(Wykonane zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (1))

WNIOSEK

Kontekst

Skarżący jest niemieckim przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w zakresie recyklingu olejów odpadowych. Proces zastosowany przez skarżącego prowadzi do produkcji „Fluxöl” (oleju płynnego).

Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (ze zmianami, zwanej dalej „dyrektywą”) stanowi: „Jeżeli pozwalają na to ograniczenia techniczne, ekonomiczne i organizacyjne, państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do priorytetowego traktowania przetwarzania olejów odpadowych poprzez regenerację.”

Zgodnie z art. 1 dyrektywy „regeneracja” oznacza „każdy proces, w którym oleje bazowe mogą być wytwarzane przez rafinację olejów odpadowych, w szczególności przez usuwanie zanieczyszczeń, produktów utleniania i dodatków zawartych w takich olejach”.

Według skarżącego Niemcy subsydiują spalanie olejów odpadowych (do celów wytwarzania energii elektrycznej) najpóźniej od 1993 r. Skarżący uznał, że jest to w rażącej sprzeczności z przepisami dyrektywy i złożył skargę do Komisji. Ten ostatni wszczął postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które doprowadziło do wydania przez Trybunał Sprawiedliwości w 1999 r. orzeczenia na korzyść Komisji (sprawa C-102/97).

Niemcy początkowo niechętnie zastosowały się do tego wyroku. Wydaje się, że dopiero po ponownym zwróceniu się skarżącego do Komisji, która podjęła kroki w celu zastosowania procedury określonej w art. 228 Traktatu WE (który przewiduje możliwość okresowych kar pieniężnych), Niemcy zgodziły się zmienić swoje ustawodawstwo.

Zdaniem skarżącego w zmienionych przepisach zdefiniowano termin „regeneracja” w taki sposób, aby wykluczyć (lub umożliwić wykluczenie) procesów prowadzących do produkcji „oleju płynnego”. Zdaniem skarżącego środek ten został podjęty celowo w celu jego ukarania.

Skarga 1272/2004/GG

W dniu 5 maja 2004 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich. W swojej skardze skarżący twierdził, że Komisja nie egzekwowała prawa wspólnotowego w ogóle, a w szczególności wyżej wymienionego wyroku.

W opinii przedstawionej w sierpniu 2004 r. Komisja wskazała, że skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczyła skargi w sprawie naruszenia 2002/4775, którą skarżący złożył do Komisji w dniu 28 czerwca 2002 r. Komisja wyjaśniła, że w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie tej skargi Niemcy przedstawiły informacje wskazujące na prawną możliwość egzekwowania przez administrację pierwszeństwa regeneracji olejów odpadowych i twierdzące, że kwota regeneracji w Niemczech wykazała, że zasada pierwszeństwa została w praktyce osiągnięta.

Według Komisji późniejsze spotkanie z właściwymi władzami niemieckimi we wrześniu 2003 r. wykazało, że co do zasady zapewniono stosowanie zasady pierwszeństwa. Niemcy przyznały jednak, że dane statystyczne dotyczące nieregenerowanych olejów odpadowych (spalanie, recykling innych produktów) są niewiarygodne i że w związku z tym zostanie rozpoczęte specjalne badanie. Komisja stwierdziła, że przed podjęciem decyzji w sprawie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy oczekiwać na wyniki tego badania, których spodziewano się do końca 2004 r.(2).

Opinia została przesłana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. Nie otrzymano żadnych takich uwag.

W świetle okoliczności wymienionych przez Komisję, w szczególności faktu, że wydaje się, iż Niemcy przyznały, że ich statystyki dotyczące nieregenerowanych olejów odpadowych były niewiarygodne, Rzecznik uznał, że podejście Komisji było rozsądne. W związku z tym w dniu 24 listopada 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zamknął swoje dochodzenie stwierdzeniem braku niewłaściwego administrowania. Rzecznik zauważył jednak, że skarżący może złożyć nową skargę na późniejszym etapie, jeżeli uzna, że Komisja nie prowadziła sprawy z należytą starannością.

Skarga 3534/2004/GG

W piśmie z dnia 30 listopada 2004 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika o kontynuowanie dochodzenia lub, jeżeli nie byłoby to możliwe, o uznanie jego pisma za nową skargę.

Skarżący wskazał, że wyżej wymienione badanie będzie gotowe najwcześniej we wrześniu 2005 r. Podniosła ona zasadniczo, że zarówno Komisja, jak i Niemcy grają na czas.

Biorąc pod uwagę, że dochodzenie w sprawie skargi 1272/2004/GG zostało już zamknięte, kolejne pismo skarżącego zostało zarejestrowane jako nowa skarga.

Rzecznik uznał, że wznowienie dochodzenia, które zostało zamknięte pod koniec listopada 2004 r., miałoby sens tylko wtedy, gdyby pojawiły się nowe fakty lub argumenty, które mogłyby wpłynąć na analizę Rzecznika. Argument skarżącego, że Komisja i Niemcy zwlekały, można uznać za taki nowy argument. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych dowodów na to, że odnośne badanie rzeczywiście zostało opóźnione i że Komisja nie zajęła się tą sprawą w odpowiedni sposób.

Rzecznik poinformował zatem skarżącego, że nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia. Zwrócono jednak uwagę skarżącego na możliwość odnowienia skargi, pod warunkiem przedstawienia wystarczających dowodów.

Rozmowa telefoniczna z dnia 7 stycznia 2005 r.

W dniu 7 stycznia 2005 r. skarżący zadzwonił do biura Rzecznika Praw Obywatelskich, aby zapytać, jakie dowody są potrzebne. Urzędnik odpowiedzialny za sprawę wyjaśnił, że Rzecznik Praw Obywatelskich potrzebuje dowodów potwierdzających lub sugerujących, że odpowiednie badanie nie będzie dostępne przed połową 2005 r.

E-mail z dnia 10 stycznia 2005 r.

W dniu 10 stycznia 2005 r. skarżący dostarczył kopię arkusza informacyjnego sporządzonego przez instytut, który wydaje się zajmować odpowiednim badaniem. Zgodnie z tym arkuszem badanie obejmuje okres od czerwca 2004 r. do czerwca 2005 r.

E-mail ten został zarejestrowany jako nowa skarga (146/2005/GG). W świetle informacji dostarczonych przez skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił zwrócić się do Komisji o opinię w sprawie zarzutu skarżącego, że Komisja nie egzekwowała prawa wspólnotowego i orzeczeń wydanych na podstawie prawa wspólnotowego.

WNIOSEK

Opinia Komisji

W swojej opinii Komisja przedstawiła następujące uwagi:

W opinii Komisji w sprawie skargi 1272/2004/GG jako główny powód nierozstrzygnięcia skargi 2002/4775 wskazano potrzebę oczekiwania na wyniki odnośnego badania. W niniejszej opinii (przygotowanej latem 2004 r.) wyjaśniono, że badanie będzie dostępne do końca 2004 r.

W lipcu 2004 r. władze niemieckie poinformowały Komisję, że badanie rozpoczęto w międzyczasie, choć z opóźnieniem. Wskazały one, że na wrzesień 2004 r. spodziewane jest sprawozdanie okresowe. Komisja nie mogła zostać pociągnięta do odpowiedzialności za to opóźnienie, a na mocy prawa wspólnotowego Niemcy nie były zobowiązane do przeprowadzenia takiego badania.

W dniu 7 października 2004 r. Niemcy przekazały Komisji informacje na temat wdrożenia dyrektywy. Komunikat ten zawierał model obliczania przepływów oleju odpadowego w Niemczech. Zgodnie z tą metodą w ostatnich latach znacznie wzrosły ilości regenerowanych olejów odpadowych, natomiast zmniejszyła się całkowita ilość olejów odpadowych oraz zawarta w nich ilość spalonych olejów odpadowych.

Do niniejszego komunikatu dołączono pierwsze sprawozdanie okresowe z wyżej wymienionego badania. Celem tego badania było opracowanie bilansu przepływu olejów odpadowych, który zaspokoiłby potrzeby informacyjne Komisji i służył jako wspólna podstawa do dyskusji z podmiotami zajmującymi się olejami odpadowymi. W sprawozdaniu wyszczególniono model obliczeniowy zastosowany przez władze niemieckie i stwierdzono, że stanowi on dobrą podstawę do dalszego dochodzenia. W trakcie badania model zostałby dostosowany w celu uzyskania rzeczywistych przepływów oleju odpadowego.

Do komunikatu dołączono również zakres zadań badania. Zgodnie z tym dokumentem sprawozdanie końcowe faktycznie należało sporządzić w czerwcu 2005 r.

Na podstawie obecnie dostępnych informacji Komisja wstępnie stwierdziła, że Niemcy podjęły niezbędne środki w celu priorytetowego traktowania przetwarzania olejów odpadowych poprzez regenerację. Komisja uznała jednak, że przed podjęciem decyzji w sprawie skargi 2002/4775 konieczne jest oczekiwanie na jak najbardziej kompletny obraz w sprawozdaniu końcowym.

Uwagi skarżących Pismo
skarżącego z dnia 27 maja 2005 r.

W piśmie z dnia 27 maja 2005 r. skarżący przedstawił następujące uwagi:

Skarga 2002/4775 została złożona w dniu 28 czerwca 2002 r. Od tego czasu minęły prawie trzy lata, a Komisja nie była w stanie udzielić merytorycznej odpowiedzi.

Odpowiednie badanie było opóźnione, biorąc pod uwagę, że Niemcy obiecały je na początek 2004 r. Badanie było ponadto częścią wysiłków Niemiec na rzecz zdobycia czasu.

Zgodnie z informacjami przekazanymi przez osobę odpowiedzialną w niemieckim Ministerstwie Środowiska Komisja umorzyła wszystkie postępowania przeciwko państwom członkowskim, które jeszcze nie wdrożyły dyrektywy. Według tego samego źródła w Komisji istniała wyraźna tendencja do całkowitego zniesienia dyrektywy.

Pojawiło się kilka dalszych pytań, które nie zostały wyjaśnione w opinii Komisji (3).

Biorąc pod uwagę, że wszelkie dalsze opóźnienia spowodowały znaczne szkody, Rzecznik Praw Obywatelskich powinien dopilnować, aby Komisja szybko wykonała wyrok Trybunału Sprawiedliwości i dyrektywę.

Pisma skarżącego z dnia 31 maja 2005 r. i 9 czerwca 2005 r.

W kolejnych pismach z dnia 31 maja i 9 czerwca 2005 r. skarżący powtórzył swoje stanowisko.

DECYZJA

1 Rzekome nieegzekwowanie prawa wspólnotowego i orzeczeń wydanych na podstawie prawa wspólnotowego

1.1 Skarżący jest niemieckim przedsiębiorstwem zajmującym się recyklingiem olejów odpadowych. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (ze zmianami, zwanej dalej „dyrektywą”) stanowi: „Jeżeli pozwalają na to ograniczenia techniczne, ekonomiczne i organizacyjne, państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do priorytetowego traktowania przetwarzania olejów odpadowych poprzez regenerację”. Zdaniem skarżącego Niemcy nie wypełniły obowiązków wynikających z niniejszej dyrektywy. Po złożeniu przez skarżącego skargi do Komisji, Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które doprowadziło do wydania przez Trybunał Sprawiedliwości w 1999 r. wyroku popierającego opinię Komisji (4). W 2002 r. skarżący złożył do Komisji kolejną skargę (skarga o naruszenie 2002/4775).

1.2 W dniu 5 maja 2004 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich (skarga 1272/2004/GG). W skardze tej skarżący twierdził, że Komisja nie egzekwowała prawa wspólnotowego i orzeczeń wydanych na podstawie prawa wspólnotowego.

W swojej opinii w sprawie tej skargi (przedłożonej Rzecznikowi Praw Obywatelskich w sierpniu 2004 r.) Komisja wyjaśniła, że w toku dochodzeń w sprawie 2002/4775 Niemcy przedstawiły informacje wskazujące na prawną możliwość egzekwowania przez administrację pierwszeństwa regeneracji olejów odpadowych i twierdzące, że kwota regeneracji w Niemczech wykazała, że zasada pierwszeństwa została w praktyce osiągnięta. Zdaniem Komisji na późniejszym spotkaniu z właściwymi władzami niemieckimi we wrześniu 2003 r. władze niemieckie przyznały, że dane statystyczne dotyczące nieregenerowanych olejów odpadowych są niewiarygodne i że w związku z tym zostanie zainicjowane specjalne badanie. Komisja stwierdziła, że przed podjęciem decyzji w sprawie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy poczekać na wyniki tego badania, których spodziewano się do końca 2004 r.

1.3 W świetle okoliczności, o których wspomniała Komisja, Rzecznik uznał podejście Komisji za rozsądne. W związku z tym w dniu 24 listopada 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zamknął swoje dochodzenie stwierdzeniem braku niewłaściwego administrowania. Rzecznik zauważył jednak, że skarżący może złożyć nową skargę na późniejszym etapie, jeżeli uzna, że Komisja nie prowadziła sprawy z należytą starannością.

1.4 W styczniu 2005 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika o wznowienie dochodzenia, przedstawiając dowody na to, że odpowiednie badanie nie będzie dostępne przed połową 2005 r. Rzecznik postanowił zarejestrować pismo skarżącego jako nową skargę (skarga 146/2005/GG) i wszcząć dochodzenie.

1.5 W swojej opinii w sprawie nowej skargi Komisja wskazała, że w lipcu 2004 r. została poinformowana przez władze niemieckie, że badanie zostało rozpoczęte w międzyczasie, choć z opóźnieniem. Komisja stwierdziła, że nie może zostać pociągnięta do odpowiedzialności za to opóźnienie. Komisja dodała, że Niemcy przekazały informacje na temat wdrożenia dyrektywy w dniu 7 października 2004 r. oraz że do niniejszego komunikatu dołączono pierwsze sprawozdanie okresowe z wyżej wymienionego badania. Do komunikatu dołączono również zakres zadań badania. Zgodnie z tym dokumentem sprawozdanie końcowe faktycznie należało sporządzić w czerwcu 2005 r. Komisja stwierdziła, że na podstawie obecnie dostępnych informacji wstępnie stwierdziła, że Niemcy podjęły niezbędne środki w celu priorytetowego traktowania przetwarzania olejów odpadowych poprzez regenerację. Komisja uznała jednak, że przed podjęciem decyzji w sprawie skargi 2002/4775 należy poczekać na sprawozdanie końcowe, aby uzyskać jak najbardziej kompletny obraz.

1.6 W swoich uwagach skarżący wskazał, że skarga 2002/4775 została złożona w dniu 28 czerwca 2002 r. i że minęły prawie trzy lata, a Komisja nie była w stanie udzielić merytorycznej odpowiedzi. Według skarżącego odpowiednie badanie było opóźnione, biorąc pod uwagę, że Niemcy obiecały je na początek 2004 r. Zdaniem skarżącego badanie było ponadto częścią wysiłków Niemiec na rzecz zyskania czasu. Skarżący dodał, że uzyskał informacje, zgodnie z którymi Komisja umorzyła wszystkie postępowania przeciwko państwom członkowskim, które nadal nie wdrożyły dyrektywy, oraz że w Komisji istnieje wyraźna tendencja do całkowitego zniesienia dyrektywy.

1.7 Dobrą praktyką administracyjną Komisji jest rozpatrywanie skarg dotyczących naruszeń z należytą starannością i w rozsądnym terminie. W celu ustalenia, czy Komisja podjęła odpowiednie działania, Rzecznik uważa, że należy wziąć pod uwagę wszystkie istotne fakty sprawy w zakresie, w jakim zostały mu one przedstawione.

1.8 Rzecznik zauważa, że od złożenia przez skarżącego do Komisji skargi o naruszenie (skarga 2002/4775) upłynęły prawie trzy lata. Należy również wziąć pod uwagę fakt, że w niniejszej skardze skarżący najwyraźniej argumentował, że Niemcy nie zastosowały się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-102/97 wydanego w 1999 r. Rzecznik przypomina, że w swoim „Komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w związku z naruszeniami prawa wspólnotowego” [COM(2002) 141 wersja ostateczna, Dz.U. 2002, C 244, s. 5] Komisja stwierdziła, że co do zasady proponuje zbadanie skarg w celu podjęcia decyzji o wystosowaniu wezwania do usunięcia uchybienia lub zamknięciu sprawy w terminie nie dłuższym niż jeden rok od daty zarejestrowania skargi.

1.9 Rzecznik zauważa ponadto, że Komisja uznała, iż rozpatrzenie skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego będzie możliwe dopiero po otrzymaniu wyników badania zleconego przez władze niemieckie. Biorąc pod uwagę (1), że skarżący stwierdził, iż Niemcy nie wypełniły ustanowionego w dyrektywie obowiązku priorytetowego traktowania przetwarzania olejów odpadowych poprzez regenerację oraz (2) że władze niemieckie przyznały, iż statystyki dotyczące nieregenerowanych olejów odpadowych są niewiarygodne i że w związku z tym zostanie rozpoczęte specjalne badanie, Rzecznik nadal uważa, że stanowisko to jest uzasadnione.

1.10 Należy jednak zauważyć, że według Komisji władze niemieckie przyznały się do tego na spotkaniu, które odbyło się we wrześniu 2003 r., podczas gdy badanie zostało zlecone dopiero w połowie 2004 r. O ile prawdą jest, że nie można winić Komisji za to opóźnienie, za które odpowiadają władze niemieckie, o tyle Komisja nie wykazała, że dołożyła wszelkich starań, aby zapewnić jak najszybsze udostępnienie odpowiednich danych. Zgodnie z informacjami, którymi dysponuje Rzecznik, Komisja poinformowała skarżącego pismem z dnia 3 lutego 2004 r., że została poinformowana przez władze niemieckie, że brakujące informacje nie zostaną przekazane przed wiosną 2004 r. W swojej opinii w sprawie skargi 1272/2004/GG Komisja stwierdziła, że wyniki badania spodziewane są do końca 2004 r. W swojej opinii w sprawie niniejszej skargi Komisja przyznała, że sprawozdanie końcowe rzeczywiście należało sporządzić w czerwcu 2005 r., jak twierdził skarżący. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że Komisja nie działała z wymaganą starannością w przedmiotowej sprawie. Jest to przypadek niewłaściwego administrowania.

1.11 Decyzją z dnia 24 listopada 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zamknął dochodzenie w sprawie skargi 1272/204/GG, stwierdzając, że nie doszło do niewłaściwego administrowania. Ustalenie to opierało się na stwierdzeniu, że Komisja wydaje się aktywnie prowadzić sprawę, biorąc pod uwagę, że Rzecznik poinformował Rzecznika, że wyniki badania, na które chciał on poczekać, spodziewane są na koniec 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że informacje te zostały zawarte w opinii przedstawionej mu przez Komisję w nocie z dnia 6 sierpnia 2004 r. W swojej opinii w sprawie niniejszej skargi Komisja stwierdziła, że „w lipcu 2004 r.” została poinformowana przez władze niemieckie, że badanie rozpoczęto z opóźnieniem. Rzecznik stwierdza, że w momencie przekazania mu swojej opinii w sierpniu 2004 r. Komisja powinna była zatem być świadoma faktu, że treść tej opinii nie odpowiada już faktycznym faktom w odniesieniu do terminu, w którym badanie będzie gotowe. Nie można oczywiście wykluczyć, że informacje przekazane przez władze niemieckie „w lipcu 2004 r.” dotarły tak późno, że nie mogły już zostać uwzględnione w opinii Komisji, w szczególności ze względu na fakt, że opinia została przesłana w okresie wakacyjnym. Rzecznik zauważa jednak, że Komisja nie przekazała mu później aneksu (lub sprostowania). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich instytucja lub organ Wspólnoty, które nieumyślnie przekazały Rzecznikowi Praw Obywatelskich niedokładne lub wprowadzające w błąd informacje, powinny skorygować te informacje, gdy tylko dowiedzą się o popełnionym błędzie. Dla uniknięcia wątpliwości należy dodać, że termin, w którym wyniki badania były należne, stanowił istotny czynnik w kontekście dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

2 Wnioski

W związku z powyższym Rzecznik sporządza następujący projekt zalecenia dla Komisji, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich:

Projekt zalecenia

Komisja powinna rozpatrzyć skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jak najszybciej i z jak największą starannością.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 15 września 2005 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich i opisie środków podjętych w celu wdrożenia projektu zalecenia.

Strasburg, 15 czerwca 2005 r.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Decyzja 94/262 Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, Dz.U. L 113, s. 15.

(2) Wraz ze swoją opinią Komisja przedłożyła kopię pisma, które skierowała do skarżącego w dniu 3 lutego 2004 r. W piśmie tym Komisja wskazała, że władze niemieckie wyjaśniły, iż brakujące informacje nie zostaną przekazane przed wiosną 2004 r.

(3) Skarżący stwierdził na przykład, że Niemcy dotowały (lub dotowały) spalanie olejów odpadowych kwotą 52,5 mln EUR w okresie siedmiu lat, podczas gdy dotacja na cele regeneracji wyniosła w tym samym okresie jedynie 10,2 mln EUR. W świetle tej rozbieżności skarżący zakwestionował, czy Niemcy prawidłowo wdrożyły dyrektywę.

(4) Sprawa C-102/97 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. 1999, s. I-5051.