Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^[1]

Wprowadzenie

1. W przypadku gdy urzędnicy publiczni, zwłaszcza urzędnicy wyższego szczebla, opuszczają administrację publiczną, aby objąć stanowiska w sektorze prywatnym, opisuje się ich jako przechodzących przez „drzwi obrotowe”.

2. Przypadki efektu „drzwi obrotowych” w administracji UE mogą prowadzić do: ryzyko konfliktu z uzasadnionymi interesami UE; (ii) istnieje ryzyko, że informacje, które nie są publicznie dostępne, mogą zostać ujawnione lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; lub (iii) ryzyko, że byli pracownicy mogą próbować wpłynąć na byłych kolegów, którzy w przypadku odchodzącego personelu wyższego szczebla prawdopodobnie byli ich podwładnymi, na korzyść nowego pracodawcy.

3. Powyższe zagrożenia należy analizować z uwzględnieniem m.in. podstawowego prawa jednostki do podejmowania pracy. Wszelkie ograniczenia praw byłych pracowników UE do pracy w sektorze prywatnym muszą być konieczne do osiągnięcia uzasadnionego interesu publicznego i muszą być proporcjonalne ^[2].

4. Instytucje, organy, agencje i urzędy UE (zwane dalej „instytucjami”) muszą zawsze oceniać przypadki efektu „drzwi obrotowych” z perspektywy interesu publicznego. [3] Chociaż wszystkie takie przypadki należy oceniać indywidualnie, konieczna jest większa kontrola działań urzędników wyższego szczebla, biorąc pod uwagę większe potencjalne ryzyko dla interesów instytucji. Należy również wziąć pod uwagę charakter umowy o pracę (stałą lub tymczasową).

5. Dochodzenie dotyczy sposobu, w jaki Europejska Agencja Obrony (EDA) zajęła się przeniesieniem swojego byłego dyrektora generalnego do Airbus Spain i Airbus Defence and Space. W dochodzeniu zbadano również, w jaki sposób EDA poradziła sobie z faktem, że jej były dyrektor naczelny nie czekał na zatwierdzenie przez EDA przed rozpoczęciem nowych stanowisk, co stanowi naruszenie regulaminu pracowniczego EDA.^[4] (Opisy Europejskiej Agencji Obrony oraz rola dyrektora naczelnego znajdują się w załączniku 1).

W przedmiocie dochodzenia

6. W dniu 22 lutego 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy [5] w sprawie:

1) W jaki sposób EDA zajęła się „wnioskiem po okresie zatrudnienia” swojego byłego dyrektora generalnego o objęcie wyższych stanowisk w Airbus Spain oraz w Airbus Defence and Space. 

2) W jaki sposób EDA poradziła sobie z naruszeniem przez byłego dyrektora generalnego zawartego w regulaminie pracowniczym EDA wymogu uzyskania zezwolenia przed podjęciem nowej działalności.

7. W trakcie dochodzenia EDA udzieliła odpowiedzi na pytania Rzecznika.^[6] Zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał również akta EDA dotyczące: (i) decyzji o zatwierdzeniu nowych stanowisk byłego dyrektora naczelnego´sa; (ii) naruszenie przez byłego dyrektora generalnego wynikającego z regulaminu pracowniczego EDA wymogu uzyskania zezwolenia przed faktycznym rozpoczęciem nowego zatrudnienia; oraz (iii) wszystkie decyzje podjęte przez EDA w odniesieniu do zatwierdzania wniosków po okresie zatrudnienia w latach 2019 i 2020.

Kalendarium

8. W dochodzeniu Rzecznika Praw Obywatelskich ustalono następujący harmonogram najważniejszych wydarzeń.

Data	Działania EDA	Działania byłego dyrektora generalnego
1 lutego 2015 r.		Były dyrektor naczelny został mianowany dyrektorem naczelnym EDA na trzyletnią kadencję. Jego nominacja została następnie przedłużona o kolejne dwa lata, do dnia 1 lutego 2020 r.
31 stycznia 2020 r.		Pod koniec swojej kadencji dyrektor generalny poinformował EDA, że powróci na swoje poprzednie stanowisko urzędnika służby cywilnej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych państwa członkowskiego UE.
28 lipca 2020 r.		Były dyrektor generalny złożył wniosek o zezwolenie na podjęcie dwóch stanowisk: jednego w Airbus Spain i jednego w Airbus Defence and Space.
31 lipca 2020 r.	EDA poinformowała byłego dyrektora generalnego, że jego wniosek nie zawiera wystarczających informacji na temat tego, w jaki sposób nowi pracodawcy ograniczą ryzyko konfliktu interesów między poprzednimi i planowanymi przyszłymi rolami. EAO poinformowała również byłego dyrektora generalnego, że nie będzie w stanie podjąć decyzji przed proponowaną datą rozpoczęcia nowych miejsc pracy.
17 sierpnia 2020 r.		Były dyrektor generalny podpisał umowę o pracę z Airbusem i zaczął tam otrzymywać wynagrodzenie.
28 sierpnia 2020 r.	EDA przypomniała byłemu dyrektorowi naczelnemu o swoim wniosku o dodatkowe szczegóły [7] i zwróciła się o wyjaśnienie, w jaki sposób zagwarantuje, że wykonywanie nowych obowiązków i obowiązków nie będzie sprzeczne z uzasadnionymi interesami EDA ani nie będzie postrzegane jako takie. EAO przypomniała również, że „przed podjęciem działalności zawodowej [..] szef agencji musi uzyskać uprzednią zgodę na podstawie regulaminu pracowniczego EAO” [8].	Były dyrektor generalny odpowiedział, że chociaż przekazał wniosek EDA o dodatkowe informacje swojemu nowemu pracodawcy, nie przekazał on jeszcze tych informacji.
31 sierpnia 2020 r.		Były dyrektor naczelny przedstawił dodatkowe informacje dotyczące wniosku o udzielenie zezwolenia.
1 września 2020 r.		Były dyrektor generalny zaczął wykonywać zadania dla swojego nowego pracodawcy.
3 września 2020 r.	Na wniosek byłego dyrektora generalnego EDA skonsultowała się ze swoim komitetem pracowniczym. Rada Pracownicza wyraziła zaniepokojenie „wpływem [sytuacji] zarówno na zewnętrzne zainteresowane strony, jak i personel EDA”.	Były dyrektor generalny przedstawił „Politykę Airbusa w zakresie etyki i zgodności” jako uzupełnienie dodatkowych informacji przedłożonych 31 sierpnia 2020 r.
7 września 2020 r.	Analizując wniosek byłego dyrektora naczelnego i dodatkowe informacje, EDA stwierdziła, że stworzyła wrażenie konfliktu z uzasadnionymi interesami EDA i że może to spowodować rzeczywisty konflikt interesów, który może, jeśli nie zostanie złagodzony, poważnie zaszkodzić reputacji EDA. W związku z tym EDA nałożyła pewne warunki w swojej decyzji zatwierdzającej wniosek o podjęcie dwóch nowych miejsc pracy.
14 września 2020 r.	EDA przeprowadziła przesłuchanie z byłym dyrektorem generalnym w ramach „postępowania przeddyscyplinarnego” dotyczącego naruszenia regulaminu pracowniczego EDA.	Były dyrektor generalny wziął pełną odpowiedzialność za naruszenie regulaminu pracowniczego EDA.
21 września 2020 r.	EDA wydała „ostrzeżenie”[9] dotyczące naruszenia regulaminu pracowniczego.

Decyzja EDA w sprawie wniosku byłego dyrektora generalnego

Argumenty przedstawione przez EAO

9. Decyzja EDA o zatwierdzeniu, na określonych warunkach, dwóch nowych miejsc pracy byłego dyrektora generalnego w Airbusie opiera się na art. 18 regulaminu pracowniczego EDA. Zgodnie z art. 18 EDA powinna ocenić, czy stanowiska, które były dyrektor generalny zamierzał objąć, są zgodne z „uzasadnionymi interesami” EDA. Art. 18 przewiduje, że EDA może zabronić byłemu członkowi personelu objęcia stanowiska, jeżeli jest ono związane z pracą urzędnika w ciągu ostatnich trzech lat służby i może „prowadzić do konfliktu z uzasadnionymi interesami agencji”. (zob. przypis 4).

10.  EDA stwierdziła, że po zebraniu elementów wystarczających do przeprowadzenia merytorycznej oceny konfliktu interesów w odniesieniu do wniosku byłego dyrektora generalnego ´sa, który dotyczył dwóch miejsc pracy, stwierdziła, że nie może ustalić żadnego potencjalnego konfliktu z interesami EDA, który uzasadniałby zakaz podejmowania przez niego pracy. EDA stwierdziła jednak, że „sytuacja ta w rzeczywistości doprowadziła do postrzegania konfliktu z uzasadnionymi interesami Agencji i może w przyszłości doprowadzić do faktycznego konfliktu interesów, który, jeśli nie zostanie złagodzony, może poważnie zaszkodzić reputacji Agencji”.

11. Aby ograniczyć to ryzyko, EDA uwzględniła w swojej decyzji warunki. W szczególności były dyrektor naczelny powinien:

• wstrzymać się od kontaktów z biurem Airbusa w Brukseli w sprawach dotyczących EDA do dnia 31 stycznia 2022 r.;
• wycofać się z wszelkich decyzji lub zadań Airbusa dotyczących działań EDA do dnia 31 stycznia 2022 r., aby uniknąć jakiegokolwiek postrzeganego lub rzeczywistego konfliktu interesów;
• nie kontaktował się z pracownikami EDA w celu lobbingu lub rzecznictwa w sprawach, za które był odpowiedzialny jako dyrektor naczelny, do dnia 31 stycznia 2021 r.

12.  W odpowiedzi na pytanie Rzecznika EDA stwierdziła, że chociaż Airbus Defence and Space SAS (część Airbus France) otrzymał zamówienia na podstawie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonych przez EDA w 2019 r.[10], były dyrektor generalny nie był zaangażowany w decyzje o udzieleniu zamówień [11].

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do wydania zalecenia

13. Społeczeństwo musi być w stanie ufać, że organy publiczne służą interesowi ogólnemu, a nie interesom prywatnym lub osobistym. Przypadek przeniesienia wysokiego rangą urzędnika publicznego do sektora prywatnego, wkrótce po odejściu ze służby publicznej, może wywołać niepokój publiczny, jak miało to miejsce w tym przypadku.

14. Airbus jest jednym z największych podmiotów w europejskim przemyśle obronnym i jako taki jest zainteresowany działalnością EDA. Na przykład Airbus ubiega się o zamówienia w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego organizowanych przez EDA i jest zainteresowany zaleceniami dotyczącymi polityki lub inwestycji publicznych w badania i rozwój technologii obronnych i bezpieczeństwa.

15. Decyzja EDA dotyczyła dwóch miejsc pracy:

(i) Kierownik ds. publicznych Airbus Spain, którego obowiązki i zakres odpowiedzialności określono jako „bezpośrednio związane wyłącznie z Hiszpanią, a nie z żadnym innym państwem lub UE”.

(ii) Doradca strategiczny Airbus Defence and Space, którego obowiązki i zakres odpowiedzialności określono jako „[przyczynianie się] do analizy i określenia wytycznych działania w odniesieniu do strategii, które zostaną zatwierdzone przez kierownictwo grupy globalnej we wszystkich obszarach, na całym świecie, a także w NATO, UE lub poszczególnych krajach w Europie lub poza nią. W żadnym wypadku nie wiąże się to z działalnością lobbingową wobec instytucji i organów UE, które są wyłączną odpowiedzialnością biura ds. publicznych Airbusa w Brukseli”.

To drugie zadanie wydaje się być bezpośrednio związane z działalnością EDA, w związku z czym ocena konfliktu interesów w odniesieniu do tego działania zasługuje na szczególną kontrolę.

16. Regulamin pracowniczy EDA stanowi, że:

„Członkowie personelu tymczasowego zamierzający podjąć działalność zawodową, zarobkową lub niezarobkową, w ciągu dwóch lat od zakończenia służby informują o tym Agencję przy użyciu specjalnego formularza. Jeżeli działalność ta jest związana z pracą wykonywaną przez członka personelu tymczasowego w ciągu ostatnich trzech lat służby i może prowadzić do konfliktu z uzasadnionymi interesami Agencji, organ upoważniony do zawierania umów (AACC) może, biorąc pod uwagę interes służby, albo zabronić mu jej podjęcia, albo wydać zgodę na warunkach, jakie uzna za stosowne. [..]

W przypadku byłych wyższych rangą członków personelu tymczasowego organ zatrudniający co do zasady zakazuje im, w ciągu dwunastu miesięcy od zakończenia służby, lobbingu lub rzecznictwa wobec pracowników Agencji w odniesieniu do ich działalności, klientów lub pracodawców w sprawach, za które byli odpowiedzialni w ciągu ostatnich trzech lat służby.” (podkreślenie dodane).

Ocena konfliktu interesów

17. Były dyrektor naczelny był najwyższym rangą urzędnikiem EDA, a zatem wszyscy pracownicy EDA, którzy pracowali w EDA podczas jego kadencji, byli jego podwładnymi. Można domniemywać, że sprawy, którymi zajmował się były dyrektor naczelny w ciągu ostatnich trzech lat urzędowania, obejmują wszystkie działania EDA, a jego wiedzę na temat tych działań można racjonalnie uznać za istotną [12].

18. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę na tymczasowy charakter stanowiska byłego dyrektora generalnego w EDA.[13] Pracownicy tymczasowi EDA nie są uprawnieni do odpraw przejściowych, a zakaz podejmowania przez byłych pracowników wybranego przez siebie nowego zatrudnienia, który jest najbardziej restrykcyjną opcją dostępną dla EDA, powinien być stosowany tylko wtedy, gdy inne mniej restrykcyjne środki nie są odpowiednie do ochrony interesów EDA ^[14].

19. Podczas dochodzenia Rzecznik zwróciła się do EDA o poinformowanie jej (i) kiedy były dyrektor generalny dowiedział się o możliwościach zatrudnienia w Airbusie, (ii) kiedy były dyrektor generalny ubiegał się o pracę w Airbusie oraz (iii) kiedy Airbus zaproponował mu pracę. Rzecznik zasugerował, że jeżeli EDA nie posiada tych informacji w aktach sprawy, może zwrócić się do byłego dyrektora generalnego o udzielenie odpowiednich odpowiedzi.

20. EAO odpowiedziała, że nie posiada wymaganych informacji ani nie ma powodu, aby szukać takich informacji w momencie otrzymania wniosku. Wynikało to z założenia, że były dyrektor generalny po raz pierwszy dowiedział się o perspektywach zatrudnienia w Airbusie po powrocie na stanowisko w Ministerstwie Spraw Zagranicznych państwa członkowskiego ^[15]. EDA nie zwróciła się do byłego dyrektora generalnego o udzielenie odpowiedzi w kontekście dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

21. Nie ustalono zatem z całą pewnością, kiedy były dyrektor generalny dowiedział się o możliwościach zatrudnienia w Airbusie. W tym kontekście istnieje ogólna obawa, że perspektywa przeniesienia się do sektora prywatnego może mieć wpływ na zachowanie wyższych urzędników publicznych, gdy są oni nadal zatrudnieni w administracji publicznej.

22. Zdaniem Rzecznika uzasadnione jest oczekiwanie, że organ publiczny sprawdzi, podczas rozpatrywania wrażliwej sprawy dotyczącej efektu „drzwi obrotowych” z udziałem byłego pracownika najwyższego szczebla, kiedy po raz pierwszy pojawiła się perspektywa zatrudnienia. Jak wynika z poniższej sekcji dotyczącej naruszenia regulaminu pracowniczego, informacje te miałyby również prawdopodobnie znaczenie dla oceny wagi tego naruszenia. Fakt, że EAO nie starała się uzyskać tych informacji, jest niedociągnięciem, które sugeruje, że EAO nie zbadała sprawy z wymaganą dokładnością.

Warunki mające zastosowanie do decyzji EDA

23. Dokonana przez Rzecznika ocena warunków nałożonych przez EDA ma na celu ustalenie, czy w wystarczający i skuteczny sposób ograniczały one ryzyko konfliktu interesów stwierdzone przez EDA.

Wstrzymanie się od kontaktów z biurem Airbusa w Brukseli w sprawach dotyczących EDA

24. Decyzja EDA zobowiązuje byłego dyrektora generalnego do powstrzymania się od kontaktów z biurem Airbusa w Brukseli w sprawach dotyczących EDA do dnia 31 stycznia 2022 r. Rzecznik rozumie, że celem tego warunku jest złagodzenie ryzyka, że były dyrektor generalny będzie próbował zaangażować się w pośredni lobbing lub rzecznictwo za pośrednictwem biura Airbus Brussels wobec pracowników EDA. Rzecznik Praw Obywatelskich zastanawia się, czy ograniczenie to jest wystarczająco skuteczne.

25. Po pierwsze, decyzja EDA nie uniemożliwia byłemu dyrektorowi generalnemu skontaktowania się z biurem Airbus Brussels w sprawach dotyczących innych instytucji UE. Informacje i kontakty, do których były dyrektor naczelny miał dostęp podczas sprawowania urzędu, dotyczyły również innych instytucji UE (które są bezpośrednio zaangażowane w funkcjonowanie EDA). Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że w decyzji EDA należało wyraźnie wspomnieć, że były dyrektor generalny nie powinien kontaktować się z biurem Airbus Brussels w żadnych sprawach, którymi zajmował się w ciągu ostatnich trzech lat służby [16].

26. Po drugie, kiedy były dyrektor generalny został poproszony przez EDA o wyjaśnienie swojego wniosku, poinformował EDA, że działalność lobbingowa wobec UE jest „wyłączną odpowiedzialnością biura ds. publicznych Airbusa w Brukseli”. W odpowiedzi udzielonej Rzecznik EDA wymieniła interakcje byłego dyrektora generalnego z Airbusem w latach 2018 i 2019. Z informacji i dokumentów przekazanych Rzecznikowi jasno wynika, że kontakty te miały miejsce z biurem Airbusa w Brukseli, ale także z innymi częściami Airbusa, w tym z Airbus Defence and Space, gdzie znajduje się jedno z miejsc pracy byłego dyrektora generalnego.[17] Biuro Airbusa w Brukseli nie jest zatem jedyną częścią Airbusa odpowiedzialną za lobbing lub rzecznictwo na rzecz EAO.^[18] EAO powinna była wziąć to pod uwagę przy ocenie wniosku byłego dyrektora generalnego w celu określenia odpowiednich ograniczeń mających na celu ograniczenie ryzyka konfliktu interesów.

27. Z tych powodów Rzecznik stwierdza, że warunek ten nie był wystarczający do ograniczenia związanego z nim ryzyka.

Odstąpienie od decyzji lub zadań Airbusa dotyczących działalności EDA

28. Decyzja EDA zobowiązuje byłego dyrektora generalnego do powstrzymania się od udziału w jakichkolwiek decyzjach lub zadaniach Airbusa dotyczących działań EDA do dnia 31 stycznia 2022 r. Warunek ten byłby prawdopodobnie skutecznym sposobem uniknięcia postrzeganych i rzeczywistych konfliktów interesów, ponieważ odnosi się do ryzyka, że były dyrektor naczelny wykorzysta swoją wiedzę na temat działalności i kontaktów EDA, aby zapewnić swojemu nowemu pracodawcy uprzywilejowany dostęp do informacji na temat działalności EDA.

29. W odpowiedzi na pytanie Rzecznik ´s dotyczące sposobu, w jaki EDA monitoruje i egzekwuje ograniczenia nałożone na byłego dyrektora generalnego ´s w odniesieniu do nowych miejsc pracy, EDA stwierdziła, że „nie ma ani zasobów, ani kompetencji do prowadzenia systematycznego monitorowania warunków po okresie zatrudnienia, poza podnoszeniem świadomości i zapewnianiem przejrzystości w odniesieniu do ustalonych warunków”. Wydaje się zatem, że sama EAO nie jest w stanie skutecznie monitorować i egzekwować tego warunku.

30. Różnica między zezwoleniem na działalność po okresie zatrudnienia a jej odmową musi polegać na zdolności instytucji do narzucenia wiarygodnych warunków, które skutecznie ograniczają ryzyko konfliktu interesów. Brak skutecznego monitorowania i egzekwowania przepisów przez EDA jest szczególnie problematyczny w związku z nowym stanowiskiem byłego dyrektora generalnego jako doradcy strategicznego Airbus Defence and Space. Rola ta obejmuje wkład w strategię UE przedsiębiorstwa, która ze względu na interesy nowego pracodawcy ^[19] i charakter roli doradcy strategicznego, w tym dla UE, może dotyczyć działań EDA.

Zakaz działalności lobbingowej

31. Decyzja EDA przewidywała, że były dyrektor naczelny nie powinien mieć kontaktów z pracownikami EDA w celu lobbingu lub rzecznictwa w sprawach, za które był odpowiedzialny jako dyrektor naczelny. Ograniczenie to zostało nałożone na pierwsze dwanaście miesięcy po odejściu byłego dyrektora generalnego, co w rzeczywistości oznaczało okres od dnia 7 września 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.[20].

32. Warunek ten opiera się na przepisie zawartym w regulaminie pracowniczym EDA, zgodnie z którym byłym pracownikom wyższego szczebla w ciągu dwunastu miesięcy po zakończeniu służby należy zakazać angażowania się w lobbing lub rzecznictwo wobec pracowników EDA w odniesieniu do ich działalności gospodarczej, klientów lub pracodawców w sprawach, za które byli odpowiedzialni w ciągu ostatnich trzech lat służby. Przepis ten stanowi minimalny standard, a EAO może, jeżeli uzna to za konieczne w celu ochrony swojego uzasadnionego interesu, wykroczyć poza okres dwunastu miesięcy.

33. W tym przypadku EDA postanowiła zakazać byłemu dyrektorowi generalnemu kontaktowania się z biurem Airbusa w Brukseli w sprawach dotyczących działalności EDA przez okres 24 miesięcy. Sama EDA ustaliła zatem, że ryzyko zaangażowania się byłego dyrektora generalnego w lobbing lub rzecznictwo wobec pracowników EDA może trwać do 24 miesięcy po opuszczeniu urzędu przez byłego dyrektora generalnego. Rzecznik uważa zatem, że rozsądne byłoby, aby EAO zastrzegła również, że ten bardziej ogólny warunek ograniczenia ryzyka lobbingu lub rzecznictwa wobec pracowników EAO powinien również obowiązywać do dnia 31 stycznia 2022 r. Brak takiego działania jest równoznaczny z brakiem spójności.

34. Ponadto Rzecznik jest zdania, że zakres tego warunku, który obejmował jedynie pracowników EDA, jest wątpliwy. Wynika to z faktu, że były dyrektor naczelny zajmował się w ciągu ostatnich trzech lat swojej służby sprawami dotyczącymi innych instytucji UE (zob. pkt 25). Zdaniem Rzecznika EDA powinna była zastrzec, że warunek ten ma również zastosowanie do pracowników innych instytucji zajmujących się sprawami, którymi zajmował się były dyrektor naczelny.

35. Rzecznik stwierdza, że warunki nałożone przez EDA:

• nie ograniczył w wystarczającym stopniu ryzyka zaangażowania się byłego dyrektora generalnego w bezpośredni lub pośredni lobbing i rzecznictwo wobec pracowników EDA i innych instytucji UE w sprawach, którymi zajmował się w ciągu ostatnich trzech lat swojej służby, lub
• nie mogą być monitorowane i egzekwowane.

Dotyczyło to w szczególności roli doradcy strategicznego Airbus Defence and Space. Rzecznik stwierdza, że próg zakazu wykonywania tej pracy został osiągnięty, a nie stanowiło to niewłaściwego administrowania.

36. Nienakładanie wystarczająco skutecznych ograniczeń w celu ograniczenia ryzyka wystąpienia rzeczywistych i postrzeganych konfliktów interesów, co do których EAO stwierdziła, że istnieją, stanowi niewłaściwe administrowanie. Niezakazanie pracy doradcy strategicznego Airbus Defence and Space, co stwarzało największe ryzyko sprzeczności z uzasadnionym interesem EDA, również stanowi niewłaściwe administrowanie. Aby rozwiązać ten problem, Rzecznik przedstawia dwa zalecenia poniżej, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Jak EDA poradziła sobie z naruszeniem regulaminu pracowniczego przez byłego dyrektora generalnego

Argumenty przedstawione przez EAO

37. Byli pracownicy EDA, którzy zamierzają podjąć działalność zawodową, zarobkową lub niezarobkową, w ciągu dwóch lat od zakończenia służby, muszą poinformować o tym EDA. EDA musi zbadać, czy działalność zawodowa jest związana ze sprawami, którymi zajmowali się byli pracownicy, i czy może to prowadzić do konfliktu z uzasadnionymi interesami EDA. EAO musi powiadomić o swojej decyzji w ciągu 30 dni roboczych od otrzymania informacji od byłego pracownika (zob. przypis 4). Jeżeli EDA nie powiadomi byłego pracownika o swojej decyzji przed upływem tego terminu, uznaje się to za dorozumianą akceptację zamierzonej działalności zawodowej.

38. Zamiar byłego dyrektora generalnego dotyczący podjęcia pracy w Airbusie dotyczył spraw, za które był on odpowiedzialny w ciągu ostatnich trzech lat służby. Opierając się na swojej ocenie, EDA uznała, że miejsca pracy mogą stwarzać wrażenie konfliktu z uzasadnionymi interesami EDA, co w przypadku braku środków mających na celu ograniczenie ryzyka mogłoby spowodować rzeczywisty konflikt interesów, który mógłby poważnie zaszkodzić reputacji EDA.

39. EDA stwierdziła, że były dyrektor generalny rozpoczął pracę w dniu 17 sierpnia 2020 r., przed uzyskaniem zezwolenia EDA i przed upływem okresu 30 dni roboczych. Dodatkowe informacje niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia jego wniosku, o które EDA najpierw zwróciła się do niego w dniu 31 lipca 2020 r., zostały przedłożone przez byłego dyrektora generalnego w dniu 31 sierpnia 2020 r. 1 września 2020 r. były dyrektor generalny skutecznie rozpoczął działalność w nowych miejscach pracy w Airbusie.

40. EDA wszczęła tzw. „postępowanie przeddyscyplinarne”[21] przeciwko byłemu dyrektorowi generalnemu w związku z nieprzestrzeganiem wymogu uzyskania uprzedniej zgody [22].

41. Podczas przesłuchania przeddyscyplinarnego EDA powiedziała byłemu dyrektorowi generalnemu, że „ponieważ fakty zostały ustalone ponad wszelką wątpliwość, szef agencji nie widział potrzeby wszczynania dochodzenia administracyjnego i postanowił przejść bezpośrednio do postępowania przeddyscyplinarnego”. EAO poinformowała ponadto byłego dyrektora generalnego, że „[szef agencji] nie uważa na tym etapie za proporcjonalne wszczynanie postępowania dyscyplinarnego, ale zamierza wydać ostrzeżenie”.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

42. Po dokonaniu oceny potencjalnych konfliktów interesów EDA ustaliła, że nowe miejsca pracy byłego dyrektora generalnego mogą stwarzać wrażenie konfliktu z uzasadnionymi interesami EDA, co w przypadku braku środków mających na celu ograniczenie tego ryzyka mogłoby spowodować rzeczywisty konflikt interesów, który mógłby poważnie zaszkodzić reputacji EDA.

43. Rzecznik zauważa, że szef Agencji nie widział potrzeby wszczęcia dochodzenia administracyjnego i postanowił przejść bezpośrednio do postępowania przeddyscyplinarnego [23]. Procedura ta obejmowała przesłuchanie byłego dyrektora generalnego w sprawie naruszenia regulaminu pracowniczego.

44. Były dyrektor generalny podjął nową pracę 17 sierpnia 2020 r., trzy tygodnie przed ustaleniem przez EDA, jakie ograniczenia byłyby konieczne, aby ograniczyć wszelkie ryzyko konfliktu interesów. W przyszłości EDA może zechcieć powtórzyć pracownikom, w tym pracownikom wyższego szczebla, jak ważne jest powiadamianie o ruchach drzwi obrotowych w odpowiednim czasie. Umożliwiłoby to Agencji nie tylko przeprowadzenie dokładnej i terminowej oceny w celu rozwiązania sytuacji konfliktu interesów, ale także pozwoliłoby uniknąć wrażenia, że procedura jest zwykłą formalnością.

45. Rzecznik zauważa, że EDA nie dysponowała wystarczającymi informacjami, aby właściwie ocenić ryzyko konfliktu interesów związane z wnioskiem byłego dyrektora generalnego przez większość czasu, który był dostępny na mocy regulaminu pracowniczego EDA.[24] Chociaż EDA opiera się na współpracy byłych pracowników, aby przedłożyć jej informacje potrzebne do jej oceny, Rzecznik sugeruje, aby EDA zapewniła, aby specjalny formularz dla osób ubiegających się o zezwolenie na planowane stanowiska został sporządzony w taki sposób, aby (byli) pracownicy od samego początku przekazywali odpowiednie informacje. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej sugestię dotyczącą poprawy.

Zalecenie

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Europejskiej Agencji Obrony (EDA) następujące zalecenia:

1. W przyszłości EDA powinna, w razie potrzeby, zakazać swoim pracownikom wyższego szczebla obejmowania niektórych stanowisk po zakończeniu ich kadencji. Każdy taki zakaz powinien być ograniczony w czasie, na przykład na dwa lata.

2. Aby zapewnić jasność swoim pracownikom wyższego szczebla, EDA powinna określić kryteria dotyczące tego, kiedy zabroni takich przeprowadzek. Kandydaci na wyższe stanowiska w EDA powinni być informowani o kryteriach, kiedy się o nie ubiegają.

EAO zostanie poinformowana o tym zaleceniu. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich EDA przesyła szczegółową opinię do dnia 15 października 2021 r.

Propozycja poprawy

EDA powinna zapewnić, aby specjalny formularz dla osób ubiegających się o zezwolenie na planowane miejsca pracy został sporządzony w taki sposób, aby (byli) pracownicy przekazywali odpowiednie informacje umożliwiające EDA przeprowadzenie od samego początku miarodajnej oceny.

 

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 13 lipca 2021 r.

 

 

Załącznik 1

Opis Europejskiej Agencji Obrony

Europejska Agencja Obrony (EDA) promuje i ułatwia współpracę między państwami członkowskimi UE w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE.

EAO podlega Radzie UE, której podlega i od której otrzymuje wytyczne.

Wysoki Przedstawiciel UE jest szefem Agencji, który kieruje Radą Sterującą EDA, jej organem decyzyjnym składającym się z ministrów obrony z każdego państwa członkowskiego UE (z wyjątkiem Danii) i przedstawiciela Komisji Europejskiej oraz zapewnia powiązania z Radą UE.

Dyrektor naczelny EDA, wspierany przez zastępcę dyrektora naczelnego, jest odpowiedzialny za nadzór i koordynację prac EDA. Są oni powoływani przez Radę Sterującą.

Działania EDA obejmują koordynację programów międzyrządowych, a także finansowanie projektów obejmujących współpracę z przemysłem bezpieczeństwa i obrony.

Działania EDA o charakterze bardziej międzyrządowym to:

• nadzorowanie programów zdolności, które są programami mającymi na celu rozwój zdolności w czterech głównych obszarach technologii obronnych [25];
• przeprowadzenie skoordynowanego rocznego przeglądu w zakresie obronności (CARD), który obejmuje sześć konkretnych „obszarów priorytetowych” dla systemów obronnych [26];
• pomoc w zarządzaniu stałą współpracą strukturalną (PESCO), w której uczestniczy 25 państw członkowskich UE, w celu współpracy w zakresie działań obronnych;
• Opracowanie planu rozwoju zdolności, który służy jako punkt odniesienia i punkt odniesienia dla wdrażania CARD, PESCO i Europejskiego Funduszu Obronnego (EFO).

Inne zadania EDA, które mogą obejmować interakcje z podmiotami przemysłu obronnego, obejmują:

• określenie kluczowych działań strategicznych, które należy wspierać, oraz wspieranie wspólnego rozumienia przez państwa członkowskie, instytucje UE i podmioty przemysłu obronnego obszarów przemysłowych i technologicznych, a także umiejętności i kompetencji, w przypadku których zależność od podmiotów spoza UE mogłaby zagrozić swobodzie działania UE w dziedzinie obronności;
• Określenie priorytetów i luk w dziedzinie badań naukowych i technologii, w tym poprzez organizowanie forów dla ekspertów z rządu, przemysłu, małych i średnich przedsiębiorstw oraz środowisk akademickich, moderowanych przez EDA.

EDA pracuje również nad zapewnieniem, aby interesy wspólnoty obronnej były przekazywane Komisji i innym organom UE w celu zmaksymalizowania potencjalnych synergii [27].

Opis stanowiska dyrektora naczelnego

Zadania, za które odpowiada dyrektor naczelny EDA, obejmują:
zapewnienie wdrożenia trzyletnich ram planowania Agencji;
b) przygotowywanie prac Rady Sterującej;
c) przygotowanie projektu rocznego budżetu ogólnego, który ma zostać przedłożony Radzie Sterującej;
d) przygotowanie trzyletnich ram planowania, które mają zostać przedłożone Radzie Sterującej;
e) zapewnienie ścisłej współpracy z organami przygotowawczymi Rady, w szczególności z KPiB i EUMC, oraz dostarczanie im informacji;
f) przygotowywanie sprawozdań, o których mowa w art. 4 ust. 2;
g) przygotowanie zestawienia dochodów i wydatków oraz wykonanie budżetu ogólnego Agencji i budżetów projektów lub programów ad hoc powierzonych Agencji;
h) bieżące zarządzanie Agencją;
wszystkie aspekty bezpieczeństwa;
j) wszystkie sprawy pracownicze.”^[28]

 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:31994D0262.

[2] Zob. art. 15 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

[3] Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął niedawno szeroko zakrojone dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki Komisja zajmuje się sprawami dotyczącymi efektu „drzwi obrotowych” wśród swoich pracowników, w następstwie wcześniejszego dochodzenia w tej sprawie, zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608. Rzecznik Praw Obywatelskich bada również sprawę dotyczącą efektu „drzwi obrotowych” w odniesieniu do byłego wiceprezesa Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/news-document/en/143494

[4]. Artykuł 18 regulaminu pracowniczego EDA przewiduje, że: „Członkowie personelu tymczasowego zamierzający podjąć działalność zawodową, zarobkową lub niezarobkową, w ciągu dwóch lat od zakończenia służby informują o tym Agencję za pomocą specjalnego formularza. Jeżeli działalność ta jest związana z pracą wykonywaną przez członka personelu tymczasowego w ciągu ostatnich trzech lat służby i może prowadzić do konfliktu z uzasadnionymi interesami Agencji, organ zatrudniający może, biorąc pod uwagę interes służby, albo zabronić mu jej podjęcia, albo wydać zgodę na warunkach, jakie uzna za stosowne. Organ zatrudniający, po konsultacji z Komitetem Pracowniczym, powiadamia o swojej decyzji w ciągu 30 dni roboczych od otrzymania takiej informacji.”; Zob.: DECYZJA RADY (UE) 2016/ 1351 z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie regulaminu pracowniczego Europejskiej Agencji Obrony i uchylająca decyzję 2004/ 676/WE (europa.eu)

[5] Zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/138504.

[6] Zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/141624.

[7] EDA wskazała, że potrzebuje opisu:

• obowiązki i zakres odpowiedzialności na planowanych stanowiskach, ze wskazaniem, gdzie obowiązki te mogą pokrywać się z obowiązkami pełnionymi przez niego jako dyrektora naczelnego;
• bezpośrednie lub pośrednie powiązania handlowe, finansowe lub umowne nowego pracodawcy (w tym dotacje) z Komisją i EDA;
• bezpośrednie lub pośrednie stosunki byłego dyrektora generalnego o charakterze instytucjonalnym z nowym pracodawcą;
• W jaki sposób planowane nowe miejsca pracy nie miałyby bezpośrednich ani pośrednich powiązań z EAO.

[8] Zgodnie z art. 18 EDA musi powiadomić o swojej decyzji w ciągu 30 dni roboczych od otrzymania takiej informacji. Jeżeli do końca tego okresu nie dokonano takiego powiadomienia, uznaje się to za dorozumianą akceptację. (Podkreślenie dodane.)

[9] W art. 141 regulaminu pracowniczego EDA (zob. link w przypisie 4) określono środki, jakie EDA może podjąć wobec pracownika w przypadku naruszenia jego obowiązków wynikających z regulaminu pracowniczego:
„Na podstawie sprawozdania z dochodzenia, po powiadomieniu zainteresowanego członka personelu o wszystkich dowodach znajdujących się w aktach i po wysłuchaniu zainteresowanego członka personelu, organ upoważniony może:

a) zadecydować, że nie można wnieść sprawy przeciwko członkowi personelu, w którym to przypadku zostanie on o tym poinformowany na piśmie; lub

b) zadecydować, nawet jeśli doszło lub wydaje się, że doszło do niewywiązania się z obowiązków, że nie zostaną podjęte żadne środki dyscyplinarne i, w stosownych przypadkach, skierować do pracownika ostrzeżenie; lub

c) w przypadku niewypełnienia obowiązków w rozumieniu art. 139:

podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przewidzianego w sekcji D niniejszego tytułu; lub

(ii) podjęcie decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przed Komisją Dyscyplinarną.”(podkreślenie dodane).

[10] Jedna umowa została zawarta z Airbus Defence and Space SAS (część Airbus France) na podstawie umowy ramowej dotyczącej zamówienia na unijną łączność satelitarną (SatCom), a jedna umowa dotycząca szkolenia SatCom została sfinansowana z budżetu operacyjnego EDA.

[11] Chociaż dyrektor naczelny EDA jest przedstawicielem prawnym Agencji, uprawnienia „urzędnika zatwierdzającego” są delegowane, co oznacza, że zastępca dyrektora naczelnego podpisał przedmiotowe umowy w sprawie zamówień publicznych.

[12] W celu zapoznania się z wybranymi sprawami, nad którymi były dyrektor naczelny pracował w ciągu ostatnich trzech lat służby, zob.: https://eda.europa.eu/news-and-events/news/2020/01/22/eda-bids-farewell-to-chief-executive-jorge-domecq.

[13] Były dyrektor naczelny powrócił po opuszczeniu EDA jako urzędnik służby cywilnej w ministerstwie spraw zagranicznych swojego kraju.

[14] Zgodnie z orzecznictwem UE instytucje, organy i agencje UE dysponują w tej dziedzinie dużą swobodą uznania. Zob.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549037343294&uri=CELEX:62013FJ0086.

[15] Były dyrektor generalny podpisał tzw. formularz oświadczenia o wyjściu pracowników, potwierdzając, że rozumie swoje obowiązki wynikające z regulaminu pracowniczego EDA w odniesieniu do okresu po zakończeniu zatrudnienia, i wskazując na powrót do ministerstwa spraw zagranicznych państwa członkowskiego UE.

[16] W tym wszelkie prace związane z Radą UE (wykaz takich kwestii znajduje się w załączniku) lub Komisją, na przykład związane z Europejskim Funduszem Obronnym i europejskim programem rozwoju przemysłu obronnego, zob.: https://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/european-defence-fund_en.

[17] Zob. s. 6 odpowiedzi EDA: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/141624.
Zaproszenie na wydarzenie w dniu 5 lutego 2018 r. pochodziło od Airbus Spain, zaproszenie na wydarzenie we wrześniu pochodziło od Airbus Defence and Space, zaproszenia na wydarzenia w czerwcu i październiku 2019 r. pochodziły od Airbus SE.

[18] Rzecznik zauważa również, że spotkania z Komisją, które Airbus wymienia w rejestrze służącym przejrzystości, są związane z Airbusem, a nie ściśle z biurem Airbusa w Brukseli. Zob.: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=2732167674-76.

[19] Rzecznik zauważa, że interesy Airbusa są również szersze niż działalność samej EAO, co wynika z rejestracji przedsiębiorstwa w unijnym rejestrze służącym przejrzystości Zob.: Rejestr służący przejrzystości – Wyszukiwanie w rejestrze (europa.eu).

[20] Artykuł 18 regulaminu pracowniczego EDA przewiduje roczny zakaz lobbingu dla urzędników wyższego szczebla opuszczających urząd.

[21] Zgodnie z art. 141 regulaminu pracowniczego EDA, zob. przypis 9. W kontekście tej procedury szef agencji EDA (wysoki przedstawiciel UE) w dniu 9 września 2020 r. upoważnił dyrektora naczelnego EDA do reprezentowania go przy organizowaniu, prowadzeniu i rejestrowaniu przesłuchania byłego dyrektora naczelnego.

[22] Zgodnie z art. 18 regulaminu pracowniczego EDA, zob. przypis 4.

[23] Zgodnie z art. 141 regulaminu pracowniczego EDA, zob. przypis 9.

[24] Patrz wyżej. Były dyrektor generalny złożył wniosek w dniu 27 lipca 2020 r. Okres 30 dni roboczych rozpoczął się zatem tego dnia. EAO poinformowała go, że w dniu 31 lipca 2020 r. we wniosku brakowało informacji na temat tego, w jaki sposób nowi pracodawcy ograniczą ryzyko konfliktu interesów między jego poprzednimi a planowanymi przyszłymi stanowiskami. W dniu 31 sierpnia 2020 r. lub 26. dnia roboczego po złożeniu wniosku były dyrektor generalny przedstawił informacje, o które zwróciła się EDA, pozostawiając EDA cztery dni robocze na ocenę, co obejmowało konsultacje z komitetem pracowniczym EDA.

Mianowicie tankowanie powietrze-powietrze, zdalnie sterowane systemy lotnicze, rządowa komunikacja satelitarna i cyberobrona.

Mianowicie główne czołgi bojowe, systemy żołnierskie, okręty nawodne klasy patrolowej, bezzałogowe systemy powietrzne, zastosowania obronne w przestrzeni kosmicznej i mobilność wojskowa.

[27] Aby uzyskać więcej informacji, zob.: Decyzja Rady (WPZiB) 2015/1835 określająca statut, siedzibę i zasady operacyjne Europejskiej Agencji Obrony https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-council-decision-2015-1835-date-13-10-2015.pdf.

[28] Patrz: https://eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-council-decision-2015-1835-date-13-10-2015.pdf.