiębiorstwa ubiegającego się o nakaz sądowy. Skarżący twierdził jednak, że opłata, której dotyczy skarga, jest przewidziana w art. 15 ust. 6 dekretu prezydenckiego nr 118/2007. Skarżący wyjaśnił, że aby złożyć dopuszczalny nakaz sądowy, zainteresowany oferent musi najpierw uiścić bezzwrotną opłatę w wysokości 1000 EUR w celu wniesienia odwołania administracyjnego przeciwko szpitalowi (instytucji zamawiającej). Jeżeli opłata ta nie zostanie uiszczona, sąd odrzuca nakaz; Skarżący wskazał, że zdarzyło mu się to kilkakrotnie.

27. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący podsumował swoje stanowisko w przetargu na dostawę szwów w następujący sposób: a) szpitale odmawiają składania szwów opatrzonych oznakowaniem CE, b) skarżący musi złożyć odwołanie administracyjne po uiszczeniu bezzwrotnej opłaty w wysokości 1 000 EUR, c) skarżący musi następnie złożyć nakaz sądowy, którego opłata podlega zwrotowi w przypadku jego pozytywnego rozpatrzenia. Skarżący wymienił trzy zaproszenia do składania ofert obejmujące jeden szpital (szpital ogólny w Etoloakarnania), na które odpowiedział w 2014 r. i w których odrzucono szwy opatrzone oznakowaniem CE. Musiała uiścić 3 000 EUR z tytułu opłat za odwołanie administracyjne, 2 000 EUR z tytułu opłat za nakazy sądowe i 6 000 EUR z tytułu opłat adwokackich. Wszystkie trzy sprawy toczą się przed Administracyjnym Sądem Apelacyjnym w Patras, a w międzyczasie szpital nadal kupuje od swojego preferowanego dostawcy (tego samego międzynarodowego) po cenie od trzech do trzydziestu pięciu razy wyższej niż cena rynkowa. Po wydaniu wyroku przez sądy greckie szpital po prostu anuluje procedurę przetargową, utrzyma opłatę w wysokości 3000 EUR i ogłosi nowe zaproszenie do składania ofert. Nic się nie stanie szpitalowi i osobom podejmującym w nim decyzje. Skarżący twierdził, że ze względu na bezzwrotną opłatę końcowy rezultat jest taki, że kwestionowanie przez małego dostawcę niezgodnych z prawem decyzji szpitala o odrzuceniu jego ofert nie ma sensu z ekonomicznego punktu widzenia. Zdaniem skarżącego przedmiotowa opłata służy interesom przedsiębiorstwa wielonarodowego.

28. Skarżący argumentował, że z wyjątkiem sytuacji, w której Komisja nie znajduje nic złego „w całym tym bałaganie”, powinna nalegać, aby rząd grecki 1) zwrócił przedmiotową opłatę w przypadku korzystnego wyroku sądu oraz 2) przewidział automatyczne kary dla osób zaangażowanych w naruszenia prawa UE. Ten ostatni przepis oznaczałby zniesienie wymogu wspólnego dekretu ministerialnego w sprawie nałożenia kary na podstawie art. 21 ustawy 3897/2010. Ponadto rząd grecki powinien przewidzieć wypłatę odszkodowania na rzecz przedsiębiorstwa, którego towary zostały bezprawnie odrzucone. Skarżący zakończył swoje uwagi, wyrażając gotowość do dostarczenia wszelkich dodatkowych danych, które Komisja może uznać za niezbędne do udowodnienia oświadczeń zawartych w jego uwagach lub w którymkolwiek z jego wcześniejszych oświadczeń w ramach niniejszej skargi.

Ocena Rzecznika po propozycji polubownego rozwiązania

29. Pierwszą kwestią, którą należy zbadać, jest to, czy w rzeczywistości niezadowoleni oferenci mają dostęp do skutecznego środka odwoławczego w drodze postępowania sądowego. Wiąże się to z zajęciem się kwestią opłaty za nakaz sądowy. Po dokładnym zbadaniu odpowiednich przepisów i argumentów stron jasne jest, że ramy faktyczne i prawne regulujące przetargi publiczne na wyroby medyczne w Grecji są następujące: oferent, którego oferta szwów opatrzonych oznakowaniem CE została odrzucona, musi w pierwszej kolejności wnieść odwołanie administracyjne od decyzji szpitala o odrzuceniu oferty i uiścić bezzwrotną opłatę (zwaną dalej "administracyjną opłatą za odwołanie") w wysokości 0,1% wartości oferty, przy czym minimalna kwota wynosi 1000 EUR, a maksymalna – 5000 EUR (art. 15 ust. 6 dekretu prezydenckiego nr 118/2007). W terminie 10 dni od odrzucenia odwołania administracyjnego lub od upływu 15-dniowego terminu na podjęcie decyzji w sprawie tego odwołania oferent może złożyć nakaz sądowy we właściwym sądzie. Opłata („opłata za nakaz”) za złożenie dopuszczalnego nakazu wynosi 1% wartości oferty, przy czym limit wynosi 50 000 EUR i podlega zwrotowi w przypadku wydania nakazu. Zdaniem Komisji opłata za nakaz sądowy jest proporcjonalna.

30. W kwestii opłaty za zaprzestanie szkodliwych praktyk Rzecznik dziękuje Komisji za pozytywną odpowiedź na jej sugestię zawartą we wniosku dotyczącym polubownego rozwiązania, że odnosi się ona do argumentów skarżącego dotyczących opłaty za zaprzestanie szkodliwych praktyk, chociaż ten aspekt sprawy nie został jej przedstawiony przed złożeniem tej skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich. Jeśli chodzi o treść tej odpowiedzi, Rzecznik uważa, że Komisja przedstawiła uzasadnione argumenty na poparcie stanowiska, zgodnie z którym opłata za zaprzestanie szkodliwych praktyk jest zgodna z zasadą proporcjonalności i nie czyni nadmiernie utrudnionym wykonywania praw wynikających z prawa Unii, a w szczególności dochodzenia skutecznego środka prawnego przed sądami greckimi w odniesieniu do zainteresowanych oferentów.

31. W swoich uwagach skarżący argumentował, że jego główny zarzut dotyczy administracyjnej opłaty odwoławczej. Rzecznik zauważa, że Komisja nie odniosła się do tej kwestii w swojej odpowiedzi. Jest to jednak zrozumiałe, biorąc pod uwagę, że gdy skarżący poruszał tę kwestię w korespondencji z Komisją, zawsze odwoływał się do niej jako do opłaty za złożenie nakazu. Jeśli chodzi o administracyjną opłatę za odwołanie, oczywiste jest, że kwota tej opłaty jest znacznie niższa niż kwota opłaty za nakaz sądowy (0,1% wartości oferty, z limitem 5000 EUR). Skarżący słusznie zauważył jednak, że na podstawie przedmiotowych przepisów greckich opłata administracyjna za odwołanie nie jest zwracana, niezależnie od tego, czy odwołanie zostało uwzględnione. Rzecznik zauważa ponadto, że skarżący wskazał, iż liczba przypadków, w których greckie szpitale naruszają prawo UE, jest bardzo wysoka. Należy zatem rozważyć wpływ administracyjnej opłaty za odwołanie w tym kontekście, a nie tylko jej ograniczoną kwotę w indywidualnych przypadkach. W tych okolicznościach argument skarżącego, że opłata administracyjna podaje w wątpliwość dostępność skutecznego środka odwoławczego dla zainteresowanych oferentów w greckich przetargach szpitalnych, wydaje się na pierwszy rzut oka rozsądny. Komisja nie zajęła się jeszcze tą kwestią. Rzecznik uważa zatem, że należy wezwać Komisję do uczynienia tego w szczegółowej opinii na temat projektu zalecenia Rzecznika przedstawionego poniżej.

32. Głównym aspektem zarzutu skarżącego jest to, że bez ponoszenia żadnych kosztów grecki szpital może wielokrotnie odrzucać oferty dotyczące szwów opatrzonych oznakowaniem CE z naruszeniem dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych i wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji. W rzeczywistości, według skarżącego, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania sądowego grecki szpital jest nadal w stanie anulować procedurę przetargową i nadal kontaktować się ze swoim uprzywilejowanym dostawcą. Prowadzi to do zbadania, czy prawdą jest, że pomimo uchwalenia art. 21 ustawy 3897/2010 greckie szpitale nie porzuciły utrwalonej praktyki odrzucania wyrobów medycznych opatrzonych oznakowaniem CE, zakwestionowanej przez TSUE w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Grecji. Innymi słowy, pojawia się pytanie, czy Komisja rozpatrzyła skargę skarżącego o naruszenie w tym zakresie z zachowaniem wymaganego standardu staranności. Jak podkreśliła Rzecznik w swojej propozycji polubownego rozwiązania (pkt 38), staranne zbadanie skargi wymagało od Komisji starannego przeanalizowania przedłożonych jej argumentów i dowodów. W skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i kolejnych pismach skierowanych do Komisji skarżący stwierdził, że odsetek decyzji odrzucających oferty dotyczące szwów opatrzonych oznakowaniem CE jest zdecydowanie wysoki oraz że pozornie drakoński przepis art. 21 ustawy 3897/2010 [10], który został uchwalony w celu zniechęcenia greckich szpitali do łamania prawa, nigdy nie był stosowany w praktyce.

33. Rzecznik Praw Obywatelskich potwierdza stanowisko, które przyjęła w swojej propozycji polubownego rozwiązania (pkt 44), zgodnie z którym argumenty skarżącego wydają się na pierwszy rzut oka uzasadnione i uzasadnione. Aby spełnić wymóg staranności przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja powinna była odpowiednio ustosunkować się do szczegółowych i konkretnych argumentów skarżącego na poparcie jego zarzutu, że Grecja nie podjęła jeszcze wszystkich niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji (w szczególności, że a) 84 % zaproszeń do składania ofert na szwy jest niezgodnych z prawem oraz że b) art. 21 ustawy 3897/2010 nigdy nie został zastosowany). Gdyby uznała, że nie dysponuje wystarczającymi dowodami, mogłaby skorzystać z oferty skarżącego i poprosić o wyjaśnienia i dodatkowe informacje. Komisja w ogóle nie odniosła się jednak do powyższych kwestii, zakładając, że samo uchwalenie art. 21 ustawy 3897/2010 wystarczy, aby zniechęcić szpitale do naruszania prawa Unii regulującego zamówienia publiczne na wyroby medyczne. Nie jest to jednak przekonujące, przynajmniej dopóki Komisja nie odniesie się do szczegółowych uwag skarżącego na poparcie jego twierdzenia, że odpowiedni przepis nie jest stosowany w praktyce.

34. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza niewłaściwe administrowanie ze strony Komisji wynikające z braku zbadania z wymaganą starannością zarzutu skarżącego, że Grecja nie podjęła jeszcze wszystkich niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji. Rzecznik uważa, że aby zaradzić temu przypadkowi niewłaściwego administrowania, Komisja powinna odpowiednio zbadać informacje przedstawione przez skarżącego na poparcie tego zarzutu. Jeżeli uzna, że nie dysponuje wystarczającymi dowodami, powinien zastosować się do propozycji skarżącego, aby przedstawić wyjaśnienia i dodatkowe informacje. Jeżeli na podstawie starannego zbadania dostępnych informacji Komisja dojdzie do wniosku, że nadal dochodzi do naruszenia dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych i wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji, powinna zbadać, czy właściwe byłoby wznowienie postępowania w sprawie sankcji przeciwko Grecji. W związku z tym składająca petycję przedstawia poniżej odpowiedni projekt zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Projekt zalecenia

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji następujący projekt zalecenia:

Komisja powinna przeprowadzić należytą analizę informacji dostarczonych przez skarżącego na poparcie jego twierdzenia, że Grecja nie podjęła jeszcze wszystkich niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroku TSUE w sprawie Komisja przeciwko Grecji. Jeżeli uzna, że nie dysponuje wystarczającymi dowodami, powinien zastosować się do propozycji skarżącego, aby przedstawić wyjaśnienia i dodatkowe informacje. Jeżeli na podstawie starannego zbadania dostępnych informacji Komisja uzna, że nadal dochodzi do naruszenia dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych i wyroku TSUE, powinna zbadać, czy właściwe byłoby wznowienie postępowania w sprawie sankcji przeciwko Grecji.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 30 czerwca 2015 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia.

Strasburg, dnia 26 marca 2015 r.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Sprawa C-489/06 Komisja przeciwko Republice Greckiej, Zb.Orz. 2009, s. I-1797. Zob. również wyrok z 2007 r. w sprawie C-6/05 Medipac-Kazantzidis AE przeciwko Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS), Zb.Orz. s. I-4557.

[3] Oznakowanie CE jest znakiem, który wyroby medyczne powinny co do zasady nosić w celu wskazania ich zgodności z przepisami dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych, aby umożliwić im swobodne przemieszczanie się w Unii i wprowadzanie do używania zgodnie z ich przewidzianym zastosowaniem.

[4] Dyrektywa Rady 93/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy, Dz.U. L 199, s. 1, która została zastąpiona dyrektywą 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, Dz.U. L 134, s. 114.

[5] Dyrektywa Rady 93/42/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotycząca wyrobów medycznych, Dz.U. L 169, s. 1, z późniejszymi zmianami.

[6] W ww. w przypisie 2 wyroku w sprawie Medipac-Kazantzidis Trybunał orzekł, że „zasada równego traktowania i obowiązek przejrzystości stoją na przeszkodzie temu, aby instytucja zamawiająca, która ogłosiła zaproszenie do składania ofert na dostawę wyrobów medycznych i sprecyzowała, że wyroby te muszą być zgodne z Farmakopeą Europejską i posiadać oznakowanie CE, mogła bezpośrednio i bez zastosowania procedury ochronnej przewidzianej w art. 8 i 18 dyrektywy 93/42, ze względów ochrony zdrowia publicznego odrzucić proponowane materiały, jeżeli spełniają one określone wymogi techniczne. Jeżeli instytucja zamawiająca uzna, że materiały te mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, jest zobowiązana poinformować o tym właściwy organ krajowy w celu uruchomienia tej procedury ochronnej”, pkt 55.

[7] Artykuł 21 ustawy 3897/2010 nakłada surowe kary na szpitale, członków organów zarządzających szpitalami i członków komisji oceniających, którzy odrzucają oferty produktów opatrzonych oznakowaniem CE.

[8] Więcej informacji i szczegółów na temat kontekstu skargi, argumentów stron i wstępnej oceny Rzecznika prowadzącej do propozycji polubownego rozwiązania można znaleźć w pełnym tekście propozycji polubownego rozwiązania Rzecznika dostępnej pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/59352/html.bookmark

[9] Sprawa C-489/06 Komisja przeciwko Republice Greckiej, przywołana powyżej w przypisie 2, pkt 53–55.

[10] Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ustawy 3897/2010 na szpitale, członków organów zarządzających szpitali i członków komisji oceniających, którzy odrzucają oferty produktów opatrzonych oznakowaniem CE, nakłada się surowe kary.