# Projekt zalecenia dla Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w sprawie skargi 2350/2005/GG
- Autor: Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
- Data : 2007-05-15T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/pl/recommendation/pl/528)
---
(Wykonane zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich[(1))](#(1)){#Footnote1}   

WNIOSEK
-------

*Kontekst*   

W dniu 30 marca 2005 r. skarżący (niemiecki dziennikarz) złożył do Sekretariatu Generalnego Komisji Europejskiej wniosek o dostęp do dokumentów. Podstawą wniosku było rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji[(2)](#(2)){#Footnote2} ("rozporządzenie 1049/2001"). W swoim wniosku zwrócił się o dostęp do „pełnej listy korespondencji OLAF-u ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych w latach 2003 i 2004". Skarżący dodał, że wykaz ten powinien zawierać datę, nazwiska nadawcy i adresata oraz przedmiot pism.

W dniu 14 kwietnia 2005 r. P. (dyrektor OLAF-u) poinformował skarżącego, że nie jest możliwe przekazanie mu żądanego dokumentu, ponieważ taki dokument nie istnieje.

Tego samego dnia, w odpowiedzi na tę wiadomość, skarżący złożył wniosek, który nazwał ponownym wnioskiem. Skarżący twierdził, że oświadczenie pana P. wydaje się sprzeczne z art. 11 rozporządzenia 1049/2001. Zdaniem skarżącego przepis ten stanowił, że „wszystkie" dokumenty powinny być wpisane do publicznie dostępnego rejestru. Skarżący wskazał, że jego wniosek miał na celu uzyskanie wyciągu z tego rejestru. Zauważył on, że Komisja i inne organy wspólnotowe dostarczyły mu w przeszłości takie fragmenty lub przedstawiły je na jego wniosek. Skarżący ponowił zatem swój wniosek o udzielenie dostępu. Zwrócił uwagę, że alternatywnie byłby również zadowolony z otrzymania kompletnej listy całej korespondencji OLAF-u z osobami trzecimi w 2003 i 2004 r., a także wszystkich innych dokumentów sporządzonych przez OLAF.

W odpowiedzi z dnia 11 maja 2005 r. P. stwierdził, że art. 11 rozporządzenia 1049/2001 nie zobowiązuje zainteresowanych instytucji do wpisania wszystkich dokumentów do rejestru. P. zauważył, że Komisja utworzyła rejestr istotnych dokumentów. Podano odniesienie do strony internetowej rejestru Komisji. P. zwrócił ponadto uwagę, że nie istnieje wykaz korespondencji OLAF-u, o który wnioskował skarżący, oraz że przedstawienie takiej korespondencji stanowiłoby nieproporcjonalne obciążenie dla OLAF-u. Na zakończenie stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż było to już drugie zapytanie skarżącego dotyczące tej samej kwestii, wszelka dalsza korespondencja zostanie uznana za powtarzalną zgodnie z pkt 4 kodeksu postępowania Komisji[(3)](#(3)){#Footnote3} ("kodeks Komisji"), a zatem nie zostanie udzielona odpowiedź.

W dniu 20 maja 2005 r. skarżący złożył skargę skierowaną do sekretarza generalnego Komisji i dyrektora generalnego OLAF-u, w której powtórzył swoje stanowisko co do istoty sprawy. Skarżący przyznał, że rejestr Komisji nie zawiera pełnego wykazu wszystkich dokumentów. Dodał jednak, że Komisja zdaje się być świadoma faktu, iż jej rejestr nie spełniał wymogów określonych w art. 11 rozporządzenia 1049/2001 i że zawsze doręczano mu, na wniosek, wykazy dokumentów, które wydawały się kompletne. Skarżący skrytykował również (1) fakt, że P. nie poinformował go w piśmie z dnia 14 kwietnia 2005 r. o przysługującym mu prawie do złożenia ponownego wniosku; (2) fakt, że wbrew przepisom wykonawczym Komisji ta sama osoba, która rozpatrzyła pierwotny wniosek o udzielenie dostępu, podjęła decyzję w sprawie jego ponownego wniosku; (3) fakt, że pan P. wskazał, że nie zostaną udzielone odpowiedzi na dalsze pisma; oraz 4) fakt, że pismo z dnia 11 maja 2005 r. nie informowało go o prawie do wniesienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W dniu 10 czerwca 2005 r. dyrektor generalny OLAF-u poinformował skarżącego, że z uwagi na złożoność kwestii poruszonych w jego e-mailu z dnia 20 maja 2005 r. odpowiedź zostanie wysłana najpóźniej do dnia 28 czerwca 2005 r. i poprosił skarżącego o zrozumienie.
*Skarga 2174/2005/GG*   

W skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich, złożonej w dniu 13 czerwca 2005 r. (skarga 2174/2005/GG), skarżący twierdził, że odmówiono mu dostępu do dokumentów, że OLAF i Komisja naruszyły różne odpowiednie przepisy oraz że jego prawa obywatelskie zostały naruszone. Skarżący stwierdził, że z uwagi na fakt, iż jego wniosek o udzielenie dostępu został już złożony w dniu 30 marca 2005 r., dalsze opóźnienie (ogłoszone w piśmie z dnia 10 czerwca 2005 r.) jest niedopuszczalne.

W swojej decyzji z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że OLAF ogłosił, iż odpowie na skargę skarżącego z dnia 20 maja 2005 r. do dnia 28 czerwca 2005 r. Biorąc pod uwagę, że odpowiedź ta musiała mieć pewne znaczenie dla sprawy skarżącego, wszczęcie dochodzenia przed wysłaniem tej odpowiedzi lub przed upływem tego terminu nie wydawało się właściwe. Prawdą było, że spowoduje to dalsze opóźnienia. Należy jednak zauważyć, że gdyby Rzecznik podjął decyzję o wszczęciu dochodzenia, musiałby dać Komisji lub OLAF-owi co najmniej dwa miesiące na wydanie opinii. Wszczęcie dochodzenia w sprawie skargi nie zaoszczędziłoby zatem czasu. W związku z powyższym Rzecznik poinformował skarżącego, że nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia.
*Nowa skarga*   

W dniu 29 czerwca 2005 r. skarżący ponownie złożył skargę. Pismo to zostało zatem zarejestrowane jako nowa skarga (skarga 2350/2005/GG).

Skarżący wskazał, że w międzyczasie OLAF odpowiedział na jego pismo z dnia 20 maja 2005 r. Dodał jednak, że odpowiedź nie jest zadowalająca. W odpowiedzi z dnia 28 czerwca 2005 r. P. wskazał, że skarżący złożył dwa wnioski o dostęp do wykazów dokumentów: pierwszy w dniu 30 marca 2005 r. (dotyczący korespondencji OLAF-u z władzami niemieckimi w 2003 i 2004 r.), a drugi w dniu 20 maja 2005 r. (dotyczący korespondencji OLAF-u z władzami niemieckimi w 2000, 2001 i 2002 r.). OLAF potwierdził, że takie wykazy nie istnieją i że w związku z tym wnioski zostały potraktowane jako wnioski o udzielenie informacji. Zdaniem P. udzielenie żądanych informacji wymagałoby sporządzenia wykazu około 8 000 dokumentów. W związku z tym, zdaniem OLAF-u, wymagałoby to niewspółmiernie dużego wysiłku. OLAF był jednak gotowy pomóc w jak największym stopniu. W związku z tym zwróciła się do skarżącego o przedstawienie bardziej szczegółowych informacji na temat korespondencji, którą był zainteresowany (np. imię i nazwisko nadawcy lub odbiorcy, data lub numer referencyjny).

W skardze skarżący podniósł zasadniczo, że Komisja i OLAF nie rozpatrzyły prawidłowo, zarówno pod względem merytorycznym, jak i proceduralnym, jego wniosku o udzielenie dostępu złożonego w dniu 30 marca 2005 r., wniosku potwierdzającego złożonego w dniu 14 kwietnia 2005 r. oraz skargi z dnia 20 maja 2005 r.

Skarżący podkreślił, że art. 11 rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że każdy dokument powinien być wpisany do rejestru. Zdaniem skarżącego nie było wątpliwości, że taka lista istnieje, biorąc pod uwagę, że wszystkie znane mu dokumenty OLAF-u miały numer.
*E-mail skarżącego z dnia 22 lipca 2005 r.*   

W e-mailu wysłanym w dniu 22 lipca 2005 r. skarżący wyjaśnił, że w dniu 20 maja 2005 r. złożył do Komisji kolejny wniosek o dostęp do dokumentów. Wniosek ten ponownie opierał się na rozporządzeniu 1049/2001. W swoim wniosku zwrócił się o dostęp do „pełnej listy korespondencji OLAF-u ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych w latach 2000, 2001 i 2002". W wyżej wymienionym piśmie z dnia 28 czerwca 2005 r. P. poinformował go, że taka lista nie istnieje i że w związku z tym wniosek został potraktowany jako wniosek o udzielenie informacji. W dniu 29 czerwca 2005 r. skarżący złożył ponowny wniosek. W odpowiedzi z dnia 15 lipca 2005 r. pan P. potwierdził stanowisko OLAF-u.

W e-mailu z dnia 22 lipca 2005 r. skarżący poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że chce złożyć skargę na tę decyzję.

WNIOSEK
-------

**Podejście Rzecznika
Praw Obywatelskich**

Pierwotna skarga była skierowana zarówno do Komisji, jak i do OLAF-u. Biorąc jednak pod uwagę, że OLAF (i tylko OLAF) zajmował się tą sprawą od samego początku, Rzecznik uznał, że nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia w odniesieniu do Komisji.

W związku z tym w dniu 8 lipca 2005 r. Rzecznik przesłał skargę do OLAF-u z prośbą o wydanie opinii do dnia 30 września 2005 r.

W dniu 22 lipca 2005 r. skarżący poinformował Rzecznika, że chce złożyć skargę na kolejną decyzję OLAF-u odmawiającą dostępu do dokumentów. Biorąc pod uwagę, że argumenty i zarzuty przedstawione przez skarżącego w tej wiadomości e-mail były odpowiednio identyczne z argumentami i zarzutami przedstawionymi w pierwotnej skardze, Rzecznik uznał, że zasadne byłoby rozszerzenie zakresu niniejszej skargi, tak aby obejmowała ona również rozpatrywanie przez OLAF drugiego wniosku o udzielenie dostępu.

W dniu 30 sierpnia 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował o tym OLAF, przedłużając termin przedstawienia opinii do dnia 31 października 2005 r.
**Opinia OLAF-u**

W swojej opinii OLAF przedstawił następujące uwagi:

Rozporządzenie 1049/2001 przewidywało, że w przypadku gdy wstępny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów nie został w pełni rozpatrzony pozytywnie, wnioskodawca powinien zostać poinformowany o możliwości złożenia ponownego wniosku. W przypadku gdy wniosek potwierdzający również został odrzucony, wnioskodawca musiał zostać poinformowany o możliwości odwołania się do Sądu Pierwszej Instancji lub do Rzecznika Praw Obywatelskich. Procedury te nie miały jednak zastosowania w przypadku złożenia wniosku o dokument, który nie istniał, ponieważ nie można było udzielić dostępu do nieistniejącego dokumentu. Zamiast tego wniosek został potraktowany jako wniosek o udzielenie informacji, zgodnie z sekcją 4 kodeksu Komisji. Zgodnie z tym kodeksem odpowiedzialny urzędnik był zobowiązany do przekazania obywatelom żądanych informacji (lub do poinformowania ich o powodach, dla których informacje te nie mogły zostać przekazane). Nie było jednak wymogu informowania danej osoby o prawie do złożenia ponownego wniosku ani o przysługujących jej środkach odwoławczych, ponieważ procedury te nie miały zastosowania do wniosku o udzielenie informacji.

OLAF dostarczył skarżącemu żądane przez niego informacje, a mianowicie, że lista żądanych przez niego dokumentów nie istnieje, że w celu dostarczenia mu tych informacji za wszystkie rozpatrywane lata OLAF musiałby stworzyć listę ponad 8 000 dokumentów i że stanowiłoby to nieproporcjonalne obciążenie administracyjne.

W związku z tym postępowanie OLAF-u w sprawie wniosków skarżącego było w pełni zgodne z wymogami kodeksu Komisji.

Artykuł 11 rozporządzenia 1049/2001 stanowi:

„Zapisy

1. Aby prawa obywateli wynikające z niniejszego rozporządzenia były skuteczne, każda instytucja zapewnia publiczny dostęp do rejestru dokumentów. Dostęp do rejestru powinien być zapewniony w formie elektronicznej. Odniesienia do dokumentów są niezwłocznie wpisywane do rejestru.
2. W odniesieniu do każdego dokumentu rejestr zawiera numer referencyjny (w tym, w stosownych przypadkach, numer międzyinstytucjonalny), przedmiot lub krótki opis treści dokumentu oraz datę jego otrzymania lub sporządzenia i wpisania do rejestru. Odesłań dokonuje się w sposób nienaruszający ochrony interesów określonych w art. 4.
3. Instytucje niezwłocznie podejmują środki niezbędne do utworzenia rejestru, który zacznie funkcjonować do dnia 3 czerwca 2002 r."

Artykuł 8 decyzji Komisji 2001/937/WE, EWWiS, Euratom z dnia 5 grudnia 2001 r. zmieniającej jej regulamin wewnętrzny[(4),](#(4)){#Footnote4} która wdraża art. 11 rozporządzenia 1049/2001, dotyczy zakresu rejestru. Stanowi on:
> „Zasięg rejestru przewidziany w art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 jest stopniowo rozszerzany. Jest on ogłaszany na stronie internetowej EUROPA."

Komisja podjęła istotne kroki w celu wdrożenia tych wymogów. Jak wyjaśniono skarżącemu w piśmie z dnia 11 maja 2005 r., Komisja skorzystała ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych, tworząc rejestr najważniejszych dokumentów. Skarżący otrzymał link do tego rejestru. Na stronie internetowej „Europa" zamieszczono następujące oświadczenie dotyczące rejestru Komisji:
> „Komisja podjęła zatem decyzję o utworzeniu rejestru zawierającego w pierwszej kolejności wykaz niektórych kategorii dokumentów, przede wszystkim dokumentów ustawodawczych o numerach COM, C i SEC oraz innych kategorii, takich jak porządki obrad i protokoły posiedzeń Komisji. Rejestr ten zawiera odniesienia wyłącznie do dokumentów sporządzonych od dnia 1 stycznia 2001 r. Zakres stosowania będzie stopniowo rozszerzany na inne kategorie dokumentów."

Ponieważ OLAF wchodził w skład Komisji, wpisał się do rejestru Komisji i w związku z tym znalazły się w nim dokumenty dotyczące polityki zwalczania nadużyć finansowych i dziedziny działalności OLAF-u. Rejestr stale się rozwijał i obejmował coraz większą liczbę dokumentów. W ten sposób Komisja i OLAF w pełni spełniły wymogi art. 11.

Skarżący zacytował słowa „każdy dokument" z art. 11 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 poza kontekstem, aby zasugerować, że wszystkie dokumenty instytucji muszą zostać włączone do jej rejestru. W ustępie tym określono jednak po prostu rodzaj informacji, które należy uwzględnić w odniesieniu do każdego dokumentu wymienionego w rejestrze. Nie ustanowiono w nim wymogu umieszczenia w wykazie wszystkich dokumentów instytucji. W art. 11 rozporządzenia 1049/2001 i art. 8 przepisów wykonawczych Komisji milczono na temat tego, które dokumenty powinny zostać wpisane do rejestru, pozostawiając instytucji swobodę właściwego wdrożenia tego wymogu. Jak wykazano powyżej, Komisja skorzystała w dobrej wierze ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych w tym zakresie.

Z powodów przedstawionych powyżej rozpatrywanie przez OLAF wniosków skarżącego było w pełni prawidłowe.
**Uwagi skarżącego**   

W swoich uwagach skarżący podtrzymał skargę i przedstawił następujące dalsze uwagi:

Artykuł 11 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 stanowi: „Odniesienia do dokumentów są niezwłocznie wpisywane do rejestru". Nie można tego interpretować inaczej niż w ten sposób, że wszystkie dokumenty muszą zostać włączone do rejestru natychmiast po ich przedstawieniu. Interpretację tę potwierdza art. 9 rozporządzenia, który stanowi, że w odniesieniu do dokumentów „wrażliwych" należy ocenić, które odniesienia należy umieścić w rejestrze, oraz że dokumenty te należy wpisywać do rejestru „wyłącznie za zgodą wytwórcy". Na tej podstawie należało stwierdzić, że prawodawca zamierzał, aby zasadniczo wszystkie dokumenty były rejestrowane w rejestrze publicznym, ale przewidział wyjątki dla konkretnych dokumentów. Odmowa OLAF-u byłaby zatem uzasadniona, gdyby odnośne dokumenty należały do kategorii określonych w art. 9 rozporządzenia 1049/2001. Oczywiste jest jednak, że taka sytuacja nie miała miejsca i OLAF nie powołał się na nią.

Wydaje się, że Komisja traktuje obowiązek prowadzenia rejestru mniej poważnie niż wymaga tego brzmienie rozporządzenia 1049/2001. Chociaż rozporządzenie obowiązywało od dnia 3 grudnia 2001 r. i mimo że rejestr miał zostać uruchomiony do dnia 3 czerwca 2002 r., Komisja podjęła dotychczas tylko jeden krok, a mianowicie opublikowała wykaz dokumentów COM, C i SEC. Podczas gdy Rada i Parlament utworzyły stosunkowo kompletne rejestry, Komisja de facto ograniczyła nawet swoje rejestry publiczne. Podczas gdy p. Prodi opublikował (niepełną) listę korespondencji, jego następca na stanowisku przewodniczącego Komisji, p. Barroso, postanowił zaprzestać tej praktyki.

W niedawno opublikowanym dokumencie roboczym służb Komisji „Sprawozdanie międzyresortowej grupy roboczej ds. ewentualnej europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości" Komisja przyznała, że zakres jej rejestrów jest „wciąż stosunkowo ograniczony" i że spowodowało to „znaczną ilość pracy administracyjnej", ponieważ w pewnym stopniu nieuchronnie wnioski obywateli o dostęp były często nieprecyzyjne.

W każdym razie pozostaje pytanie, czy OLAF prowadzi rejestr. Chociaż OLAF temu zaprzeczył, oczywiste było, że OLAF posiada system rejestracji dokumentów. W związku z tym istniały bez wątpienia rejestry, które były co do zasady dostępne. OLAF nie zajął się tą kwestią. Komisja nie rozpatrzyła również jego propozycji przeprowadzenia kontroli kompletnego rejestru w celu uniknięcia dodatkowych wysiłków ze strony OLAF-u.

Skarżący wskazał, że OLAF próbował uzasadnić liczne błędy proceduralne, które popełnił, argumentując, że jego wniosek nie był wnioskiem opartym na rozporządzeniu 1049/2001. Argument ten nie został jednak wykorzystany, gdy OLAF odrzucił jego pierwszy wniosek.

Skarżący zakończył stwierdzeniem, że argumenty OLAF-u nie przekonują. Podtrzymał swoją opinię, że należy udzielić dostępu do odpowiednich wykazów dokumentów lub do pełnego rejestru wszystkich dokumentów OLAF-u.
**Dalsze zapytania**   

Po dokładnym rozważeniu opinii OLAF-u i uwag skarżącego okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia.
*Pierwszy wniosek o udzielenie dalszych informacji*   

W związku z tym w dniu 13 grudnia 2005 r. Rzecznik skierował do OLAF-u wniosek o udzielenie dalszych informacji. Rzecznik zwrócił się do OLAF-u o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. W swojej opinii OLAF odniósł się do kwestii merytorycznej podniesionej w niniejszej skardze oraz dwóch z czterech kwestii poruszonych przez skarżącego w wiadomości elektronicznej z dnia 20 maja 2005 r. OLAF nie ustosunkował się jednak do krytyki skarżącego w odniesieniu do (1) faktu, że wbrew przepisom wykonawczym Komisji ta sama osoba, która rozpatrzyła pierwotny wniosek o udzielenie dostępu (P.), również podjęła decyzję w sprawie jego ponownego wniosku, a także w odniesieniu do (2) faktu, że w swojej odpowiedzi z dnia 11 maja 2005 r. Czy OLAF mógłby się wypowiedzieć na temat tych kwestii?
2. W swoich uwagach skarżący twierdził, że OLAF w sposób oczywisty posiadał system rejestracji dokumentów, a zatem bez wątpienia istniały rejestry. Skarżący wydawał się twierdzić, że OLAF byłby zatem w stanie dostarczyć mu żądane wykazy bez konieczności ponoszenia nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych. Skarżący odniósł się również do swojej propozycji przeprowadzenia kontroli całego rejestru, aby uniknąć dodatkowych wysiłków ze strony OLAF-u. Czy OLAF mógłby skomentować te kwestie?
3. W swoich uwagach skarżący przedstawił dalsze argumenty na poparcie swojego stanowiska, że rejestr przewidziany w art. 11 rozporządzenia 1049/2001 powinien być kompletny. W kontekście dochodzenia w sprawie skargi 917/2000/GG, które doprowadziło do sporządzenia specjalnego sprawozdania dla Parlamentu, Rzecznik Praw Obywatelskich miał już okazję rozważyć kwestię, czy przepisy dotyczące publicznego dostępu wymagają prowadzenia pełnego wykazu lub rejestru dokumentów. Dochodzenie to doprowadziło do sporządzenia projektu zalecenia, a następnie sprawozdania specjalnego dla Parlamentu. Czy OLAF mógłby przedstawić swoją opinię na temat argumentów przedstawionych przez skarżącego oraz ewentualnego znaczenia wyżej wymienionego sprawozdania specjalnego dla niniejszej sprawy?

W projekcie zalecenia w sprawie 917/2000/GG (dotyczącej Rady Unii Europejskiej) Rzecznik wyraził opinię
> „zasady dobrej administracji wymagają, aby w celu umożliwienia obywatelom właściwego korzystania z prawa dostępu do dokumentów wszystkie dokumenty przedkładane Radzie były wymienione w dokumencie lub rejestrze dostępnym dla obywateli. Dodatkowa praca administracyjna, jaką będzie to wiązało się dla Rady, musiałaby zostać zaakceptowana ze względu na fundamentalne znaczenie, jakie ma prawo obywateli do dostępu do dokumentów będących w posiadaniu Rady w celu zagwarantowania otwartości i przejrzystości procesu decyzyjnego Rady".

W swoim sprawozdaniu specjalnym w tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że Rada w swojej szczegółowej opinii przyjęła jego projekt zalecenia (dostarczenie pełnego wykazu lub rejestru). Zdaniem Rzecznika odpowiedź Rady pozostawiała jednak pole do wątpliwości. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził następnie:
> „Należy jednak uwzględnić \[rozporządzenie 1049/2001\]. Artykuł 11 ust. 1 tego rozporządzenia, który został przyjęty na podstawie art. 255 ust. 2 Traktatu WE, stanowi, że każda z tych trzech instytucji zapewnia publiczny dostęp do rejestru dokumentów. Artykuł 11 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rejestr ten zawiera odniesienie do "każdego" dokumentu. Jak wskazano w art. 11 ust. 1, obowiązek prowadzenia takiego rejestru nakłada się w celu „uczynienia praw obywateli na mocy niniejszego rozporządzenia skutecznymi". Artykuł 1 rozporządzenia stanowi jednak, że jego celem jest zapewnienie możliwie najszerszego dostępu do dokumentów. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenie stosuje się do "wszystkich" dokumentów będących w posiadaniu wspomnianych instytucji. (...)
>
> Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza z powyższego, że rozporządzenie 1049/2001 stworzyło prawny obowiązek ustanowienia i udostępnienia publicznego rejestru wszystkich dokumentów przedłożonych Radzie. (...)"
*Odpowiedzi OLAF-u*

OLAF odpowiedział na to wezwanie do udzielenia informacji w dniu 31 stycznia 2006 r. Biorąc pod uwagę, że w piśmie tym udzielono jedynie odpowiedzi na dwa z trzech pytań skierowanych przez Rzecznika do OLAF-u, w piśmie z dnia 10 lutego 2006 r. Rzecznik zwrócił się do niego o udzielenie odpowiedzi na pozostałe pytanie. W dniu 2 marca 2006 r. OLAF przesłał kolejną odpowiedź.

W swoich odpowiedziach OLAF przedstawił następujące uwagi:

W odniesieniu do pierwszego pytania OLAF odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych przez skarżącego. Pismo OLAF-u z dnia 14 kwietnia 2005 r., podpisane przez pana P., nie stanowiło odmowy dostępu, ponieważ dokument, o który wnioskował skarżący, nie istniał. Stanowiła ona raczej odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji. Odpowiedź skarżącego z dnia 14 kwietnia 2005 r. została skierowana do pana P. W związku z tym podpisanie przez pana P. odpowiedzi, która została wysłana w dniu 11 maja 2005 r., było w pełni właściwe. Z wyżej wymienionych powodów e-mail skarżącego z dnia 14 kwietnia 2005 r. nie stanowił wniosku potwierdzającego. Stanowił on raczej powtarzający się wniosek o udzielenie tych samych informacji, o które skarżący zwrócił się już w dniu 30 marca 2005 r. Ponieważ pismo z dnia 11 maja 2005 r. było już drugim pismem OLAF-u dotyczącym tego samego wniosku o udzielenie informacji, w pełni właściwe było stwierdzenie, że zgodnie z pkt 4 kodeksu Komisji dalsza korespondencja w tej sprawie będzie uważana za powtarzalną i nie otrzyma odpowiedzi. Niezależnie od tego stwierdzenia, starając się zapewnić całkowitą jasność w tej sprawie i w jak największym stopniu uwzględnić skarżącego, OLAF przesłał trzecią odpowiedź w dniu 28 czerwca 2005 r. W piśmie tym ponownie wyjaśniono, że wniosek skarżącego jest traktowany jako wniosek o udzielenie informacji.

Jeśli chodzi o pytanie drugie, OLAF nigdy nie twierdził, że nie posiada systemu rejestracji dokumentów. Przeciwnie, OLAF w pełni przestrzegał przepisów i procedur Komisji dotyczących zarządzania dokumentami, w tym przepisów dotyczących rejestracji i prowadzenia rejestrów dokumentów. W związku z tym cała poczta przychodząca, wewnętrzna i wychodząca jest obsługiwana zgodnie z systemem rejestracji poczty OLAF. Poczta jest rejestrowana w Adonis, centralnym oprogramowaniu Komisji do rejestracji dokumentów przychodzących i wychodzących, i skanowana. Strategie makroregionalne OLAF-u są kluczowym narzędziem zarządzania. Nie ma on jednak na celu umożliwienia dostępu do niego osobom postronnym. Nie pozwala na ograniczone wyszukiwanie, w którym określone pola danych mogłyby zostać usunięte. W związku z tym umożliwienie skarżącemu wglądu do kompletnego rejestru stanowiłoby rażące naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących ochrony danych.

W celu dostarczenia mu żądanych przez niego informacji OLAF byłby zobowiązany nie tylko do sporządzenia wykazu wszystkich przesyłek przychodzących i wychodzących do niemieckiego rządu federalnego i niemieckich rządów regionalnych w okresie pięciu lat, ale także do dokonania przeglądu każdego elementu wykazu w celu upewnienia się, że ujawnienie zawartych w nim informacji nie naruszyłoby wspólnotowych wymogów dotyczących tajemnicy zawodowej i ochrony danych oraz krajowych wymogów dotyczących tajemnicy sądowej. Oczywiste jest, że stworzenie takiej listy *całej* korespondencji przychodzącej i wychodzącej OLAF-u do i od *każdego* adresata i autora byłoby jeszcze bardziej uciążliwe.

Jak stwierdzono we wcześniejszych uwagach OLAF-u, OLAF zwrócił się do skarżącego o przedstawienie dalszych szczegółów dotyczących tego, która korespondencja była dla niego interesująca. Do tej pory odmawiał tego. Gdyby Rzecznik zachęcił go do ograniczenia swojego wniosku, na przykład do bardziej ograniczonego okresu, mogłoby to umożliwić OLAF-owi zaspokojenie jego wniosku. Jako dowód zaangażowania OLAF w osiągnięcie zadowalającego rezultatu załączono wykaz obejmujący ostatnie trzy miesiące 2004 r.

Co się tyczy pytania trzeciego, ponieważ OLAF należał do Komisji, wpisał się on do rejestru Komisji. To do Komisji, a nie do OLAF-u, należało podjęcie decyzji, które dokumenty należy włączyć do jego rejestru. Rejestry Komisji zawierają obecnie odniesienia do ponad 73 000 dokumentów. Rejestry te były stale rozszerzane o coraz większą liczbę dokumentów. Na razie jednak Komisja nie zamierzała umieszczać odniesień do korespondencji w swoich rejestrach internetowych ani w dokumentach dotyczących kwestii newralgicznych, takich jak operacje OLAF-u.

Komisja musiała w rozsądny sposób zastosować wymóg określony w art. 11 rozporządzenia 1049/2001 i zrównoważyć go z innymi obowiązkami, takimi jak tajemnica zawodowa oraz wymogi ochrony danych. Biorąc pod uwagę wrażliwy charakter pracy służb, którym powierzono uprawnienia dochodzeniowe, takich jak OLAF, ujawnienie nawet istnienia dokumentów związanych ze sprawami operacyjnymi mogłoby w pewnych okolicznościach być szkodliwe dla celów dochodzeń i mogłoby ujawnić informacje poufne podlegające wymogom tajemnicy zawodowej i ochrony danych. Korespondencja między OLAF-em a organami krajowymi często dotyczyła bardzo drażliwych kwestii, takich jak przekazywanie ustaleń z dochodzenia OLAF-u, które były przekazywane krajowemu organowi sądowemu w celu podjęcia działań następczych.

Wybór Komisji dotyczący tego, które dokumenty mają zostać włączone do jej publicznie dostępnych rejestrów elektronicznych, był zgodny z wyborem dokonanym przez pozostałe instytucje w odniesieniu do ich rejestrów. Rejestr Rady zawierał wszystkie standardowe dokumenty, które były przedmiotem dyskusji Rady, w tym jej organów przygotowawczych. W rejestrze nie ujęto jednak żadnej korespondencji i nie było żadnych natychmiastowych planów, aby to zrobić. Podobnie rejestr Parlamentu Europejskiego zawierał oficjalne dokumenty ustawodawcze. Podczas gdy część korespondencji została wpisana do rejestru, była to jedynie korespondencja oficjalna, głównie z innymi instytucjami. Podejście Komisji było również zgodne z praktyką samego Rzecznika Praw Obywatelskich, który nie zamieścił na swojej stronie rejestru całej korespondencji.

Obowiązek umieszczania każdego dokumentu instytucji w publicznie dostępnym rejestrze stanowiłby ogromne obciążenie administracyjne. Niemożliwe byłoby nawet prowadzenie w pełni kompleksowych rejestrów ze względu na bardzo dużą liczbę dokumentów, którymi codziennie zajmują się służby Komisji. Komisja dokonała jednak systematycznej wewnętrznej rejestracji swoich dokumentów na podstawie wiążących zasad mających zastosowanie do wszystkich jej służb.

Dążąc do zapewnienia pełnej skuteczności art. 6 ust. 2 i art. 11 rozporządzenia 1049/2001, Komisja uzupełniła publicznie dostępne rejestry internetowe w odpowiedzi na konkretne wnioski o dostęp do dokumentów, przedstawiając wykaz dokumentów, aby pomóc wnioskodawcy w identyfikacji poszukiwanego dokumentu. Zgodnie z tą polityką OLAF przekazał już skarżącemu wykaz obejmujący okres trzech miesięcy i byłby skłonny przedstawić dalsze wykazy dokumentów, gdyby zawęził on swój wniosek.

Gdyby pojawiły się dalsze pytania dotyczące rejestru Komisji, zasugerowano, że należy je kierować bezpośrednio do Komisji.
*Uwagi skarżącego*   

W swoich uwagach skarżący przedstawił następujące uwagi:

Pozytywnie odniesiono się do faktu, że OLAF uznał obecnie w sposób dorozumiany, że rejestry dokumentów powinny być przynajmniej udostępniane na żądanie. Z zadowoleniem przyjęto również fakt, że OLAF był w stanie dostarczyć taki wykaz co najmniej przez okres trzech miesięcy.

Ponieważ odpowiedzi OLAF-u wyraźnie odnosiły się do rozporządzenia 1049/2001, przyznał on w sposób dorozumiany, że rozporządzenie to jest istotne w odniesieniu do jego wniosków o udzielenie dostępu. Krytyka dotycząca proceduralnego rozpatrywania tych wniosków była zatem nadal aktualna.

Okoliczność, że niektóre instytucje Unii prawdopodobnie nie wywiązały się jeszcze w pełni z obowiązku prowadzenia publicznych rejestrów dokumentów, nie stanowi argumentu przeciwko istnieniu takiego obowiązku prawnego.

Okoliczność, że wykazy dokumentów mogły w pewnych okolicznościach pomijać dokumenty sensytywne, nie była niczym nowym. Jak już zauważył w swoich uwagach dotyczących opinii OLAF-u, możliwość ta została wyraźnie przewidziana w art. 9 rozporządzenia 1049/2001.

Obowiązujące obecnie przepisy prawne nie przewidywały, że rejestr dokumentów może zostać udostępniony jedynie w odniesieniu do „bardziej ograniczonego okresu". Wniosek o sporządzenie odpowiednich wykazów dokumentów został zatem utrzymany. Jednakże byłoby oczywiście dopuszczalne, gdyby OLAF najpierw przekazywał wykaz za rok 2004, a następnie, krok po kroku, przekazywał wykazy za lata 2003, 2002, 2001 i 2000, na przykład jeden raz na kilka tygodni.
*W przedmiocie drugiego wniosku o udzielenie dodatkowych informacji*   

W dniu 12 lipca 2006 r. Rzecznik wystosował do OLAF-u drugi wniosek o udzielenie dalszych informacji. Rzecznik zwrócił się również do Komisji o informacje dotyczące tej sprawy.

W odniesieniu do OLAF-u Rzecznik zauważył, że na znak dobrej woli OLAF przedstawił listę dokumentów obejmujących ostatnie trzy miesiące 2004 r. i zawierających odniesienia do około 300 dokumentów. Wydaje się jednak, że tylko niewielka ich część (około 60 dokumentów) dotyczy korespondencji ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych jako takich, podczas gdy reszta dotyczy korespondencji z innymi niemieckimi organami lub sądami. Rzecznik wskazał, że w związku z tym jego służby skontaktowały się ze skarżącym w celu sprawdzenia, jakie dokumenty miał na myśli, składając wniosek do OLAF-u. Skarżący potwierdził, że jego wniosek dotyczył jedynie korespondencji OLAF-u „ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych" oraz że OLAF wymienił więcej dokumentów, niż przewidywał. Rzecznik zwrócił się zatem do OLAF-u o poinformowanie go, czy wyjaśnienie to może wpłynąć na jego stanowisko w sprawie niniejszej skargi.

W swoim piśmie do Komisji Rzecznik poprosił o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy Komisja może wyjaśnić, czy uważa, że rejestr dokumentów, który ustanowiła w celu zapewnienia zgodności z art. 11 rozporządzenia 1049/2001, powinien zasadniczo obejmować dokumenty będące w posiadaniu wszystkich służb Komisji, w tym OLAF-u, czy też uważa, że niezależny status OLAF-u w odniesieniu do powierzonych mu zadań wymaga innego rozwiązania?
2. W przypadku gdy Komisja uzna, że jej rejestr dokumentów powinien zasadniczo obejmować również dokumenty będące w posiadaniu OLAF-u, czy Komisja może określić, w jaki sposób dokumenty będące w posiadaniu OLAF-u są włączane do tego rejestru, w szczególności w odniesieniu do organu, który podejmuje decyzję o takim włączeniu?
3. Jeżeli Komisja uzna, że jej rejestr dokumentów powinien zasadniczo obejmować również dokumenty będące w posiadaniu OLAF-u, czy mogłaby wyjaśnić, dlaczego wydaje się, że korespondencja OLAF-u nie jest włączona do tego rejestru?

*Odpowiedź OLAF-u*

W swojej odpowiedzi OLAF wskazał, że wykaz, który dostarczył, został sporządzony poprzez przeprowadzenie najpierw przeszukiwania komputerowego wszelkiej korespondencji do lub od władz niemieckich. Nie było możliwości ograniczenia tego wyszukiwania komputerowego wyłącznie do władz niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych, ponieważ oprogramowanie nie pozwoliłoby na takie udoskonalenie wyszukiwania. Zdaniem OLAF-u konieczne byłoby zatem, aby pracownik dokonał przeglądu każdej pozycji na liście i ręcznie usunął wszystkie wpisy, które nie wiążą się z korespondencją z niemieckim rządem federalnym i rządami niemieckich krajów związkowych. Byłoby to bardziej uciążliwe niż stworzenie listy wszelkiej korespondencji do i od władz niemieckich. OLAF stwierdził zatem, że wyjaśnienie wspomniane przez Rzecznika nie miało wpływu na stanowisko OLAF-u, ponieważ zwiększone obciążenie związane z ręcznym utworzeniem wstępnego wykazu zrównoważyłoby wszelkie zmniejszenie obciążenia związanego z przeglądem każdej pozycji z krótszego wykazu w celu zapewnienia zgodności z tajemnicą zawodową, ochroną danych i krajowymi wymogami dotyczącymi tajemnicy sądowej.
*Odpowiedź Komisji*   

W swojej odpowiedzi Komisja przedstawiła następujące uwagi:

1. OLAF jest departamentem Komisji, ale cieszy się całkowitą niezależnością w zakresie prowadzonych przez siebie dochodzeń. Ponieważ OLAF nie jest instytucją i nie posiada odrębnej osobowości prawnej, należy go uznać za część Komisji do celów stosowania rozporządzenia 1049/2001. Niezależny status OLAF-u nie uniemożliwia włączenia dokumentów będących w posiadaniu OLAF-u do rejestru dokumentów Komisji.
2. Komisja prowadzi głównie dwa publiczne rejestry dokumentów, jeden obejmujący dokumenty z serii COM, C i SEC, w tym porządki obrad i protokoły posiedzeń Komisji, a drugi obejmujący dokumenty związane z pracą komitetów wspierających Komisję w podejmowaniu decyzji. Uwzględniono w nich wszystkie dokumenty OLAF wchodzące w zakres tych rejestrów.
3. Zakres publicznych rejestrów Komisji nie obejmuje jeszcze korespondencji. Rozporządzenie 1049/2001 nie nakłada na instytucje obowiązku utworzenia kompleksowych publicznych rejestrów wszystkich dokumentów. Komisja rozważa jednak ewentualne rozszerzenie zakresu swoich rejestrów.

*Uwagi skarżącego*   

W swoich uwagach skarżący podtrzymał skargę.

SKUTKI OMBUDSMANA DO OSIĄGNIĘCIA PRZYJAZNEGO ROZWIĄZANIA
--------------------------------------------------------

Po dokładnym rozpatrzeniu opinii i uwag Rzecznik nie był przekonany, że OLAF odpowiednio zareagował na argumenty skarżącego.
**Propozycja rozwiązania polubownego**   

Art. 3 ust. 5 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich[(5)](#(5)){#Footnote5} nakazuje Rzecznikowi Praw Obywatelskich poszukiwanie, w miarę możliwości, rozwiązania z zainteresowaną instytucją w celu wyeliminowania przypadku niewłaściwego administrowania i zadośćuczynienia skarżącemu.

W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił następującą propozycję polubownego rozwiązania dla OLAF-u:

1. OLAF mógłby rozważyć przeprosiny dla skarżącego za zaistniałe nieprawidłowości proceduralne.
2. OLAF mógłby rozważyć przekazanie informacji, o które zwrócił się skarżący.

W piśmie tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił między innymi następujące wstępne wnioski:

* OLAF działał nieprawidłowo, informując skarżącego w piśmie z dnia 11 maja 2005 r., że ponieważ jest to już drugie zapytanie dotyczące tej samej kwestii, wszelka dalsza korespondencja zostanie uznana za powtarzalną (zgodnie z pkt 4 kodeksu Komisji) i w związku z tym nie zostanie udzielona odpowiedź. (pkt*10 wniosku)*
* Wątpliwe było, czy sporządzanie odpowiednich wykazów było tak uciążliwe i czasochłonne, jak twierdził OLAF. (pkt*18 wniosku)*
* OLAF nie przedstawił żadnego konkretnego powodu, dla którego korespondencja, do której odnosił się wniosek skarżącego, mogłaby lub nie powinna zostać wpisana do publicznego rejestru dokumentów prowadzonego przez Komisję. W związku z tym OLAF nie może obecnie twierdzić, że zastosowanie się do wniosku skarżącego może wymagać znacznego nakładu pracy.

**Opinia OLAF-u**

W swojej opinii OLAF przedstawił następujące uwagi:

Jeżeli chodzi o kwestie proceduralne, mechanizm ustanowiony rozporządzeniem 1049/2001 dotyczył odmowy dostępu do istniejącego dokumentu. W niniejszej sprawie w momencie udzielania pierwszej odpowiedzi było oczywiste, że nie istnieje żaden dokument odpowiadający wnioskowi skarżącego. W tych okolicznościach jedynym logicznym potraktowaniem wniosku było uznanie go za wniosek o udzielenie informacji. W związku z tym OLAF rozpatrzył wniosek skarżącego we właściwy sposób.

Jeśli chodzi o istotę sprawy, dotychczasowe podejście Komisji polegające na niewłączaniu korespondencji do publicznego rejestru elektronicznego opierało się na szczególnych trudnościach we wdrażaniu kompleksowego systemu dla tego rodzaju dokumentów w sposób nienaruszający ochrony interesów określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Nie należy zatem obwiniać OLAF-u za to, że wcześniej nie utworzył rejestru publicznego obejmującego wszelką korespondencję.

OLAF był gotowy przedstawić wykaz niektórych dokumentów, pod warunkiem że skarżący zawęził swój wykaz, tak aby utworzenie takiego wykazu nie stanowiło dla OLAF-u nieproporcjonalnego obciążenia administracyjnego.

Propozycja skarżącego, aby krok po kroku dostarczyć mu listę, o którą prosił, została dokładnie rozpatrzona. Udostępnienie tego wykazu stanowiło jednak nadal nieproporcjonalne obciążenie administracyjne. Nawet rozłożone w czasie stanowiłoby to istotne zadanie, które ograniczyłoby zasoby dostępne dla głównego zadania OLAF-u, jakim jest odstraszanie od nadużyć finansowych i ich wykrywanie.
**Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie dalszych informacji**   

Na podstawie tej opinii Rzecznik uznał za możliwe, że OLAF mógł pominąć niektóre fragmenty jego wniosku, a mianowicie pkt 10 w odniesieniu do kwestii proceduralnych oraz pkt 18 i 21 w odniesieniu do istoty sprawy. W związku z tym Rzecznik zwrócił się do OLAF-u z pytaniem, czy w świetle powyższego ma on jakiekolwiek uwagi do uzupełnienia uwag przedstawionych już w piśmie z dnia 30 stycznia 2007 r.
**Odpowiedź OLAF-u**

W swojej odpowiedzi OLAF przedstawił następujące uwagi:

W odniesieniu do pkt 10 wniosku Rzecznika OLAF nie odmówił udzielenia skarżącemu drugiej odpowiedzi, lecz po prostu zwrócił jego uwagę na fakt, że wszelka dalsza korespondencja zostanie uznana za powtarzalną. Zastosowanie odpowiedniego przepisu (pkt 4 kodeksu Komisji) byłoby jednak w przyszłości uważane za ostateczność, z której OLAF powinien korzystać dopiero po dokładnym rozważeniu i gdy okoliczności wyraźnie uzasadniają takie traktowanie korespondencji.

Jeśli chodzi o pkt 18 i 21 wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ma nic do dodania do poprzedniej odpowiedzi, która została udzielona po dokładnym rozważeniu tych kwestii. Żądanie skarżącego nie mogło zostać zrealizowane po prostu poprzez przeprowadzenie wyszukiwania elektronicznego na podstawie konkretnych wyszukiwanych słów. Z tego powodu OLAF musiał sprawdzić wszystkie 300 wpisów związanych z korespondencją z władzami niemieckimi, gdy przeprowadzał kontrolę wyrywkową w celu pomiaru wymaganego zakresu pracy. OLAF mógł zatem jedynie z żalem powtórzyć, że nie może przyjąć sugestii Rzecznika w tym zakresie.

Z powodów już wyjaśnionych nie byłoby możliwe umieszczenie korespondencji OLAF-u w rejestrze publicznym. Zaproponowana przez Rzecznika szeroka wykładnia art. 11 rozporządzenia 1049/2001 również nie byłaby zgodna z praktyką innych instytucji.
**Uwagi skarżącego**   

W swoich uwagach skarżący podtrzymał skargę. Stwierdził, że nie uważa obciążenia administracyjnego, które wymagałoby rozpatrzenia jego wniosku, za szczególnie nietypowe. Skarżący podkreślił ponadto, że -- jak już wcześniej wskazał -- w art. 9 rozporządzenia 1049/2001 wyraźnie przewidziano możliwość pominięcia dokumentów sensytywnych w rejestrze publicznym. Gdyby wszystkie przedmiotowe dokumenty miały charakter poufny i „wrażliwy", nie musiałyby oczywiście być umieszczane w rejestrze lub wykazie. Skarżący dodał, że OLAF nie zajął się tą kwestią.
**Ocena Rzecznika
Praw Obywatelskich**

Na podstawie opinii OLAF-u i uwag skarżącego w tej sprawie Rzecznik stwierdził, że nie można osiągnąć polubownego rozwiązania.

DECYZJA
-------

**1 Istotne fakty i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich**   

1.1 Niniejsza sprawa dotyczy rozpatrywania przez OLAF dwóch wniosków złożonych przez skarżącego, niemieckiego dziennikarza. Oba wnioski oparto na rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji[(6)](#(6)){#Footnote6} ("rozporządzenie 1049/2001").

1.2 W swoim pierwszym wniosku, złożonym w dniu 30 marca 2005 r., skarżący zwrócił się o dostęp do "pełnej listy korespondencji OLAF-u ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych w latach 2003 i 2004". W drugim wniosku, złożonym w dniu 20 maja 2005 r., skarżący zwrócił się o „pełną listę korespondencji OLAF-u ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych w latach 2000, 2001 i 2002".

1.3 Biorąc pod uwagę, że z wyjątkiem okresu, którego dotyczą, oba wnioski są identyczne i że rozpatrywanie drugiego wniosku nie wiąże się z żadnymi kwestiami wykraczającymi poza kwestie poruszone w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku przez OLAF, poniższe rozważania skupią się na tym ostatnim.

1.4 W dniu 14 kwietnia 2005 r. pan P., dyrektor OLAF-u, poinformował skarżącego, że nie jest możliwe przekazanie mu żądanego dokumentu, ponieważ taki dokument nie istnieje. Tego samego dnia, w odpowiedzi na tę wiadomość, skarżący złożył wniosek, który nazwał ponownym wnioskiem. Skarżący twierdził, że oświadczenie pana P. wydaje się sprzeczne z art. 11 rozporządzenia 1049/2001. Zdaniem skarżącego przepis ten stanowił, że „wszystkie" dokumenty powinny być wpisane do publicznie dostępnego rejestru. Skarżący wskazał, że jego wniosek miał na celu uzyskanie wyciągu z tego rejestru. Zauważył on, że Komisja i inne organy wspólnotowe dostarczyły mu w przeszłości takie fragmenty lub przedstawiły je na jego wniosek.

1.5 W odpowiedzi z dnia 11 maja 2005 r. pan P. stwierdził, że art. 11 rozporządzenia 1049/2001 nie zobowiązuje zainteresowanych instytucji do wpisania wszystkich dokumentów do rejestru. P. zauważył, że Komisja utworzyła rejestr istotnych dokumentów. Zwrócił ponadto uwagę, że nie ma wykazu korespondencji OLAF-u, o którą wnioskował skarżący, oraz że przedstawienie takiej korespondencji stanowiłoby nieproporcjonalne obciążenie dla OLAF-u. Na zakończenie P. stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż było to już drugie zapytanie skarżącego dotyczące tej samej kwestii, wszelka dalsza korespondencja zostanie uznana za powtarzalną zgodnie z pkt 4 kodeksu postępowania Komisji[(7)](#(7)){#Footnote7} ("kodeks Komisji"), a zatem nie zostanie udzielona na nią odpowiedź.

1.6 W dniu 20 maja 2005 r. skarżący złożył skargę do OLAF-u, w której powtórzył swoje stanowisko co do istoty sprawy. Skarżący skrytykował również (1) fakt, że P. nie poinformował go w piśmie z dnia 14 kwietnia 2005 r. o przysługującym mu prawie do złożenia ponownego wniosku; (2) fakt, że wbrew przepisom wykonawczym Komisji ta sama osoba, która rozpatrzyła pierwotny wniosek o udzielenie dostępu, podjęła decyzję w sprawie jego ponownego wniosku; (3) fakt, że pan P. wskazał, że nie zostaną udzielone odpowiedzi na dalsze pisma; oraz 4) fakt, że pismo z dnia 11 maja 2005 r. nie informowało go o prawie do wniesienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.

1.7 W dniu 10 czerwca 2005 r. OLAF wystosował pismo do skarżącego, a w dniu 28 czerwca 2005 r. odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 20 maja 2005 r. W odpowiedzi tej OLAF potwierdził, że wykazy, o które zwrócił się skarżący, nie istnieją i że jego wnioski z dnia 30 marca i 20 maja 2005 r. zostały w związku z tym potraktowane jako wnioski o udzielenie informacji. Udzielenie żądanych informacji wymagałoby sporządzenia wykazu około 8 000 dokumentów, a zatem zdaniem OLAF-u wymagałoby niewspółmiernie dużego wysiłku. OLAF był jednak gotowy pomóc w jak największym stopniu. W związku z tym zwróciła się do skarżącego o przedstawienie bardziej szczegółowych informacji na temat korespondencji, którą był zainteresowany (np. imię i nazwisko nadawcy lub odbiorcy, data lub numer referencyjny).

1.8 W skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich, złożonej w dniu 29 czerwca 2005 r., skarżący podniósł zasadniczo, że OLAF nie rozpatrzył prawidłowo, zarówno pod względem merytorycznym, jak i proceduralnym, jego wniosku o udzielenie dostępu złożonego w dniu 30 marca 2005 r., wniosku potwierdzającego złożonego w dniu 14 kwietnia 2005 r. oraz skargi z dnia 20 maja 2005 r. Skarżący przedstawił następnie odpowiednie zarzuty dotyczące rozpatrywania przez OLAF jego drugiego wniosku z dnia 20 maja 2005 r.

1.9 Rzecznik zauważył, że pierwotna skarga była skierowana zarówno do Komisji, jak i do OLAF-u. Biorąc jednak pod uwagę, że OLAF (i tylko OLAF) zajmował się tą sprawą od samego początku, Rzecznik uznał, że nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia w odniesieniu do Komisji. W związku z tym Rzecznik wszczął dochodzenie wyłącznie w odniesieniu do OLAF-u.

1.10 Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za właściwe zajęcie się kwestiami proceduralnymi przed zbadaniem sprawy co do istoty.
**2 W odniesieniu do aspektów proceduralnych**   

2.1 Skarżący skrytykował: 1) fakt, że w piśmie z dnia 14 kwietnia 2005 r. pan P. nie poinformował go o przysługującym mu prawie do złożenia ponownego wniosku; 2) fakt, że wbrew przepisom wykonawczym Komisji ta sama osoba, która rozpatrzyła pierwotny wniosek o udzielenie dostępu, podjęła decyzję w sprawie jego ponownego wniosku; (3) fakt, że P. wskazał, iż nie zostaną udzielone odpowiedzi na dalsze pisma oraz (4) fakt, że pismo z dnia 11 maja 2005 r. nie informowało go o prawie do wniesienia skargi lub skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.

2.2 W swojej opinii OLAF uznał, że rozporządzenie 1049/2001 przewiduje, że w przypadku gdy wstępny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów nie został w pełni rozpatrzony pozytywnie, wnioskodawca musi zostać poinformowany o możliwości złożenia ponownego wniosku. W przypadku gdy wniosek potwierdzający również został odrzucony, wnioskodawca musiał zostać poinformowany o możliwości odwołania się do Sądu Pierwszej Instancji lub do Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdaniem OLAF-u procedury te nie miały jednak zastosowania w przypadku złożenia wniosku o dokument, który nie istniał, ponieważ nie można było udzielić dostępu do nieistniejącego dokumentu. OLAF stwierdził, że wniosek został potraktowany jako wniosek o udzielenie informacji, zgodnie z sekcją 4 kodeksu Komisji. Zgodnie z tym kodeksem odpowiedzialny urzędnik był zobowiązany do przekazania obywatelom żądanych informacji (lub do poinformowania ich o powodach, dla których informacje te nie mogły zostać przekazane). Nie było jednak wymogu informowania danej osoby o prawie do złożenia ponownego wniosku ani o przysługujących jej środkach odwoławczych, ponieważ procedury te nie miały zastosowania do wniosku o udzielenie informacji. Rozpatrzenie przez OLAF wniosków skarżącego było zatem w pełni prawidłowe.

2.3 W swoich uwagach skarżący wskazał, że OLAF próbował uzasadnić liczne błędy proceduralne, które popełnił, twierdząc, że jego wniosek nie był wnioskiem opartym na rozporządzeniu 1049/2001. Argument ten nie został jednak wykorzystany, gdy OLAF odrzucił jego pierwszy wniosek.

2.4 W dniu 13 grudnia 2005 r. Rzecznik zwrócił się do OLAF-u o dodatkowe informacje dotyczące tych kwestii.

2.5 W swojej odpowiedzi OLAF podkreślił, że jego pismo z dnia 14 kwietnia 2005 r., podpisane przez pana P., nie stanowi odmowy udzielenia dostępu, ponieważ dokument, o który wnioskował skarżący, nie istnieje. Odpowiedź skarżącego z dnia 14 kwietnia 2005 r. została skierowana do pana P. Zdaniem OLAF-u podpisanie przez pana P. odpowiedzi, która została wysłana w dniu 11 maja 2005 r., było zatem w pełni właściwe. Z wyżej wymienionych powodów e-mail skarżącego z dnia 14 kwietnia 2005 r. nie stanowił wniosku potwierdzającego. Zdaniem OLAF-u stanowił on raczej powtarzający się wniosek o udzielenie tych samych informacji, o które skarżący zwrócił się już w dniu 30 marca 2005 r. Ponieważ pismo z dnia 11 maja 2005 r. było już drugim pismem OLAF-u dotyczącym tego samego wniosku o udzielenie informacji, OLAF uznał za w pełni właściwe stwierdzenie, że zgodnie z pkt 4 kodeksu Komisji dalsza korespondencja w tej sprawie będzie uważana za powtarzalną i nie otrzyma odpowiedzi. Niezależnie od tego stwierdzenia, starając się zapewnić całkowitą jasność w tej sprawie i w jak największym stopniu uwzględnić skarżącego, OLAF przesłał trzecią odpowiedź w dniu 28 czerwca 2005 r. W piśmie tym ponownie wyjaśniono, że wniosek skarżącego jest traktowany jako wniosek o udzielenie informacji.

2.6 W swoich uwagach skarżący podtrzymał swoje uwagi.

2.7 Zgodnie z art. 23 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego[(8)](#(8)){#Footnote8} wnioski o publiczny dostęp do dokumentów rozpatrywane są zgodnie z przepisami i zasadami określonymi w rozporządzeniu 1049/2001.

2.8 Rzecznik zauważa, że wniosek skarżącego z dnia 30 marca 2005 r. był wyraźnie oparty na rozporządzeniu 1049/2001. OLAF przedłożył kopię potwierdzenia odbioru, które zostało przesłane skarżącemu w dniu 31 marca 2005 r. W wiadomości tej skarżący został poinformowany, że otrzymał „wniosek o dostęp do dokumentów" i że zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 otrzyma odpowiedź w ciągu 15 dni roboczych. Odpowiedź OLAF-u z dnia 14 kwietnia 2005 r. odnosi się również do „wniosku skarżącego o dostęp do dokumentów złożonego zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001". Oczywiste jest zatem, że OLAF był świadomy faktu, że wniosek skarżącego został złożony na podstawie rozporządzenia 1049/2001 i musiał zostać odpowiednio rozpatrzony.

2.9 Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że w przypadku odmowy dostępu wnioskodawca jest informowany o przysługującym mu prawie do złożenia ponownego wniosku. Rzecznik rozumie, że OLAF nie dostarczył tych informacji, ponieważ dokument nie istniał. Na pierwszy rzut oka atrakcyjna wydaje się argumentacja OLAF-u, zgodnie z którą skarżący nie musi być informowany o przysługującym mu prawie do złożenia ponownego wniosku w takim przypadku. W przypadku braku dokumentu złożenie wniosku potwierdzającego stanowiłoby bowiem pustą formalność, ponieważ dana instytucja mogłaby udzielić jedynie takiej samej odpowiedzi, jakiej udzieliła już na pierwotny wniosek, a mianowicie, że nie można udzielić dostępu ze względu na brak odpowiedniego dokumentu. Należy jednak wziąć pod uwagę fakt, że możliwość złożenia ponownego wniosku przewidziana w rozporządzeniu 1049/2001 ma na celu umożliwienie instytucji przeglądu jej stanowiska w celu skorygowania ewentualnych błędów. Biorąc pod uwagę, że nie można wykluczyć, iż przegląd ten może prowadzić do tego, że dokument, który instytucja uważa za nieistniejący, w końcu istnieje, ponowny wniosek może jednak być przydatny w takich okolicznościach. W rzeczywistości Rzecznik Praw Obywatelskich musiał już zajmować się przypadkami, w których dokumenty zostały wykryte dopiero po złożeniu ponownego wniosku lub po wszczęciu przez niego dochodzenia w sprawie skargi dotyczącej odrzucenia wniosku o udzielenie dostępu. W świetle tych okoliczności Rzecznik uważa, że opinia OLAF-u, zgodnie z którą skarżący nie musiał być informowany o przysługującym mu prawie do złożenia ponownego wniosku, była błędna.

2.10 OLAF podniósł, że jego pismo z dnia 14 kwietnia 2005 r. nie stanowiło odmowy udzielenia dostępu, lecz odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, w przypadku gdy dokument ten rzeczywiście nie istnieje, może być rozumiany jako wniosek o udzielenie informacji dotyczących przedmiotu domniemanego dokumentu. W tym zakresie Rzecznik zgadza się z opinią wyrażoną przez OLAF w odpowiedzi na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania w tej sprawie, zgodnie z którą logiczne było rozpatrywanie wniosku skarżącego jako wniosku o udzielenie informacji. Jednakże w takim przypadku skarżący musiałby zostać wyraźnie poinformowany, że jego wniosek o udzielenie dostępu został ponownie zinterpretowany jako wniosek o udzielenie informacji. Ponadto, ponieważ prawa przewidziane w rozporządzeniu 1049/2001 muszą być przestrzegane przez administrację, wnioskodawca musiałby również zostać poinformowany, że jeśli chce kontynuować swój wniosek o udzielenie dostępu, może złożyć ponowny wniosek. Rzecznik zauważa jednak, że w niniejszej sprawie OLAF ani nie poinformował skarżącego o jego prawie do złożenia ponownego wniosku, ani nie wskazał wyraźnie w piśmie z dnia 14 kwietnia 2005 r., że zamierza potraktować wniosek jako wniosek o udzielenie informacji. Pierwsza sugestia w tym zakresie została zawarta jedynie w odpowiedzi OLAF-u na ponowny wniosek, w której odniósł się on do „wniosku o dostęp do informacji". Pismo to było jednak niejednoznaczne, ponieważ w samym odesłaniu wspomniano o wniosku o „dostęp do dokumentów". Dopiero w piśmie z dnia 28 czerwca 2005 r. OLAF wyjaśnił, że uznaje dochodzenia skarżącego za „wnioski o udzielenie informacji". Należy zatem stwierdzić, że sposób, w jaki OLAF zastosował własne podejście do wniosku skarżącego, był niezadowalający.

2.12 Decyzją 2001/937/WE, EWWiS, Euratom z dnia 5 grudnia 2001 r. zmieniającą jej regulamin[wewnętrzny (9)](#(9)){#Footnote9} Komisja przyjęła szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1049/2001 przez jej służby, w tym (w tym celu) OLAF. Art. 4 tych przepisów stanowi, że decyzje w sprawie ponownych wniosków podejmuje, w odniesieniu do OLAF-u, jego dyrektor generalny[(10).](#(10)){#Footnote10} Fakt, że decyzja z dnia 11 maja 2005 r. w sprawie ponownego wniosku skarżącego została wysłana przez pana P., dyrektora OLAF-u (tj. szefa jednej z dyrekcji OLAF-u), nie był zatem zgodny z przepisami.

2.13 Artykuł 4 przepisów wykonawczych Komisji przewiduje również, że decyzja w sprawie wniosku potwierdzającego informuje wnioskodawcę o jego prawie do wniesienia skargi do Sądu Pierwszej Instancji lub do wniesienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich. Brak uczynienia tego przez OLAF w piśmie z dnia 11 maja 2005 r. stanowi zatem kolejną nieprawidłowość proceduralną.

2.14 W piśmie z dnia 11 maja 2005 r. OLAF, zamiast dostarczyć informacji przewidzianych w przepisach wykonawczych Komisji do rozporządzenia 1049/2001, poinformował skarżącego, że ponieważ jest to już drugie zapytanie dotyczące tej samej kwestii, wszelka dalsza korespondencja zostanie uznana za powtarzalną (zgodnie z pkt 4 kodeksu Komisji) i w związku z tym nie zostanie udzielona na nią odpowiedź. Biorąc pod uwagę fakt, że rozporządzenie 1049/2001 przewiduje dwustopniową procedurę i w związku z tym zakłada drugi wniosek w przypadkach, w których pierwotny wniosek zostaje odrzucony, odpowiedź OLAF-u wyraźnie stanowiła nieprawidłową reakcję na wiadomość e-mail skarżącego z dnia 14 kwietnia 2005 r. Zastosowanie odpowiedniego przepisu kodeksu Komisji byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby OLAF jednoznacznie i od samego początku poinformował skarżącego, że uważa za właściwe rozpatrzenie jego wniosku o dostęp do dokumentów jako wniosku o udzielenie informacji. Biorąc pod uwagę, że nie przedstawiono takich informacji, OLAF najwyraźniej nie mógł powołać się na ten przepis w niniejszej sprawie. Rzecznik uważa za użyteczne dodanie, że nawet gdyby takie informacje zostały przekazane, niewłaściwe byłoby oparcie się na pkt 4 kodeksu Komisji, ponieważ (jak wyjaśniono w pkt 7 powyżej) prawa przewidziane w rozporządzeniu 1049/2001 muszą być przestrzegane przez administrację. Tytułem uzupełnienia należy zwrócić uwagę na fakt, że pkt 4 kodeksu Komisji odnosi się do korespondencji „którą można racjonalnie uznać za niewłaściwą, na przykład ze względu na jej powtarzalność". Rzecznik nie dostrzega, w jaki sposób wiadomość e-mail skarżącego z dnia 14 kwietnia 2005 r. mogłaby zostać uznana za niewłaściwą, nawet jeśli stanowisko OLAF-u, zgodnie z którym należało ją uznać za drugi wniosek o udzielenie informacji, zostałoby przyjęte.

2.15 Na podstawie powyższego Rzecznik dochodzi do wniosku, że OLAF dopuścił się szeregu nieprawidłowości proceduralnych, które stanowią przypadki niewłaściwego administrowania.

2.16 Rzecznik jest zdania, że nieprawidłowości dotyczące kwestii 1, 2 i 4, o których mowa w pkt 2.1 powyżej, są ze sobą powiązane i można je uznać za stosunkowo niewielkie. Należy jednak wziąć pod uwagę fakt, że OLAF nawet nie wyraził żalu w tym względzie, nie mówiąc już o przeprosinach za te nieprawidłowości, jak sugerował Rzecznik w swojej propozycji polubownego rozwiązania. Zamiast tego OLAF nalegał, aby rozpatrzył wniosek skarżącego we właściwy sposób. Rzecznik wyraża ubolewanie, że w związku z tym OLAF nie skorzystał z możliwości rozwiązania tego aspektu sprawy, który byłby zarówno prosty, jak i przyjazny dla obywateli.

2.17 Jeśli chodzi o czwartą nieprawidłowość, która dotyczy rzekomo powtarzalnego charakteru korespondencji skarżącego, Rzecznik z zadowoleniem zauważa, że w swojej odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania OLAF podkreślił, że odpowiedni przepis (pkt 4 kodeksu Komisji) będzie w przyszłości uważany za ostateczność, z której OLAF powinien korzystać dopiero po dokładnym rozważeniu i gdy okoliczności wyraźnie zasługują na takie traktowanie korespondencji. Rzecznik zauważa jednak, że OLAF nie wyraził żalu ani nie przeprosił skarżącego w tej sprawie.
**3 Co się tyczy istoty sprawy**   

3.1 W dniach, odpowiednio, 30 marca i 20 maja 2005 r. skarżący zwrócił się do OLAF-u o dostęp do pełnej listy korespondencji, którą prowadził ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych w latach 2000, 2001, 2002, 2003 i 2004. Skarżący twierdził, że art. 11 rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że „wszystkie" dokumenty powinny być wpisane do publicznie dostępnego rejestru. Skarżący wskazał, że jego wniosek miał na celu uzyskanie wyciągu z tego rejestru. Zauważył on, że Komisja i inne organy wspólnotowe dostarczyły mu w przeszłości takie fragmenty lub przedstawiły je na jego wniosek. OLAF uznał, że art. 11 rozporządzenia 1049/2001 nie zobowiązuje zainteresowanych instytucji do wpisania wszystkich dokumentów do rejestru. Dodała, że nie istnieje wykaz korespondencji OLAF-u, o który wnioskował skarżący, oraz że przedstawienie takiej korespondencji stanowiłoby nieproporcjonalne obciążenie dla OLAF-u.

W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący zasadniczo zarzucał OLAF-owi, że nie rozpatrzył należycie merytorycznie jego wniosków o udzielenie dostępu.

3.2 W swojej opinii OLAF potwierdził, że takie wykazy nie istnieją i że w związku z tym wnioski zostały potraktowane jako wnioski o udzielenie informacji. Według OLAF-u dostarczenie żądanych informacji wymagałoby sporządzenia wykazu około 8000 dokumentów. W związku z tym, zdaniem OLAF-u, wymagałoby to niewspółmiernie dużego wysiłku. OLAF był jednak gotowy pomóc w jak największym stopniu. W związku z tym zwróciła się do skarżącego o przedstawienie bardziej szczegółowych informacji na temat korespondencji, którą był zainteresowany (np. imię i nazwisko nadawcy lub odbiorcy, data lub numer referencyjny).

3.3 W swoich uwagach skarżący wskazał, że art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 stanowił: „Odniesienia do dokumentów są niezwłocznie wpisywane do rejestru". Zdaniem skarżącego nie można tego interpretować inaczej niż w ten sposób, że wszystkie dokumenty musiały zostać wpisane do rejestru natychmiast po ich przedstawieniu. Interpretacja ta została potwierdzona w art. 9 rozporządzenia, który stanowił, że w odniesieniu do dokumentów „wrażliwych" należy ocenić, które odniesienia miały być zawarte w rejestrze, oraz że dokumenty te mają być wpisywane do rejestru „wyłącznie za zgodą wytwórcy". Skarżący stwierdził, że należy z tego wywnioskować, iż prawodawca zamierzał, aby zasadniczo wszystkie dokumenty były rejestrowane w rejestrze publicznym, ale przewidział wyjątki dla konkretnych dokumentów. Odmowa OLAF-u byłaby zatem uzasadniona, gdyby odnośne dokumenty należały do kategorii określonych w art. 9 rozporządzenia 1049/2001. Oczywiste jest jednak, że nie miało to miejsca i nie zostało również podniesione przez OLAF.

3.4 W odpowiedzi na pierwszy wniosek o udzielenie dodatkowych informacji OLAF stwierdził, że w celu dostarczenia mu żądanych informacji OLAF będzie zobowiązany nie tylko do sporządzenia wykazu wszystkich przesyłek przychodzących i wychodzących do niemieckiego rządu federalnego i niemieckich rządów regionalnych w okresie pięciu lat, ale także do dokonania przeglądu każdego punktu wykazu w celu zapewnienia, że ujawnienie zawartych w nim informacji nie naruszy wspólnotowych wymogów dotyczących tajemnicy zawodowej i ochrony danych oraz krajowych wymogów dotyczących tajemnicy sądowej. OLAF zwrócił się zatem do skarżącego o przedstawienie dalszych szczegółów dotyczących tego, która korespondencja jest dla niego interesująca. Do tej pory odmawiał tego. Gdyby Rzecznik zachęcił go do ograniczenia swojego wniosku, na przykład do bardziej ograniczonego okresu, mogłoby to umożliwić OLAF-owi zaspokojenie jego wniosku. OLAF dodał, że w celu wykazania swojego zaangażowania na rzecz osiągnięcia zadowalających wyników załączono wykaz obejmujący ostatnie trzy miesiące 2004 r.

OLAF wskazał, że w celu zapewnienia pełnej skuteczności art. 6 ust. 2 i art. 11 rozporządzenia 1049/2001 Komisja uzupełniła publicznie dostępne rejestry internetowe w odpowiedzi na konkretne wnioski o dostęp do dokumentów, przedstawiając wykaz dokumentów, aby pomóc wnioskodawcy w zidentyfikowaniu dokumentu, którego dotyczy wniosek. Dodał, że zgodnie z tą polityką OLAF przekazał już skarżącemu wykaz obejmujący okres trzech miesięcy i byłby skłonny przedstawić dalsze wykazy dokumentów, gdyby zawęził on swój wniosek.

3.5 W swoich uwagach skarżący podkreślał, że obowiązujące obecnie przepisy prawne nie przewidują możliwości udostępnienia rejestru dokumentów jedynie w odniesieniu do "bardziej ograniczonego okresu". Wniosek o sporządzenie odpowiednich wykazów dokumentów został zatem utrzymany. Skarżący podkreślił jednak, że oczywiście dopuszczalne jest, aby OLAF najpierw przekazywał wykaz za rok 2004, a następnie, krok po kroku, przekazywał wykazy za lata 2003, 2002, 2001 i 2000, na przykład jeden raz na kilka tygodni.

3.6 Zarzut skarżącego opiera się na przekonaniu, że OLAF powinien dostarczyć mu wykazy, których zażądał na podstawie art. 11 rozporządzenia 1049/2001. Zgodnie z tym przepisem każda instytucja, w celu zapewnienia skuteczności praw obywateli wynikających z niniejszego rozporządzenia, „zapewnia publiczny dostęp do rejestru. Dostęp do rejestru powinien być zapewniony w formie elektronicznej. Odniesienia do dokumentów są niezwłocznie wpisywane do rejestru."

3.7 Rzecznik miał już okazję rozważyć ten przepis w zaleceniu i późniejszym sprawozdaniu specjalnym, które przedstawił w sprawie 917/2000/GG, dotyczącej Rady Unii Europejskiej[(11).](#(11)){#Footnote11} W takim przypadku Rzecznik doszedł do wniosku, że rejestr prowadzony przez Radę powinien obejmować wszystkie dokumenty przedłożone Radzie. Biorąc pod uwagę, że skarżący w tej sprawie był zaniepokojony jedynie tego rodzaju dokumentami, Rzecznik nie musiał badać, czy inne dokumenty, takie jak korespondencja z innymi instytucjami lub osobami trzecimi, również powinny zostać włączone do rejestru. Należy jednak zauważyć, że odpowiedni rejestr ma na celu, jak podkreślono w art. 11 rozporządzenia 1049/2001, „uczynienie praw obywateli na mocy niniejszego rozporządzenia skutecznymi". Artykuł 2 ust. 3 stanowi, że rozporządzenie stosuje się do „wszystkich" dokumentów będących w posiadaniu instytucji, „tj. dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej". Motyw 4 wskazuje, że celem rozporządzenia 1049/2001 jest „nadanie możliwie najpełniejszego skutku prawu publicznego dostępu". W świetle tych faktów Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że rejestr, o którym mowa w art. 11, może osiągnąć swój cel, jakim jest „uczynienie praw obywateli na mocy niniejszego rozporządzenia skutecznymi", jedynie jeżeli jest on jak najbardziej kompleksowy. Trudno jest bowiem zrozumieć, w jaki sposób obywatel mógłby właściwie korzystać z przysługującego mu prawa dostępu, gdyby nawet nie wiedział, które dokumenty znajdują się w posiadaniu instytucji.

3.8 Aby uniknąć nieporozumień, należy podkreślić, że zasada ta nie oznacza zagrożenia uzasadnionych interesów, które mogą uzasadniać zachowanie tajemnicy. Po pierwsze, art. 11 ust. 2 stanowi, że odniesienia w rejestrze publicznym są dokonywane w sposób „nienaruszający ochrony interesów określonych w art. 4". Ponieważ art. 4 przewiduje wyjątki od prawa dostępu w celu ochrony niektórych interesów publicznych i prywatnych, oczywiste jest, że przy rejestracji odpowiednich dokumentów należy wziąć pod uwagę potrzebę ochrony interesów, do których odniósł się OLAF. Po drugie, jak słusznie zauważył skarżący, art. 9 ust. 2 stanowi, że instytucja musi ocenić, „bez uszczerbku dla art. 11 ust. 2", które odniesienia do „dokumentów sensytywnych" (tj. dokumentów w rozumieniu art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001) mogą zostać umieszczone w rejestrze publicznym. Jest zatem całkowicie możliwe, że niektóre „wrażliwe" dokumenty nie muszą być wpisywane do publicznego rejestru dokumentów. Biorąc pod uwagę możliwości ochrony uzasadnionych interesów poufności, jakie daje w ten sposób rozporządzenie 1049/2001, Rzecznik nie jest przekonany argumentem OLAF-u (w odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania), że umieszczenie odniesień do korespondencji OLAF-u w rejestrze publicznym nie byłoby wykonalne.

3.9 Rzecznik uważa jednak, że niniejsza sprawa nie zobowiązuje go do bardziej szczegółowego zbadania zakresu obowiązków wynikających z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001[(12).](#(12)){#Footnote12} Należy zauważyć, że OLAF nie zaprzeczył, że skarżący może uzyskać dostęp do wykazów, o które wnioskował. Przeciwnie, OLAF wyraźnie odniósł się do faktu, że Komisja, starając się zapewnić pełną skuteczność art. 6 ust. 2 i art. 11 rozporządzenia 1049/2001, uzupełniła publicznie dostępne rejestry internetowe w odpowiedzi na konkretne wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów, dostarczając listę dokumentów, aby pomóc wnioskodawcy w identyfikacji dokumentów, o które się ubiega. OLAF dodał, że zgodnie z tą polityką przekazał już skarżącemu wykaz obejmujący okres trzech miesięcy i byłby skłonny przedstawić kolejny wykaz dokumentów, gdyby zawęził on swój wniosek. Wydaje się zatem, że OLAF nie odmawia skarżącemu prawa do otrzymania informacji tego rodzaju, o jakie się zwraca, a jedynie twierdzi, że udzielenie wszystkich informacji wymagałoby nieproporcjonalnego wysiłku z jego strony.

3.10 W swojej opinii OLAF argumentował, że zastosowanie się do wniosku skarżącego zobowiązywałoby go do stworzenia wykazu ponad 8 000 dokumentów i że stanowiłoby to nieproporcjonalne obciążenie administracyjne.

3.11 Warto zauważyć, że Sąd Pierwszej Instancji musiał już zająć się kwestią, czy można odmówić dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001, jeżeli rozpatrzenie odnośnego wniosku stanowiłoby zbyt duże obciążenie dla administracji.

3.12 W wyroku w sprawie T-2/03[(13)](#(13)){#Footnote13} Trybunał orzekł, co następuje:
> „101 Należy jednak przypomnieć, że wnioskodawca może wystąpić na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 z wnioskiem o udzielenie dostępu do ewidentnie nieracjonalnej liczby dokumentów, być może z błahych powodów, nakładając w ten sposób na rozpatrywanie jego wniosku nakład pracy, który mógłby w znacznym stopniu sparaliżować prawidłowe funkcjonowanie instytucji. Należy również zauważyć, że w przypadku gdy wniosek dotyczy bardzo dużej liczby dokumentów, prawo instytucji do poszukiwania wraz z wnioskodawcą „sprawiedliwego rozwiązania" na podstawie art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 odzwierciedla możliwość uwzględnienia, choć w sposób szczególnie ograniczony, konieczności pogodzenia w danym przypadku interesów wnioskodawcy z interesami dobrej administracji.
>
> 102 Instytucja powinna zatem zachować prawo, w szczególnych przypadkach, w których konkretna, indywidualna analiza dokumentów wymagałaby nieracjonalnego nakładu pracy administracyjnej, do wyważenia interesu publicznego dostępu do dokumentów z wynikającym z tego ciężarem pracy w celu ochrony w tych szczególnych przypadkach interesu dobrej administracji (zob. analogicznie ww. w pkt 69 wyrok w sprawie Hautala przeciwko Radzie, pkt 86).
>
> 103 Możliwość ta ma jednak zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach.
>
> (...)
>
> 112 W związku z tym odstępstwo od tego obowiązku badania dokumentów może być dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach i tylko wtedy, gdy obciążenie administracyjne związane z konkretną, indywidualną analizą dokumentów okazuje się szczególnie duże, przekraczając tym samym granice tego, czego można racjonalnie wymagać (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Kuijer II, pkt 57).
>
> 113 Ponadto w zakresie, w jakim prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji stanowi podejście, które należy przyjąć co do zasady, to na instytucji, która powołuje się na wyjątek związany z nieracjonalnością zadania wynikającego z wniosku, spoczywa ciężar dowodu skali tego zadania".

3.13 Niniejsza sprawa nie dotyczy wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów, lecz wniosku o sporządzenie wykazu dokumentów. Rzecznik uważa jednak, że wyżej wymienione orzecznictwo można zastosować również w niniejszej sprawie, tym bardziej że sporządzenie wykazu dokumentów na podstawie danych lub materiałów, które są już dostępne w formie elektronicznej, nie może być bardziej uciążliwe i czasochłonne niż zbadanie, czy można udzielić dostępu do samych dokumentów.

3.14 OLAF konsekwentnie twierdził, że zastosowanie się do wniosku skarżącego stanowiłoby nieproporcjonalne obciążenie. OLAF nie przedstawił jednak żadnych przekonujących argumentów na poparcie tego twierdzenia.

3.15 Jedyny konkretny element, o którym wspomina OLAF, dotyczy liczby 8 000 dokumentów, które musiałyby zostać umieszczone w odpowiednich wykazach. Jak jednak wyjaśnił Rzecznik w swojej propozycji polubownego rozwiązania, liczba ta wydaje się obejmować wiele dokumentów, które nie są objęte wnioskiem skarżącego. Rzecznik przeanalizował listę korespondencji obejmującej ostatnie trzy miesiące 2004 r., którą OLAF przekazał skarżącemu w geście dobrej woli. Wykaz ten obejmuje około 300 dokumentów, z których tylko niewielka część (około 60 dokumentów) była istotna dla skarżącego, ponieważ dotyczyła korespondencji ze służbami niemieckiego rządu federalnego i rządów niemieckich krajów związkowych. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich jest zatem wysoce prawdopodobne, że ogólna liczba dokumentów odpowiadających wnioskowi skarżącego jest znacznie mniejsza niż liczba dostarczona przez OLAF. Należy zauważyć, że OLAF nie zakwestionował tych ustaleń w swojej odpowiedzi na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania.

3.16 Ponadto, chociaż OLAF powtórzył ten argument w swojej odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania, Rzecznik nie jest przekonany, że sporządzanie odpowiednich wykazów jest tak uciążliwe i czasochłonne, jak twierdzi OLAF. OLAF wyjaśnił, że wykaz, który dostarczył (obejmujący ostatnie trzy miesiące 2004 r.), opierał się na przeszukiwaniu komputerowym wszelkiej korespondencji do lub od władz niemieckich. Oczywiste jest zatem, że odpowiednie dane (lub przynajmniej materiały, które mogłyby zostać wykorzystane do przygotowania wykazów) są dostępne w formie elektronicznej. W odpowiedzi na drugi wniosek o udzielenie dodatkowych informacji OLAF wyjaśnił, że ograniczenie listy do korespondencji odpowiadającej wnioskowi skarżącego byłoby bardziej uciążliwe niż dostarczanie list, które wskazują również na korespondencję z innymi organami w Niemczech, ponieważ wówczas pracownik musiałby dokonać przeglądu każdej pozycji na liście i ręcznie usunąć wszystkie wpisy, które nie obejmują korespondencji z niemieckim rządem federalnym i rządami niemieckich krajów związkowych. Gdyby przyjąć, że wykaz dostarczony przez OLAF można uznać za reprezentatywny dla wszystkich wykazów, o które wnioskował skarżący, Rzecznik rozumie, że usunięcie nieistotnych elementów mogłoby być raczej czasochłonne. OLAF stwierdził jednak również, że musi sprawdzić wszystkie pozycje w wykazie w celu zapewnienia zgodności z wymogami tajemnicy zawodowej, ochrony danych i krajowej tajemnicy sądowej. W przypadku ujawnionego wykazu oznacza to, że OLAF musiał sprawdzić wszystkie 300 wpisów, a nie 60, które były istotne. Jeżeli jest to -- jak nalega OLAF -- mniej uciążliwe niż usunięcie elementów, które nie są istotne, trudno jest uniknąć wniosku, że odpowiednie badanie nie może być bardzo czasochłonne i że przygotowanie odpowiednich wykazów nie może być nadmiernie uciążliwe.

3.17 W swoich uwagach dotyczących odpowiedzi OLAF-u na pierwszy wniosek o udzielenie dalszych informacji skarżący zasugerował, że OLAF mógłby najpierw dostarczyć wykaz za rok 2004, a następnie, krok po kroku, przesyłać wykazy za lata 2003, 2002, 2001 i 2000, na przykład jeden raz na kilka tygodni. Rzecznik uważa, że w związku z tym wydaje się, iż skarżący przedstawił rozsądną propozycję zmniejszenia obciążenia pracą OLAF-u. Jednakże, mimo że kopia tych uwag została mu przekazana w momencie złożenia drugiego wniosku o dalsze uwagi, OLAF skomentował tę sugestię jedynie w odpowiedzi na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania. W odpowiedzi tej OLAF argumentował, że udostępnienie tego wykazu nadal stanowi nieproporcjonalne obciążenie administracyjne. Nawet rozłożone w czasie stanowiłoby to istotne zadanie, które ograniczyłoby zasoby dostępne dla głównego zadania OLAF-u, jakim jest odstraszanie od nadużyć finansowych i ich wykrywanie. Rzecznik zgadza się, że zasoby OLAF-u muszą być przede wszystkim ukierunkowane na podstawowe zadanie, do którego się odnosił. Nie oznacza to jednak, że OLAF powinien zostać zwolniony z obowiązku przestrzegania obowiązków wynikających z rozporządzenia 1049/2001, wynikającego z jego statusu jako części Komisji.

3.18 Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Rzecznik uważa, że OLAF nie ustalił, iż przygotowanie wykazów, o które wnioskował skarżący, stanowiłoby nieproporcjonalne obciążenie.
**4 Wnioski**   

W związku z powyższym Rzecznik sporządza następujący projekt zalecenia dla OLAF-u, zgodnie z art. 3 ust. 6 swojego statutu:
**Projekt zalecenia**   

1. OLAF powinien przeprosić skarżącego za zaistniałe nieprawidłowości proceduralne.
2. OLAF powinien dostarczyć informacje, o które zwrócił się skarżący.

OLAF i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 15 sierpnia 2007 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich i opisie środków podjętych w celu wdrożenia projektu zalecenia.

Strasburg, 15 maja 2007 r.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

*** ** * ** ***

[(1)](#Footnote1){#(1)} Decyzja 94/262 Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, Dz.U. L 113, s. 15.

[(2)](#Footnote2){#(2)} Dz.U. L 145, s. 43.

[(3)](#Footnote3){#(3)} Kodeks dobrego postępowania administracyjnego pracowników Komisji Europejskiej w kontaktach ze społeczeństwem. Kodeks ten został dodany jako załącznik do regulaminu wewnętrznego Komisji (Dz.U. 2000, L 308, s. 26).

[(4)](#Footnote4){#(4)} Dz.U. L 345, s. 94.

[(5)](#Footnote5){#(5)} Decyzja 94/262 Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, Dz.U. L 113, s. 15.

[(6)](#Footnote6){#(6)} Dz.U. L 145, s. 43.

[(7)](#Footnote7){#(7)} Kodeks dobrego postępowania administracyjnego pracowników Komisji Europejskiej w kontaktach ze społeczeństwem. Kodeks ten został dodany jako załącznik do regulaminu wewnętrznego Komisji (Dz.U. 2000, L 308, s. 26).

[(8)](#Footnote8){#(8)} Dostępne na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (<http://www.ombudsman.europa.eu>).

[(9)](#Footnote9){#(9)} Dz.U. L 345, s. 94.

[(10)](#Footnote10){#(10)} Przepis ten odnosi się do "dyrektora OLAF-u". Artykuł 12 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF (Dz.U. L 136, s. 1) wyjaśnia, że osobą, o której mowa, jest szef OLAF-u, który zgodnie z nomenklaturą stosowaną przez Komisję używa tytułu „dyrektor generalny".

[(11)](#Footnote11){#(11)} Oba dokumenty są dostępne na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich (<http://www.ombudsman.europa.eu>).

[(12)](#Footnote12){#(12)} Ta zasadnicza kwestia została podniesiona w niedawnej skardze przeciwko Komisji (skarga 3208/2006/GG) złożonej przez Statewatch, organizację pozarządową ze Zjednoczonego Królestwa. Komisja ma przedstawić swoją opinię w sprawie tej skargi do dnia 31 maja 2007 r.

[(13)](#Footnote13){#(13)} Sprawa T-2/03 *Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji* \[2005\] Zb.Orz. II-1121.