Kontekst skargi

1. Co sześć miesięcy inne państwo członkowskie sprawuje prezydencję w Radzie Unii Europejskiej.^[1] W tym okresie państwo członkowskie ^[2]:

•  organizuje i przewodniczy posiedzeniom Rady;
•  przedstawia wnioski mające na celu osiągnięcie porozumienia między państwami członkowskimi w sprawie projektów polityki i prawodawstwa;
•  reprezentuje Radę w stosunkach z innymi instytucjami i organami UE; oraz
•  negocjuje w imieniu Rady osiągnięcie porozumienia z Parlamentem Europejskim w sprawie dossier ustawodawczych.

2. Rada i państwo członkowskie sprawujące prezydencję ponoszą wspólną odpowiedzialność za koszty związane z sprawowaniem prezydencji Rady. Oznacza to, że państwo członkowskie sprawujące prezydencję może ponieść wydatki, które nie są pokrywane z budżetu UE.

3. Coraz częściej zdarza się, że państwa członkowskie poszukują sponsoringu komercyjnego w celu pokrycia kosztów sprawowania prezydencji Rady. Sponsorowanie to często polega na umożliwieniu przedsiębiorstwom prezentowania swoich nazw i logo wraz z oficjalnymi logo prezydencji Rady oraz na stwierdzeniu, że „wspierają” prezydencję Rady.

4. W pierwszych sześciu miesiącach 2019 r. prezydencję w Radzie sprawowała Rumunia. Szereg prywatnych przedsiębiorstw sponsorowało prezydencję rumuńską, w tym producenci samochodów, przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, przedsiębiorstwa energetyczne, stowarzyszenie browarnicze i przedsiębiorstwo produkujące napoje bezalkoholowe.

5. Skarżący, organizacja non-profit Foodwatch, zakwestionował sponsorowanie przez przedsiębiorstwo produkujące napoje bezalkoholowe oraz kwestię sponsorowania prezydencji Rady w ogóle.

6. W czerwcu 2019 r. skarżyła się ona Radzie, że nie uregulowała takiego sponsorowania.

7. Rada poinformowała skarżącego, że nie może ustosunkować się ani przedstawić uwag w tej sprawie, ponieważ – jak twierdziła – kwestia ta leży wyłącznie w gestii danego państwa członkowskiego.

8. Niezadowolony z odpowiedzi Rady skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia  

9. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie zasadności odmowy przez Radę rozwiązania kwestii poruszonych przez skarżącego. Dochodzenie dotyczyło sponsorowania komercyjnego prezydencji Rady w ogóle (a nie konkretnego przykładu sponsorowania podczas rumuńskiej prezydencji Rady).

10. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Rady na skargę, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Rady.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Skarżący twierdził, że sponsorowanie komercyjne prezydencji Rady może prowadzić do utraty reputacji i konfliktu interesów oraz podważać zaufanie publiczne. Argumentowała, że sponsorzy mogą mieć interesy biznesowe związane z kwestiami, które są przedmiotem obrad dotyczących kształtowania polityki lub stanowienia prawa w trakcie kadencji prezydencji. Skarżący stwierdził również, że wymóg neutralności państw członkowskich sprawujących prezydencję w Radzie powinien być interpretowany szeroko i obejmować interes publiczny.

12. Rada stwierdziła, że prezydencja formalnie wchodzi w skład Rady. Rozróżnia się jednak między: (i) działania prezydencji na mocy regulaminu wewnętrznego Rady, które są zasadniczo działaniami Rady i w odniesieniu do których prezydencja ma obowiązek być neutralna i bezstronna; oraz (ii) inne działania prezydencji, które formalnie nie są częścią działań Rady, takie jak nieformalne spotkania ministrów lub wydarzenia kulturalne. Te ostatnie, zdaniem Rady, są finansowane przez dane państwo członkowskie i wchodzą w zakres jego odpowiedzialności. Rada argumentowała zatem, że zarządzanie tymi innymi działaniami lub ich organizacja, w tym ewentualne sponsorowanie, nie wchodzi w zakres jej kompetencji i że nie może podejmować działań w związku z tymi działaniami.

13. Rada uznała również, że istnieją zabezpieczenia, które mogłyby złagodzić obawy skarżącego, a mianowicie spoczywający na prezydencji obowiązek bezstronności i neutralności oraz fakt, że niektóre posiedzenia są finansowane przez Radę i odbywają się w jej pomieszczeniach.

14. Skarżący odpowiedział, że spoczywający na prezydencji obowiązek zachowania neutralności i bezstronności obejmuje wszystkie jej działania oraz że opinia publiczna nie rozróżnia różnych rodzajów działań organizowanych przez prezydencję.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do wydania zalecenia

15. Rzecznik zauważa, że chociaż sprawuje ją państwo członkowskie, prezydencja Rady jest funkcjonalnie częścią Rady, a tym samym administracji UE.

16. Prezydencja ma do odegrania ważną i wpływową rolę w procesie kształtowania polityki i stanowienia prawa UE. Na przykład proponuje państwom członkowskim kompromisowe stanowiska w sprawie projektów polityk i przepisów oraz negocjuje w imieniu Rady z Parlamentem Europejskim w celu uzgodnienia projektów przepisów. W odniesieniu do wniosków o charakterze nieustawodawczym Rada może również zdecydować, czy obrady Rady są jawne, czy też należy nadać priorytet jakiemu nowemu wnioskowi.^[3] W związku z tym Rada wykonuje swoje uprawnienia w imieniu Rady. Wykonując to uprawnienie, prezydencja musi być neutralna i bezstronna.

17. Biorąc pod uwagę rolę prezydencji, istnieje ryzyko, że sponsoring komercyjny może być postrzegany przez ogół społeczeństwa jako dający sponsorowi pewien wpływ na kształtowanie polityki i stanowienie prawa UE. Podobne obawy wyraził Parlament Europejski ^[4].

18. Rozróżnienie między różnymi kategoriami działań, które organizuje prezydencja, może być przydatne do wyjaśnienia, z wewnętrznej perspektywy administracyjnej, czy pewne wydatki leżą w gestii Rady, czy też państwa członkowskiego sprawującego prezydencję. Takie rozróżnienie nie jest jednak dostrzegalne ani istotne dla szerszego kręgu odbiorców. Gdy prezydencja organizuje posiedzenie lub inne działanie, opinia publiczna jest zobowiązana do postrzegania tego działania jako w taki czy inny sposób powiązanego z Radą i administracją UE jako całością. To, że społeczeństwo to zrobi, jest zrozumiałe, oczekiwane i nieuniknione.

19. Dobrą administracją jest należyte uwzględnienie tej rzeczywistości poprzez podjęcie rozważnych i rozsądnych środków – wykraczających poza „zabezpieczenia” wspomniane przez Radę – w celu wyeliminowania lub przynajmniej złagodzenia związanego z tym ryzyka utraty reputacji.

20. Do Rady należy dążenie do ograniczenia ryzyka związanego ze sponsorowaniem komercyjnym. Rada udziela już państwom członkowskim praktycznych, proceduralnych i strategicznych porad na temat prezydencji. Rada mogłaby rozszerzyć tę poradę o wytyczne dla państw członkowskich w kwestii sponsorowania komercyjnego. Takie wytyczne mogłyby na przykład odnosić się do przejrzystości sponsorowania komercyjnego lub stosowania logo UE.

21. Rzecznik uważa, że stanowisko Rady, zgodnie z którym nie ponosi ona odpowiedzialności za komercyjne sponsorowanie prezydencji Rady, i wynikająca z tego bezczynność stanowi niewłaściwe administrowanie. Rzecznik Praw Obywatelskich wydaje zatem odpowiednie zalecenie poniżej, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Zalecenie  

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich wydaje Radzie następujące zalecenie:

Rada UE powinna wydać wytyczne dla państw członkowskich w sprawie sponsorowania prezydencji, aby ograniczyć ryzyko utraty reputacji przez UE.

Rada i skarżący zostaną poinformowani o tym zaleceniu. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Rada przesyła szczegółową opinię do dnia 6 kwietnia 2020 r.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, 

Strasburg, 06/01/2020 

[1] Zgodnie z art. 16 ust. 9 Traktatu o Unii Europejskiej.

[2] Zob. Podręcznik prezydencji Rady Unii Europejskiej, s. 9: http://www.mvep.hr/files/file/2018/181212-handbook-of-the-presidency-02-2018-1.pdf.

[3] Zgodnie z art. 8 regulaminu wewnętrznego Rady: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009D0937.

[4] Zob. rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 23 października 2019 r. zawierająca uwagi stanowiące integralną część decyzji w sprawie absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2017, sekcja II – Rada Europejska i Rada (2018/2168(DEC)):

http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2019-0040_EN.html#title2.