Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy udzielenia przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego („EASA”) dostępu do niektórych dokumentów dotyczących czterech dostawców usług obsługi technicznej statków powietrznych mających siedzibę w Azji.

2. Zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. b) ppkt (iii) rozporządzenia 216/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia EASA [2] ("rozporządzenie 216/2008") jednym z obowiązków EASA jest zatwierdzanie organizacji, takich jak cztery organizacje, których dotyczy niniejsza sprawa, zajmujących się obsługą techniczną wyrobów lotniczych znajdujących się poza terytorium państw członkowskich. Jeżeli EASA stwierdzi, że organizacja spełnia mające zastosowanie wymagania, wydaje certyfikat zatwierdzenia. Wszystkie zatwierdzone organizacje podlegają nadzorowi EASA w celu zapewnienia, aby nadal spełniały mające zastosowanie wymagania. Co 24 miesiące audytorzy przygotowują „sprawozdanie z zalecenia dotyczącego zatwierdzenia”, które zawiera ustalenia z działań nadzorczych oraz odpowiednie zalecenia dotyczące zatwierdzenia przez EASA.

3. W dniu 4 października 2010 r. EASA odrzuciła wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów złożony przez stowarzyszenie inżynierów statków powietrznych („skarżący”).

4. W dniu 15 października 2010 r. skarżący złożył ponowny wniosek o dostęp do: i) plany nadzoru EASA dotyczące odpowiednich czterech instytucji zapewniających usługi obsługi technicznej statków powietrznych; oraz (ii) sprawozdania EASA dotyczące zaleceń w sprawie zatwierdzenia w odniesieniu do tych czterech dostawców.

5. W dniu 25 października 2010 r. EASA odrzuciła ponowny wniosek na podstawie rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów [3] ("rozporządzenie 1049/2001"). W szczególności EASA oparła swoją decyzję na ochronie celu kontroli, dochodzenia i audytu (art. 4 ust. 2 tiret trzecie) oraz na ochronie interesów handlowych (art. 4 ust. 2 tiret pierwsze).

6. Na wstępie EASA wyjaśniła, że plany nadzoru mają zasadnicze znaczenie dla dalszego nadzoru nad zatwierdzonymi instytucjami świadczącymi usługi obsługi technicznej statków powietrznych. Dokumenty te zawierają informacje, które agencja wykorzystuje do planowania audytów, ich częstotliwość i harmonogram. Chociaż każdy podmiot świadczący usługi obsługi technicznej musi być poddawany audytowi co najmniej raz na dwa lata, częstotliwość audytów może się różnić w zależności od podmiotu świadczącego usługi obsługi technicznej, w zależności od szeregu czynników (w tym ustaleń audytowych EASA, złożoności organizacji i zakresu zatwierdzenia). EASA dodała, że plany nadzoru są przekazywane wyłącznie na żądanie odpowiedniej instytucji zapewniającej obsługę techniczną statków powietrznych.

7. Jeżeli chodzi o sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia, EASA wyjaśniła, że zawierają one wyniki odpowiednich audytów oraz zalecenie audytorów dotyczące odpowiedniego zatwierdzenia.

8. Jeżeli chodzi o wyjątek dotyczący ochrony celu inspekcji, dochodzeń i audytów, EASA wskazała, że obejmuje on zarówno plany nadzoru, jak i sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia. Według agencji ich ujawnienie podważyłoby klimat wzajemnego zaufania między EASA a kontrolowanymi organizacjami. Podkreśliła, że ujawnienie tych dokumentów mogłoby zniechęcić organizacje do zachowania przejrzystości wobec EASA, co ostatecznie podważyłoby zadania EASA w zakresie nadzoru.

9. Jeżeli chodzi o wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych, EASA argumentowała, że sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia również są objęte tym wyjątkiem. W szczególności EASA wskazała, że dokumenty te zawierały informacje dotyczące wykonywania czynności związanych z obsługą techniczną oraz tożsamości klientów.

10. Wreszcie EASA stwierdziła, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem przedmiotowych dokumentów. Wręcz przeciwnie, ujawnienie byłoby sprzeczne z interesem publicznym, ponieważ mogłoby utrudnić EASA uzyskanie niezbędnych informacji od skontrolowanych organizacji. To z kolei zagroziłoby zdolności EASA do wypełniania jej obowiązków w zakresie bezpieczeństwa lotniczego.

11. W dniu 24 lutego 2011 r. skarżący ponownie skierował pismo do EASA w związku z wnioskiem o udzielenie dostępu do dokumentów. W dniu 11 kwietnia 2011 r. skarżący wystosował dodatkowe pismo w tej sprawie.

12. W dniu 14 kwietnia 2011 r. EASA odpowiedziała, że wniosek skarżącego jest objęty decyzją EASA z dnia 25 października 2010 r. W związku z tym EASA wskazała, że uważa sprawę za zamkniętą.

13. W dniu 25 maja 2011 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

14. W dniu 30 czerwca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia:

Zarzut:

EASA niesłusznie odmówiła dostępu do: i) plany nadzoru EASA; (ii) sprawozdania EASA dotyczące zaleceń w sprawie zatwierdzenia w odniesieniu do instytucji zapewniających usługi obsługi technicznej statków powietrznych; oraz (iii) pewne dodatkowe dokumenty, o które zwrócono się w piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. (w tym w szczególności protokoły posiedzeń, decyzje i uzgodnione praktyki dotyczące kwestii normalizacji).

Roszczenie:

EASA powinna udzielić skarżącemu dostępu do żądanych dokumentów.

W przedmiocie dochodzenia

15. W dniu 28 września 2011 r. EASA przedstawiła swoją opinię, która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag.

16. W dniu 31 października 2011 r. skarżący przedstawił swoje uwagi dotyczące opinii EASA.

17. W dniu 24 stycznia 2012 r. służby Rzecznika przeprowadziły kontrolę dokumentacji w siedzibie EASA.

18. W dniu 10 lutego 2012 r. Rzecznik przekazał stronom sprawozdanie z wglądu do akt sprawy i wezwał skarżącego do przedstawienia uwag. Żadna ze stron nie przedstawiła uwag.

19. W dniu 29 listopada 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycję rozwiązania polubownego.

20. W dniu 31 stycznia 2013 r. EASA przesłała swoją odpowiedź na propozycję polubownego rozwiązania, która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag.

21. W dniu 13 lutego 2013 r. skarżący przedstawił swoje uwagi.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Domniemana odmowa udzielenia dostępu do dokumentów i powiązanego wniosku

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

22. W swojej opinii EASA zauważyła, że pismo skarżącego z dnia 11 kwietnia 2011 r. zawierające wniosek o dostęp do punktu (iii) dotyczącego dodatkowych dokumentów (w tym w szczególności protokołów posiedzeń, decyzji i uzgodnionych praktyk dotyczących kwestii normalizacji) zostało skierowane do Komisji, a nie do EASA.

23. Agencja opisała następnie charakter: i) swoje plany nadzoru; oraz (ii) składa sprawozdanie z zalecenia w sprawie zatwierdzenia, przedstawiając takie same wyjaśnienia jak w decyzji o odrzuceniu wniosku potwierdzającego.

24. Zdaniem EASA odmowa udzielenia dostępu do żądanych dokumentów była uzasadniona ochroną celu kontroli, dochodzenia i audytu (art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001) oraz ochroną interesów handlowych (art. 4 ust. 2 tiret pierwsze).

25. Po pierwsze, jeśli chodzi o ochronę celu inspekcji, dochodzeń i audytów, EASA wskazała, że zarówno: i) planów nadzoru; oraz (ii) sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia były objęte tym wyjątkiem.

26. Jako punkt wyjścia EASA argumentowała, że jej działania w zakresie nadzoru wchodzą w zakres pojęć „dochodzenia” i „audytów” do celów rozporządzenia 1049/2001. W szczególności wskazała, że celem działań nadzorczych jest sprawdzenie, czy organizacja nadal spełnia mające zastosowanie wymogi prawne. Jeżeli nadzór wykaże, że organizacja nie spełniła obowiązujących wymogów prawnych, EASA może zmienić, ograniczyć, zawiesić lub cofnąć certyfikat zatwierdzenia.

27. EASA podkreśliła, że aby wykonywać swoje zadania, musi otrzymywać od organizacji wszystkie niezbędne informacje. W tym celu konieczne jest stworzenie klimatu wzajemnego zaufania między EASA a organizacjami podlegającymi nadzorowi. Pracownicy organizacji muszą mieć możliwość swobodnego wyrażania swoich opinii. EASA podkreśliła, że system zapewnienia bezpieczeństwa opiera się na gotowości organizacji i ich pracowników do otwartego zgłaszania i dokumentowania problemów związanych z bezpieczeństwem w celu „uczenia się od nich i zapobiegania ich ponownemu wystąpieniu”.

28. Ponadto EASA odniosła się do art. 6 ust. 4 decyzji zarządu w sprawie procedur certyfikacji organizacji, który stanowi, że plan nadzoru zostanie przekazany danej organizacji. Zdaniem EASA, ponieważ decyzja nie przewiduje ujawnienia osobom trzecim, stwarza to domniemanie, że publiczne ujawnienie planu nadzoru zaszkodziłoby celowi audytu.

29. W związku z tym EASA stwierdziła, że jeżeli organizacja nie może mieć pewności, że informacje ujawnione EASA nie zostaną podane do wiadomości publicznej, przepływ informacji, które przekazuje EASA, zostałby poważnie zakłócony. Taka ewentualność podważyłaby cel kontroli i audytów.

30. Po drugie, EASA argumentowała, że ochrona interesów handlowych uzasadnia również jej odmowę udzielenia dostępu do (ii) sprawozdań EASA dotyczących zaleceń w sprawie zatwierdzenia, ponieważ zawierają one szczególnie chronione informacje handlowe. W szczególności EASA wskazała, że dokumenty te zawierają informacje techniczne dotyczące świadczenia usług obsługi technicznej przez organizacje, tożsamości ich klientów oraz statków powietrznych poddawanych obsłudze technicznej.

31. Po stwierdzeniu, że przedmiotowe dokumenty są objęte dwoma wyjątkami wymienionymi w art. 4 ust. 2, EASA rozważyła, czy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Komisja doszła do wniosku, że nie doszło do takiego ujawnienia, ponieważ podważyłoby ono jej zadanie polegające na promowaniu bezpieczeństwa lotniczego, co stanowi interes publiczny.

32. Ponadto EASA wskazała, że częściowy dostęp do dokumentów nie jest możliwy, ponieważ są one w całości objęte wyjątkami.

33. W swoich uwagach skarżący argumentował, że odmowa udzielenia dostępu przez EASA stanowiła w rzeczywistości przyznanie pierwszeństwa interesom handlowym, tj. interesom organizacji, przed interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem informacji dotyczących kwestii związanych z bezpieczeństwem. Ponadto skarżący zasugerował, że EASA może mieć również interes w odmowie ujawnienia, ponieważ może ujawnić braki w swoich mechanizmach nadzoru.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

34. Rozporządzenie 1049/2001 ustanawia zasadę publicznego dostępu do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji, chyba że instytucja, do której złożono wniosek o dostęp, może wykazać, że zastosowanie ma jeden z wyjątków określonych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia.

35. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyjątki od prawa dostępu należy interpretować i stosować w sposób ścisły, ponieważ stanowią one odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów [4].

36. Niniejsza sprawa dotyczy wykładni i stosowania wyjątków dotyczących ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu, a mianowicie art. 4 ust. 2 tiret trzecie, oraz ochrony interesów handlowych, a mianowicie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze.

37. Zgodnie z orzecznictwem, aby uzasadnić odmowę dostępu do dokumentu, nie wystarczy, aby dokument ten był objęty działalnością, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001. Zainteresowana instytucja musi również wykazać, że dostęp do tego dokumentu stanowiłby konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym artykule [5]. W związku z tym zainteresowana instytucja powinna co do zasady przeprowadzić konkretną i indywidualną analizę żądanych dokumentów.

38. W kontekście tych ram prawnych Rzecznik zbadał wyjątki, na które powołuje się EASA, dotyczące, po pierwsze, ochrony interesów handlowych, a po drugie, celu kontroli, dochodzeń i audytów.

39. Na potrzeby niniejszej analizy Rzecznik zauważył, że plany nadzoru składały się z tabel, w których EASA wskazywała daty planowanych działań w zakresie nadzoru w odniesieniu do każdej organizacji. Zostały one opracowane w latach 2010–2011 i dotyczyły działań w zakresie nadzoru, które zaplanowano na lata 2010–2012.

Ochrona interesów handlowych

40. Zdaniem EASA ochrona interesów handlowych uzasadniała odmowę udzielenia dostępu do (ii) sprawozdań EASA dotyczących zaleceń w sprawie zatwierdzenia.

41. Chociaż pojęcie interesów handlowych nie zostało zdefiniowane w orzecznictwie, było jasne, że nie można uznać wszystkich informacji dotyczących spółki i jej stosunków handlowych za objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001. W przeciwnym razie ogólna zasada udzielania opinii publicznej możliwie najszerszego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji zostałaby zakłócona [6].

42. Ponadto w orzecznictwie ustalono również, że negatywne skutki, które mogą wyniknąć z ujawnienia szczególnie chronionych informacji handlowych, stają się mniej znaczące, im starsze są przedmiotowe informacje [7]. Nie istnieje jednak ścisła zasada, zgodnie z którą wszystkie informacje po upływie określonego czasu należy uznać za niemające już wpływu na interesy handlowe danej spółki [8].

43. W niniejszej sprawie EASA wskazała, że omawiane dokumenty zawierały informacje techniczne dotyczące świadczenia usług obsługi technicznej przez zainteresowane organizacje, tożsamości ich klientów i ich statków powietrznych poddawanych obsłudze technicznej.

44. Rzecznik uznał, że gdyby dokumenty zawierały informacje techniczne, które stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa lub dotyczyły tajnego know-how, mogłoby to uzasadniać odmowę udzielenia pełnego dostępu do dokumentów. Jednakże po zbadaniu przedmiotowych dokumentów nie od razu okazało się, że tak było. Ponadto istnienie pewnych informacji, które można uznać za szczególnie chronione informacje handlowe, nie powinno było uniemożliwiać EASA udzielenia częściowego dostępu do pozostałych dokumentów. Artykuł 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001 wymagał bowiem udzielenia częściowego dostępu w takich okolicznościach.

45. W odniesieniu do informacji dotyczących tożsamości klientów i ich statków powietrznych poddawanych obsłudze technicznej Rzecznik uznał, że tego rodzaju informacje można co do zasady uznać za szczególnie chronione informacje handlowe. Prawdą jest, że niektóre z żądanych dokumentów zawierały nazwiska niektórych klientów i niektórych producentów statków powietrznych. Nie powinno to jednak uniemożliwiać EASA usunięcia takich odniesień i udzielenia częściowego dostępu do pozostałych dokumentów, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001.

46. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich wstępnie uznał, że EASA nie miała prawa powoływać się na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych, odmawiając przynajmniej częściowego dostępu do swoich sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia.

Ochrona celu inspekcji, dochodzeń i audytów

47. Zdaniem EASA ochrona celu kontroli, dochodzenia i audytu uzasadniała odmowę udzielenia dostępu do: i) swoje plany nadzoru; oraz (ii) sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia.

48. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że – jak słusznie argumentowała EASA – jej działania w zakresie nadzoru należy uznać za wchodzące w zakres pojęć „dochodzenia” i „audytów” do celów rozporządzenia 1049/2001. Chociaż pojęcia te nie zostały zdefiniowane ani w rozporządzeniu, ani w orzecznictwie sądów Unii, było jasne, że czynność polegającą na sprawdzeniu, czy organizacja spełnia mające zastosowanie wymogi prawne dotyczące uzyskania lub utrzymania certyfikatu zatwierdzenia, należy uznać za czynność dochodzeniową lub audytową.

49. Nie oznaczało to jednak, że jakikolwiek dokument dotyczący działań EASA w zakresie nadzoru był w związku z tym objęty wspomnianym wyjątkiem. Przeciwnie, konieczne było przeprowadzenie indywidualnego badania w celu ustalenia, czy ujawnienie konkretnych żądanych dokumentów naruszyłoby cel działań nadzorczych EASA, a mianowicie ustalenie, czy dana organizacja spełniała mające zastosowanie wymogi prawne dotyczące posiadania certyfikatu zatwierdzenia.

50. Należy zauważyć, że celem wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie nie była ochrona dochodzeń lub audytów jako takich, lecz raczej ich "cel". Z tego powodu dokumenty dotyczące różnych czynności dochodzeniowych mogą pozostać objęte wyjątkiem, dopóki cel ten nie zostanie osiągnięty, nawet jeśli konkretne dochodzenie lub audyt, które doprowadziły do powstania danego dokumentu, zostały zakończone [9].

51. W przedmiotowej sprawie Rzecznik wyraził wątpliwość, czy sam fakt, że odpowiednie organizacje musiały być poddawane audytowi co dwa lata, wystarczy, aby stwierdzić, że przedmiotowe dochodzenia lub audyty można uznać za „w toku”. Ponadto przyjęcie stanowiska EASA oznaczałoby, że dochodzenia lub audyty powinny być uważane za "trwające" przez czas nieokreślony, a mianowicie tak długo, jak dane organizacje posiadają certyfikat zatwierdzenia.

52. W szczególności w odniesieniu do planów nadzoru obowiązujące przepisy przewidywały, że odpowiednie organizacje muszą być poddawane audytowi co najmniej raz na dwa lata. Ponadto według EASA wizyty w ramach nadzoru zazwyczaj odbywały się co najmniej raz w roku, chociaż częstotliwość tych wizyt może się różnić w zależności od pewnych czynników, takich jak działania następcze w związku z audytami/ustaleniami, zmiany w zatwierdzeniu, reagowanie na incydenty lub jeżeli zaangażowana organizacja była duża i złożona [10].

53. Ponadto należy zauważyć, że wspomniane plany zostały wcześniej ujawnione zainteresowanym organizacjom. W związku z tym nie dotyczyły one „niezapowiedzianych inspekcji”, które z definicji muszą być utrzymywane w tajemnicy przed ich przeprowadzeniem, aby ich cel nie został naruszony. Należy również zauważyć, że jedyną informacją zawartą w planach nadzoru była planowana data inspekcji i spotkań, o których zainteresowane organizacje zostały wcześniej poinformowane.

54. Biorąc pod uwagę fakt, że minimalna częstotliwość inspekcji została określona w obowiązujących przepisach oraz że zainteresowane organizacje zostały wcześniej powiadomione o planach nadzoru, Rzecznik nie był przekonany, że ujawnienie osobom trzecim dat inspekcji i spotkań w ramach nadzoru naruszyłoby ich cel.

55. Jeżeli chodzi o sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia, Rzecznik uznał, że EASA ma uzasadniony interes w otrzymywaniu od kontrolowanych organizacji wszystkich informacji niezbędnych do wykonywania swoich zadań. W związku z tym współpraca kontrolowanych organizacji była z pewnością przydatna, a nawet konieczna. Jednakże "wzajemne zaufanie", do którego odniosła się EASA, nie mogło wynikać z założenia, że informacje uzyskane od organizacji, które mogą ujawniać kwestie bezpieczeństwa, pozostaną tajne przez czas nieokreślony. Ponadto Rzecznik zauważył, że – jak przyznała sama agencja – skontrolowane organizacje mają prawny obowiązek zachowania przejrzystości wobec EASA.

56. W związku z powyższym Rzecznik uznał, że przyjęcie stanowiska EASA oznaczałoby akceptację faktu, że EASA mogłaby zasadniczo uniemożliwić dostęp, na czas nieokreślony, do wszystkich planów nadzoru i wszystkich sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia. Zdaniem Rzecznika byłoby to sprzeczne z duchem rozporządzenia 1049/2001.

57. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich wstępnie uznał, że EASA nie była uprawniona do odmowy dostępu do żądanych dokumentów w celu ochrony celu kontroli, dochodzenia i audytu (art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001). W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował następujące rozwiązanie polubowne:

„Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika, EASA mogłaby rozważyć udzielenie pełnego dostępu do (i) planów nadzoru. Ponadto EASA mogłaby rozważyć udzielenie pełnego lub przynajmniej częściowego dostępu do (ii) sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia, bez uszczerbku dla możliwości odmowy ujawnienia wszelkich szczególnie chronionych informacji handlowych.”;

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po przedstawieniu propozycji rozwiązania polubownego

58. W odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania EASA wyraziła swoje zobowiązanie do nadania jak największej skuteczności prawu dostępu do dokumentów ustanowionemu rozporządzeniem 1049/2001. Po dokładnej analizie propozycji polubownego rozwiązania przedstawionej przez Rzecznika EASA stwierdziła jednak, że nie może jej zaakceptować. Potwierdziła ona swoją odmowę udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie wyjątków ustanowionych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia 1049/2001, a mianowicie ochrony interesów handlowych oraz ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu.

59. Zdaniem EASA ochrona interesów handlowych uzasadniała odmowę udzielenia dostępu do (ii) sprawozdań z zalecenia zatwierdzenia. W tym względzie EASA zauważyła, że w celu oceny zgodności z mającymi zastosowanie wymogami technicznymi otrzymuje informacje dotyczące bezpieczeństwa w drodze przeprowadzonych inspekcji, które często należy uznać za szczególnie chronione informacje handlowe. W szczególności sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia zawierają założenia i opinie EASA dotyczące zgodności technicznej dostawców usług obsługi technicznej. Ponadto nie można było udzielić częściowego dostępu, ponieważ informacje zawarte w sprawozdaniach są ze sobą ściśle powiązane. Ponadto sprawozdania odzwierciedlają sytuację w czasie kontroli, a zatem zawarte w nich informacje mogą być nieaktualne w momencie złożenia wniosku. Ponadto udzielenie częściowego dostępu może wywołać częściowe, a tym samym mylące wrażenie sytuacji. Ponadto EASA odniosła się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej "Trybunałem"), który według EASA poparł jej stanowisko w tym względzie [11].

60. Jeżeli chodzi o ochronę celu inspekcji, dochodzeń i audytów, EASA powtórzyła, że wyjątek ten uzasadnia odmowę udzielenia dostępu do: i) planów nadzoru; oraz (ii) sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia.

61. Jeżeli chodzi o (ii) sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia, EASA stwierdziła, że ich ujawnienie zagroziłoby gotowości dostawców usług obsługi technicznej do współpracy z EASA w przyszłości. W tym względzie EASA odniosła się do najnowszego orzecznictwa Trybunału [12]. Ponadto EASA uznała, że zgodnie z orzecznictwem może oprzeć się na ogólnym domniemaniu, że dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego w sprawie odnowienia zatwierdzenia są objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu [13].

62. EASA wskazała, że te same rozważania przedstawione powyżej mają zastosowanie do (i) planów nadzoru. W związku z tym ich ujawnienie naruszyłoby również cel kontroli, dochodzeń i audytów.

63. Ponadto EASA wskazała, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem. Chociaż skarżący powoływał się na interes publiczny związany z bezpieczeństwem lotniczym, ujawnienie informacji dokładnie naruszyłoby taki interes publiczny, ponieważ podmioty świadczące usługi obsługi technicznej byłyby mniej skłonne do współpracy z EASA.

64. W swoich uwagach skarżący wyraził niezadowolenie z odpowiedzi EASA.

Ocena Rzecznika po zaproponowaniu rozwiązania polubownego

65. W swojej odpowiedzi EASA odrzuciła propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania i podtrzymała odmowę udzielenia dostępu do: i) swoje plany nadzoru; oraz (ii) sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia. Podtrzymała swoją opinię, że odmowa ta jest uzasadniona wyjątkami ustanowionymi w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia 1049/2001, a mianowicie ochroną interesów handlowych oraz ochroną celów kontroli, dochodzenia i audytu.

66. Ponieważ ogólne uwagi wyrażone w momencie składania wniosku w sprawie polubownego rozwiązania są nadal aktualne (pkt 34–39), Rzecznik Praw Obywatelskich skoncentruje swoją analizę na konkretnych argumentach przedstawionych przez EASA po przedstawieniu takiego wniosku. W tym względzie warto pokrótce zauważyć, że rozporządzenie 1049/2001 ustanawia zasadę publicznego dostępu do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji, chyba że dana instytucja może wykazać, że powinien mieć zastosowanie jeden z ustalonych wyjątków. Ponadto zasada ta ma ogromne znaczenie dla zwiększenia rozliczalności instytucji UE, a tym samym dla zwiększenia zaufania obywateli UE do ich funkcjonowania.

Ochrona interesów handlowych

67. W swojej odpowiedzi EASA wskazała, że jest zobowiązana odmówić dostępu do (ii) sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia w celu zapewnienia ochrony interesów handlowych podmiotów świadczących usługi utrzymania. W tym względzie EASA przedstawiła argumenty dotyczące dokumentów jako takich, a także argumenty oparte na orzecznictwie.

68. W odniesieniu do przedmiotowych dokumentów, pomijając informacje techniczne, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa lub dotyczyć tajnego know-how, a także tożsamość klientów i ich statków powietrznych poddawanych obsłudze technicznej [14], EASA twierdzi, że sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia zawierają opinie EASA dotyczące zgodności technicznej podmiotów świadczących usługi obsługi technicznej. Wydaje się zatem, że EASA uważa, iż ujawnienie takich opinii może zaszkodzić interesom handlowym podmiotów świadczących usługi utrzymania.

69. Zdaniem Rzecznika nie może to stanowić ważnego uzasadnienia odmowy ujawnienia. Chociaż ujawnienie wątpliwości lub nawet negatywnych opinii EASA na temat konkretnych kwestii dotyczących zgodności z przepisami może zaszkodzić interesom handlowym (tj. reputacji) dostawców usług konserwacji, Rzecznik nie jest przekonany, że istnieje uzasadniony interes handlowy, który byłby chroniony poprzez zachowanie takiej informacji w tajemnicy.

70. Należy zauważyć, że Sąd miał do czynienia ze sprawą, w której skarżąca zwróciła się do Komisji o udzielenie dostępu do dokumentów dotyczących sprawy kartelowej i w której Komisja uznała, że udzielenie takiego dostępu zaszkodziłoby interesom handlowym spółek uczestniczących w kartelu. Sąd orzekł: „że interesów przedsiębiorstw, które uczestniczyły w kartelu [...], polegających na nieujawnianiu żądanych dokumentów nie można uznać za interesy handlowe w prawdziwym znaczeniu tych słów [15].„W rzeczywistości interes, jaki te przedsiębiorstwa mogą mieć w nieujawnianiu żądanych dokumentów, wydaje się nie mieć na celu utrzymania ich pozycji konkurencyjnej na [...] rynku, na którym prowadzą działalność, lecz raczej w celu uniknięcia wnoszenia przeciwko nim powództw odszkodowawczych do sądów krajowych [16].„W ocenie Sądu” interes przedsiębiorstwa, które uczestniczyło w kartelu, polegający na uniknięciu takich działań nie może być uznany za interes handlowy, a w każdym razie nie stanowi interesu zasługującego na ochronę [17]”. Rzecznik uważa, że podobna logika mogłaby zostać zastosowana w niniejszej sprawie. Nie jest od razu oczywiste, dlaczego zainteresowane przedsiębiorstwa miałyby mieć uzasadniony interes handlowy w nieujawnianiu dokumentów zawierających informacje na temat potencjalnych problemów związanych z ochroną lotnictwa w odniesieniu do tych przedsiębiorstw.

71. W każdym razie Rzecznik zauważa, że EASA ograniczyła się do stwierdzenia, że ujawnienie odpowiednich dokumentów naruszyłoby ochronę interesów handlowych zainteresowanych przedsiębiorstw, nie przedstawiając żadnych konkretnych argumentów na poparcie swojego stanowiska. W szczególności EASA nie wykazała, w jaki sposób ujawnienie tych dokumentów mogłoby konkretnie i faktycznie podważyć wspomnianą ochronę. W tym kontekście należy zauważyć, że – jak przyznała sama EASA – niektóre informacje zawarte w tych dokumentach mogły być już nieaktualne w momencie złożenia wniosku o udzielenie dostępu (zob. pkt 42 powyżej).

72. Rzecznik zauważa ponadto, że po dokładnym zbadaniu dokumentów nie ma podstawy faktycznej dla argumentu EASA, zgodnie z którym informacje zawarte w sprawozdaniach są tak ściśle ze sobą powiązane, że nie jest również możliwe udzielenie częściowego dostępu. Wręcz przeciwnie, informacje, które mogą mieć wpływ na interesy handlowe podmiotów świadczących usługi utrzymania, o ile takie istnieją, można łatwo oddzielić od pozostałych informacji.

73. W odniesieniu do orzecznictwa przywołanego przez EASA Rzecznik zauważa, że wyrok Technische Glaswerke Ilmenau [18], wydany w kontekście toczącego się dochodzenia w sprawie pomocy państwa, dotyczył wyjątku opartego na ochronie celu kontroli, dochodzenia i audytu, a nie wyjątku opartego na ochronie interesów handlowych. Ewentualne skutki niniejszego wyroku dla celów niniejszego dochodzenia zostaną zatem przeanalizowane poniżej w odniesieniu do pierwszego z wymienionych wyjątków.

74. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że EASA nie wykazała, iż miała prawo powołać się na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych, odmawiając udzielenia przynajmniej częściowego dostępu do swoich (ii) sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia.

Ochrona celu inspekcji, dochodzeń i audytów

75. EASA stwierdziła w replice, że jest zobowiązana odmówić dostępu do: i) planów nadzoru; oraz (ii) sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia w celu ochrony celu inspekcji, dochodzeń i audytów.

76. Jeżeli chodzi o (ii) sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia, EASA uzasadniła, że ujawnienie żądanych dokumentów zagroziłoby gotowości dostawców usług obsługi technicznej do współpracy z EASA w przyszłości. Ponadto EASA odniosła się do orzecznictwa Trybunału, które jej zdaniem potwierdza jej odmowę.

77. Rzecznik uważa, że argumenty EASA nie są przekonujące. Jak wskazano w propozycji rozwiązania polubownego, dostawcy usług serwisowych nie mogą zasadnie zakładać, że uzyskane od nich informacje, które mogą ujawnić problemy związane z bezpieczeństwem, pozostaną tajne przez czas nieokreślony. Ponadto, jak przyznała EASA, skontrolowane organizacje mają prawny obowiązek zachowania przejrzystości wobec EASA. Nie mogą one zatem zatajać istotnych informacji przed EASA, co prawdopodobnie doprowadziłoby do cofnięcia świadectwa zatwierdzenia i ewentualnie do nałożenia kar.

78. W odniesieniu do orzecznictwa przytoczonego przez EASA Rzecznik przypomina, że wyrok Technische Glaswerke Ilmenau dotyczył wniosku o dostęp do dokumentów w toczącym się dochodzeniu w sprawie pomocy państwa, złożonego przez zainteresowaną osobę trzecią (tj. beneficjenta pomocy, którą uznaje się za osobę trzecią w postępowaniu w sprawie pomocy państwa między Komisją a danym państwem)[19]. W wyroku tym Trybunał orzekł, że rozporządzenie nr 659/1999 [20] ,, które ustanawia zasady procedury kontroli pomocy państwa przez Komisję, nie ustanawia żadnego prawa dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach dla zainteresowanych stron trzecich [21]. Z tego powodu Trybunał uznał istnienie wzruszalnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego naruszyłoby co do zasady ochronę celu odnośnych dochodzeń [22].

79. Rzecznik zauważa, że w przeciwieństwie do sytuacji w sprawie Technische Glaswerke Ilmenau w niniejszej sprawie przepisy sektorowe nie zawierają żadnych szczególnych i restrykcyjnych zasad dotyczących dostępu do akt i dostępu do dokumentów. Przeciwnie, art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 216/2008 stanowi:

„Do dokumentów będących w posiadaniu Agencji stosuje się rozporządzenie (WE) nr 1049/2001.”;

80. W związku z tym, zdaniem Rzecznika, wyrok Technische Glaswerke Ilmenau nie potwierdza stanowiska EASA.

81. W odniesieniu do wyroku w sprawie Agrofert, również przywołanego przez EASA, Rzecznik zauważa, że sprawa ta dotyczyła zakończonego wniosku osoby trzeciej o dostęp do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli koncentracji. W tym kontekście Trybunał zauważył, że rozporządzenie w sprawie kontroli koncentracji [23] i rozporządzenie wykonawcze zawierały szczegółowe przepisy dotyczące dostępu do akt, które ograniczały dostęp do "bezpośrednio zaangażowanych stron" oraz, pod pewnymi warunkami, do "innych zaangażowanych stron"[24]. W związku z tym Trybunał uznał, że istnieje wzruszalne domniemanie, iż ujawnienie przedmiotowych dokumentów naruszyłoby ochronę celu dochodzenia [25].

82. Jednakże z powodów wyjaśnionych powyżej rozumowanie to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

83. Dla pełności wywodu Rzecznik zauważa, że Sąd stwierdził niedawno w wyroku ClientEarth, że wyżej wymienione domniemanie powinno mieć zastosowanie również w kontekście postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przez Komisję przeciwko państwu członkowskiemu. Zdaniem Sądu uzasadnieniem tego jest to, że ujawnienie może osłabić klimat zaufania między Komisją a państwem członkowskim w celu osiągnięcia wzajemnie akceptowalnego rozwiązania wszelkich zarzucanych naruszeń prawa Unii. Zdaniem Sądu konieczność ochrony (i) klimatu wzajemnego zaufania między Komisją a danym państwem członkowskim oraz (ii) prawidłowego przebiegu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stosowanych nawet w toku postępowania sądowego i do czasu wydania wyroku przez Trybunał. Wynika to z faktu, że przed wydaniem wyroku przez Trybunał możliwe było zawarcie ugody między stronami [26].

84. Analogicznie do sprawy ClientEarth Rzecznik uważa, że EASA mogłaby w pewnych okolicznościach rozważyć odmowę dostępu do sprawozdań z rekomendacji zatwierdzenia do czasu podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie utrzymania, wycofania lub zmiany świadectwa zatwierdzenia. W szczególności taką odmowę można przewidzieć, jeżeli po przyjęciu sprawozdania z zalecenia dotyczącego zatwierdzenia i przed wydaniem świadectwa zatwierdzenia EASA i dostawca prowadzą rozmowy w celu rozwiązania wszelkich nierozstrzygniętych kwestii. EASA nie twierdziła jednak, że tak było w przypadku żądanych dokumentów.

85. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że w niniejszej sprawie EASA nie wykazała, że była uprawniona do odmowy dostępu do (ii) sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia w celu ochrony celu kontroli, dochodzeń i audytów.

86. Ponieważ EASA odniosła się jedynie do tych samych rozważań dotyczących (i) planów nadzoru, Rzecznik uważa, że ten sam wniosek ma zastosowanie do tych dokumentów.

87. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich sporządzi projekt zalecenia w przedmiotowej sprawie.

B. Projekt zalecenia

Na podstawie dochodzeń w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia EASA następujący projekt zalecenia:

EASA powinna udzielić pełnego dostępu do (i) planów nadzoru oraz pełnego lub co najmniej częściowego dostępu do (ii) sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia.

EASA i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich EASA przesyła szczegółową opinię do dnia 31 marca 2014 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia.

 

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 17 stycznia 2014 r.

---

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE, Dz.U. 2008, L 79, s. 1.

[3] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[4] Zob. sprawa T-344/08 EnBW Energie Baden-Württemberg przeciwko Komisji, wyrok z dnia 22 maja 2012 r., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 41.

[5] Tamże, pkt 40.

[6] Tamże, pkt 134.

[7] Tamże, pkt 139.

[8] Tamże, pkt 142.

[9] Tamże, pkt 116.

[10] Zob. Podręcznik użytkownika EASA dla wnioskodawców ubiegających się o zatwierdzenie części zagranicznej 145, który jest dostępny on-line pod adresem: www.easa.europa.eu

[11] Sprawa C-139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau [2010] Zb.Orz. I-5885, pkt 59.

[12] Wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C-477/10 P Komisja przeciwko Agrofert, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 66 i 84.

[13] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 54 i nast.

[14] Które zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich można uznać za szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia (pkt 43-45 powyżej).

[15] Zob. ww. wyrok w sprawie EnBW Energie Baden-Württemberg, pkt 147.

[16] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie EnBW Energie Baden-Württemberg, pkt 147.

[17] Wyżej wymieniona sprawa T-344/08 EnBW Energie Baden-Württemberg, pkt 148.

[18] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau.