Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza skarga dotyczy rozwiązania umowy z szefem finansów misji UE. Misja została utworzona na mocy wspólnego działania Rady i działa w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), a jej głównym celem było przyczynianie się, poprzez swoje działania i zgodnie ze wskazówkami Sekretarza Generalnego/Wysokiego Przedstawiciela Rady, do kształtowania polityki Unii Europejskiej wobec danego regionu.

2. Szef misji, który zapewniał bieżące zarządzanie misją, został mianowany przez Radę. Jego umowa o pracę została jednak zawarta z Komisją Europejską, która zatrudniła go jako specjalnego doradcę ds. WPZiB/szefa misji. Art. 11 ust. 1 umowy stanowił, że „[s]pecjalny doradca zawiera we własnym imieniu umowy o pracę z poszanowaniem obowiązującego prawa socjalnego i prawa pracy”. Po zakończeniu misji w dniu 31 grudnia 2007 r. X został ambasadorem swojego kraju w państwie trzecim.

3. Zgodnie ze wspólnym działaniem misja składała Radzie sprawozdania za pośrednictwem Sekretarza Generalnego/Wysokiego Przedstawiciela Rady. We wspólnym działaniu przewidziano również, że Komisja jest w pełni zaangażowana w misję.

4. Skarżący, obywatel niderlandzki, pracował dla misji na podstawie różnych umów od stycznia 2001 r. Jego ostatnia umowa o pracę, jako szefa ds. finansów misji, weszła w życie na okres dwóch miesięcy (styczeń–luty 2007 r.). Okres obowiązywania umowy został następnie przedłużony do dnia 31 grudnia 2007 r.

5. W dniu 11 czerwca 2007 r. szef misji poinformował skarżącego, że jego umowa zostanie rozwiązana ze skutkiem od dnia 31 sierpnia 2007 r.[2].

6. W dniu 2 stycznia 2008 r. skarżący zwrócił się pisemnie do Rady z wnioskiem o odszkodowanie za przedterminowe rozwiązanie umowy.

7. W odpowiedzi z dnia 16 stycznia 2008 r. Rada wskazała, że misja przestała istnieć z dniem 31 grudnia 2007 r. oraz że stosunki między skarżącym a szefem misji wchodzą w zakres kompetencji Komisji, do której Rada przekazała pismo skarżącego. W dniu 16 stycznia 2008 r. zastępca sekretarza generalnego Rady wystosował pismo do sekretarza generalnego Komisji. Odniósł się do wniosku skarżącego o odszkodowanie i wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 wspólnego działania szef misji musi w pełni podlegać Komisji i jest przez nią nadzorowany w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach jego umowy ze specjalnym doradcą. Zastępca sekretarza generalnego Rady wyjaśnił, że w związku z tym przekazał wniosek skarżącego Komisji. W dniu 11 lutego 2008 r. prawnik skarżącego skontaktował się w tej sprawie z Komisją.

8. Komisja odpowiedziała w dniu 27 lutego 2008 r., wskazując, że personelu międzynarodowego zatrudnionego przez szefa misji nie można uznać za „pracowników Komisji”. Wskazała ona, że kwestia ta jest regulowana postanowieniami umowy zawartej z szefem misji. W dalszej odpowiedzi z dnia 2 kwietnia 2008 r. Komisja stwierdziła, że skarżący był zatrudniony przez misję (na podstawie umowy zawartej z szefem misji), a nie przez Komisję. Odniósł się on do umowy zawartej między Komisją a panem X. i wskazał, że jest on upoważniony do zawierania umów o pracę „we własnym imieniu” i pozostaje odpowiedzialny finansowo za te umowy. Komisja przypomniała ponadto, że chociaż misja zakończyła się w dniu 31 grudnia 2007 r., nie przestała jeszcze istnieć w tym momencie. Komisja uznała, że nie ma powodu, aby odstępować od umowy o pracę skarżącego z misją, a tym samym angażować się jako strona. Zasugerowała, że skarżący może zwrócić się do misji, w szczególności do pana X., w sprawie wszelkich roszczeń, które uważa za wynikające z jego umowy o pracę.

9. W dniu 30 kwietnia 2008 r. skarżący wystosował pismo do pana X. pod jego nowym adresem w ambasadzie jego kraju trzeciego (od tego czasu został mianowany ambasadorem w tym kraju). Ponieważ pan X nie odpowiedział na to pismo, a także na kolejne pismo wysłane do niego w dniu 15 maja 2008 r., skarżący skierował w dniu 27 maja 2008 r. pismo do Ministerstwa Spraw Zagranicznych kraju pana X z prośbą o interwencję w tej sprawie.

10. W dniu 23 października 2008 r. skarżący wysłał trzy identyczne pisma w tej sprawie do komisarz Ferrero-Waldner, do pana X. i do misji. Pisma te zawierały takie samo roszczenie odszkodowawcze, jak to wystosowane wcześniej. W dniu 26 listopada 2008 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

11. Skarżący zasugerował w swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich, że jego odwołanie było oparte na fakcie, że poinformował Brukselę o nieprawidłowościach dotyczących misji. Skarżący stwierdził, że jego skarga została skierowana przeciwko (i) misji, (ii) panu X. oraz (iii) Komisji.

12. Rzecznik poinformował następnie skarżącego, że skarga przeciwko panu X. wykracza poza jego mandat, ponieważ nie ma on uprawnień do rozpatrywania skargi przeciwko osobie fizycznej. Zauważył również, że pan X. nie pracuje już dla misji. Rzecznik poinformował również skarżącego, że dochodzenie przeciwko misji stało się niemożliwe od czasu zakończenia misji w dniu 31 grudnia 2007 r.

13. Niniejsze dochodzenie dotyczyło zatem wyłącznie skargi przeciwko Komisji. Rzecznik podsumował zarzuty skarżącego i stwierdził, co następuje:

Zarzut:

Skarżący twierdził, że Komisja nie zajęła się tą sprawą we właściwy sposób.

Roszczenie:

Skarżący domagał się odszkodowania pieniężnego, a mianowicie wynagrodzenia za cztery miesiące (od września do grudnia 2007 r.), pokrycia kosztów przeprowadzki i podróży, a także pokrycia kosztów opieki zdrowotnej i ubezpieczenia.

W przedmiocie dochodzenia

14. Skarga została przekazana Komisji do zaopiniowania. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 30 marca 2009 r. Została ona przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag do dnia 31 maja 2009 r. Nie otrzymano żadnych uwag od skarżącego [3].

15. W dniu 28 października 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o udzielenie dalszych informacji na temat dwóch kwestii. Komisja przesłała swoją opinię dodatkową w dniu 1 grudnia 2009 r. Rzecznik przekazał je skarżącemu, który przesłał uwagi w dniu 27 stycznia 2010 r.

16. W dniu 18 czerwca 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji wniosek w sprawie polubownego rozwiązania. Komisja przesłała swoją odpowiedź w dniu 18 listopada 2010 r. Została ona przekazana skarżącemu, który przesłał dodatkowe uwagi w dniu 27 grudnia 2010 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Zarzucane niewłaściwe rozpatrzenie sprawy i roszczenie odszkodowawcze

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

17. Skarżący twierdził, że Komisja nie zajęła się tą sprawą we właściwy sposób. W szczególności argumentował, że Komisja unika odpowiedzialności. Twierdził, że utworzyła ona misję i mianowała pana X. specjalnym doradcą. Skarżący twierdził ponadto, że Komisja nie przedstawiła wyjaśnień dotyczących tego, czy misja nadal istniała. Domagał się odszkodowania pieniężnego, a mianowicie wynagrodzenia za cztery miesiące (od września do grudnia 2007 r.), kosztów przeprowadzki i podróży, a także kosztów opieki zdrowotnej i ubezpieczenia.

18. W swojej opinii Komisja wyjaśniła, że zatrudniła X. jako specjalnego doradcę ds. WPZiB / szefa misji i powierzyła mu uzgodnione kwoty z budżetu WPZiB, aby umożliwić mu pokrycie wydatków wynikających z realizacji wspólnego działania. Wskazała ona, że szef misji WPZiB jest zatrudniony jako specjalny doradca i że zastosowanie mają przepisy art. 5, 123 i 124 warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich (WZIP). Wskazała ponadto, że umowa specjalnego doradcy ds. WPZiB jest umową sui generis przewidzianą wyłącznie w celu umożliwienia osobie fizycznej działania w imieniu Rady w dziedzinie WPZiB. Jako szef misji specjalny doradca ds. WPZiB działa pod zwierzchnictwem i kierownictwem operacyjnym Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB oraz Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa (KPiB). Zgodnie ze wspólnym działaniem i umową dotyczącą specjalnego doradcy ds. WPZiB odpowiada on przed Komisją za zarządzanie finansowe budżetem misji.

19. Komisja wyjaśniła, że biorąc pod uwagę wyjątkową strukturę misji WPZiB, niepewne warunki w terenie, ogólną potrzebę szybkiego rozmieszczenia i operacyjności oraz ograniczony czas trwania takich operacji, Rada, w drodze umowy zawartej z Komisją, powierza szefowi misji WPZiB rekrutację i zatrudnienie personelu, którego potrzebuje do realizacji celów określonych przez Radę. Zdecydowana większość personelu w takich misjach składa się z urzędników oddelegowanych przez państwa członkowskie. W związku z tym umowa specjalnego doradcy ds. WPZiB z Komisją po mianowaniu go przez Radę lub KPiB przewiduje, że szef misji zawiera umowy o pracę we własnym imieniu. W tym celu musi on stosować zasady dotyczące personelu zatrudnionego przez specjalnych doradców lub do nich oddelegowanego, określone w komunikacie Komisji w sprawie szczegółowych zasad dotyczących specjalnych doradców Komisji odpowiedzialnych za realizację działań operacyjnych w ramach WPZiB (zwanym dalej "komunikatem Komisji")[4].

20. Komisja stwierdziła, że umowy o pracę personelu międzynarodowego zawarte z szefem misji podlegają prawu pracy poszczególnych państw członkowskich. Umowy te zawierają niezbędne klauzule nałożone przez obowiązujące krajowe prawo socjalne i prawo pracy, w tym klauzulę rozwiązania i klauzulę arbitrażową.

21. W odniesieniu do niniejszej sprawy Komisja oświadczyła, że w pismach z dnia 27 lutego i 2 kwietnia 2008 r. poinformowała adwokata skarżącego o sposobie wykonania budżetu WPZiB. Zwróciła również jego uwagę na fakt, że szef misji zwerbował skarżącego we własnym imieniu. Personelu misji nie można zatem uznać za bezpośrednio zatrudnionego przez UE. Komisja stwierdziła, że zostało to również potwierdzone w decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 3008/2005/OV. W związku z powyższym Komisja uznała, że właściwie zajęła się tą sprawą.

22. Po przeanalizowaniu opinii Komisji Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że potrzebne są dalsze informacje. W związku z tym zwrócił się do Komisji o ustosunkowanie się do zarzutu skarżącego, że nie wywiązał się on ze swoich obowiązków w tej sprawie. W tym kontekście przypomniał, że w piśmie z dnia 16 stycznia 2008 r. skierowanym do Komisji Rada stwierdziła, że „szef misji w pełni podlega Komisji i jest przez nią nadzorowany w odniesieniu do działań podjętych w ramach umowy specjalnego doradcy, którą zawarł z Komisją. „Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się również do Komisji o skomentowanie oświadczenia skarżącego, zgodnie z którym jego odwołanie „ostatecznie opierało się na fakcie, że poinformował Brukselę o nieprawidłowościach dotyczących misji”.

23. W swojej dodatkowej opinii Komisja wskazała, że wszystkie wspólne działania dotyczące misji w ramach WPZiB zawierają standardowy przepis dotyczący roli nadzorczej Komisji. W związku z tym art. 6 ust. 3 wspólnego działania Rady zawierał sformułowanie, do którego odniósł się Rzecznik Praw Obywatelskich. Komisja wskazała, że pełniąc tę rolę, określiła ramy wykonania budżetu misji poprzez przyjęcie komunikatu Komisji. W tym kontekście Komisja określa treść umowy, która ma zostać podpisana ze specjalnym doradcą/szefem misji. Podpisując taką umowę z Komisją, specjalny doradca staje się odpowiedzialny, pod nadzorem Komisji, za zarządzanie środkami finansowymi zgodnie z rozporządzeniem finansowym mającym zastosowanie do budżetu ogólnego UE, jego przepisami wykonawczymi oraz przepisami finansowymi i budżetowymi określonymi w umowie. Specjalny Doradca staje się również osobiście odpowiedzialny za zawieranie umów o pracę we własnym imieniu.

24. Komisja stwierdziła, że według jej wiedzy powodem zwolnienia skarżącego był brak zaufania spowodowany głównie przypadkiem nadużycia finansowego, którego skarżący, jako szef finansów, nie zidentyfikował. Szef misji stwierdził, że doszło do sprzeniewierzenia środków finansowych w wysokości około 100 000 EUR w wyniku sfałszowania rachunków za paliwo przez co najmniej dwa lata przez jednego z lokalnych pracowników misji. Komisja wskazała, że należycie poinformowała Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) o tej sprawie. Wskazała również, że latem 2006 r. skarżący wyraził obawy dotyczące sposobu, w jaki misja pozbyła się szeregu starych samochodów będących w jej posiadaniu. Na wniosek Komisji misja przedłożyła odpowiednie dokumenty w tym zakresie. Po przeanalizowaniu tych dokumentów Komisja poinformowała misję, że w przyszłości należy uzyskać uprzednią zgodę Komisji na takie procedury, i wyjaśniła rodzaj dokumentów, które muszą być przechowywane przez misję.

25. W swoich uwagach dotyczących dalszej opinii Komisji skarżący wyjaśnił, że od stycznia 2001 r. pracował dla misji na różnych stanowiskach, w tym jako zastępca szefa misji w drugiej połowie 2004 r. i w pierwszej połowie 2005 r. Wskazał, że wykrył nieprawidłowości już w 2002 i 2003 r., ale szybko zajęto się nimi z pomocą ówczesnego szefa misji. Kiedy nowy szef misji przejął kontrolę we wrześniu 2003 r., współpraca między skarżącym a nim była początkowo doskonała. Skarżący dodał jednak, że atmosfera pracy uległa następnie pogorszeniu, zwłaszcza począwszy od 2006 r., biorąc pod uwagę jego krytyczną opinię na temat codziennego funkcjonowania misji i poniesionych wydatków. Według skarżącego sytuacja nasiliła się w czerwcu 2006 r., kiedy skarżący zgłosił Komisji pewne nieprawidłowości dotyczące sprzedaży używanych samochodów i wypłaty wynagrodzeń. W związku z tym szef misji zakazał mu nawiązywania dalszych kontaktów z Komisją w Brukseli. Według skarżącego ówczesny szef sztabu (który miał to samo obywatelstwo co szef misji) i szef misji bardzo się na niego rozgniewali i zaczęli uniemożliwiać mu pracę. Stwierdził, że wywołało to u niego wielką frustrację. Skarżący stwierdził ponadto, że w maju 2007 r. dowiedział się od miejscowego pracownika, że szef misji był zaangażowany w nieprawidłową sprzedaż używanych samochodów w 2006 r. oraz w niszczenie dokumentów dotyczących tej procedury. Podkreślił, że przedłożył OLAF-owi odpowiednie dokumenty w tym zakresie. Skarżący dodał, że czuje się zawiedziony "Brukselą" i że jego obowiązkiem jako szefa finansów było zgłaszanie tych nieprawidłowości "Brukseli".

26. Skarżący zauważył, że w 2007 r. wykryto również oszustwa związane z wydatkami na paliwo. Następnie został oskarżony o to, że nie udało mu się go odkryć. Podkreślił jednak, że gdy w 2006 r. poruszył tę samą kwestię w odniesieniu do wydatków na paliwo, szef sztabu poinformował go, że powinien zaufać deklaracjom złożonym przez zainteresowane osoby.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

27. Rzecznik Praw Obywatelskich miał już do czynienia ze stanowiskiem umownym pracowników misji WPZiB zatrudnionych przez specjalnych doradców/szefów misji w swojej decyzji z dnia 26 lipca 2007 r. w sprawie skargi 3008/2005/OV, która również była skierowana do Komisji. Należy przede wszystkim zauważyć, że pracownicy uczestniczący w takich misjach nie są zatrudniani bezpośrednio przez Komisję. Zamiast tego utworzono dwupoziomową strukturę do celów realizacji działań operacyjnych w ramach WPZiB. Ta dwupoziomowa struktura obejmuje, po pierwsze, umowę między Komisją a specjalnym doradcą/szefem misji zatrudnionym przez Komisję, a po drugie, umowę między specjalnym doradcą a pracownikiem. W swojej decyzji w sprawie 3008/2005/OV Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że wobec braku wyraźnych zasad regulujących sektor Komisja dysponuje pewnym zakresem uznania co do sposobu organizacji stosunków umownych z personelem pracującym w misjach WPZiB. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył w swojej decyzji, że Komisja określiła swoje podejście do tych stosunków umownych w komunikacie Komisji – do którego odnosi się również umowa skarżącego w niniejszej sprawie – oraz że na pierwszy rzut oka wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w odniesieniu do wyboru tej struktury umownej wydawały się rozsądne. W związku z tym Rzecznik stwierdził, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania w odniesieniu do struktury umownej jako takiej.

28. Biorąc pod uwagę, że skarżący miał umowę z panem X., a nie z Komisją, wszelkie roszczenia, które uważał za wynikające z tej umowy, musiałyby być w pierwszej kolejności skierowane do pana X. Dotyczy to również wniosku o odszkodowanie podniesionego w niniejszej sprawie.

29. Jednakże, mimo że nie istniało żadne powiązanie umowne między skarżącym a Komisją, było oczywiste, że Komisja miała do odegrania rolę nadzorczą w odniesieniu do sposobu, w jaki szef misji wykonywał powierzone mu obowiązki. W odniesieniu do niniejszej sprawy art. 4 ust. 1 wspólnego działania stanowi, że szef misji zapewnia bieżące zarządzanie operacjami misji. Art. 5 ust. 3 dodaje, że „szef misji w pełni podlega Komisji i jest przez nią nadzorowany w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach jego umowy”. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że ta nadzorcza rola Komisji została również podkreślona przez zastępcę sekretarza generalnego Rady, który w piśmie z dnia 16 stycznia 2008 r. skierowanym do sekretarza generalnego Komisji odniósł się do powyższego artykułu przy przekazywaniu Komisji wniosku skarżącego o odszkodowanie. W piśmie tym zastępca sekretarza generalnego Rady wskazał, że nadzór ten obejmuje również rekrutację personelu przez szefa misji. Rzecznik zauważył, że Komisja nie zakwestionowała tego faktu.

30. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za oczywiste, że fakt, iż Komisja nadzorowała szefa misji, nie oznacza, że musi ona dokonać przeglądu każdego działania podjętego przez tę osobę na podstawie zawartej z nią umowy. Nie oznaczało to również, że Komisja musiała ponosić odpowiedzialność za ewentualne roszczenia członka personelu wynikające z jego umowy z szefem misji. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał jednak, że rola nadzorcza Komisji oznacza, że powinna ona właściwie rozpatrywać wszelkie otrzymane skargi dotyczące sposobu, w jaki szef misji wykonywał swoje obowiązki na podstawie zawartej z nim umowy.

31. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że podobnie jak w sprawach dotyczących umów, jego kontrola powinna w tym kontekście ograniczać się do sprawdzenia, czy Komisja dostarczyła mu spójnego i racjonalnego wyjaśnienia powodów, dla których uważa, że jego stanowisko w tej sprawie jest uzasadnione. W takim przypadku Rzecznik doszedłby do wniosku, że jego dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania.

32. Wydawało się słuszne założenie, że w większości przypadków badanie to byłoby dość proste. W rzeczywistości, jeżeli spór między członkiem personelu a szefem misji dotyczył kwestii czysto umownych, Komisja byłaby zwykle uprawniona do poinformowania członka personelu o możliwości dochodzenia jego praw wobec szefa misji. Jak słusznie zauważyła Komisja, odpowiednie umowy zawarte przez pracowników zawierały klauzulę przewidującą możliwość arbitrażu wobec szefa misji.

33. Rzecznik zauważył jednak, że istnieją dwie okoliczności, które mogą odróżniać niniejszą sprawę od tego, co można nazwać zwykłymi sporami umownymi.

34. Po pierwsze, skarżący stwierdził, że po wygaśnięciu misji pan X. został mianowany ambasadorem w państwie trzecim. Informacje, którymi dysponuje Rzecznik, wydają się sugerować, że pan X. nie zareagował na pisma skierowane do niego przez skarżącego i jego adwokata. Gdyby jednak pan X. rzeczywiście odmówił poddania się arbitrażowi lub, ze względu na jego immunitet dyplomatyczny, zaakceptował jakiekolwiek inne postępowanie sądowe, które skarżący chciałby wszcząć przeciwko niemu, stanowisko Komisji, zgodnie z którym wszelkie roszczenia powinny być kierowane do pana X., mogłoby w rzeczywistości oznaczać, że skarżący pozostałby bez żadnego środka zaradczego. Chociaż Rzecznik rozumiał powody, które skłoniły Komisję do przyjęcia wyżej wymienionej dwupoziomowej struktury w odniesieniu do jej stosunków z szefami misji i personelem misji, miał poważne wątpliwości, czy taki wynik można uznać za sprawiedliwy. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał w szczególności utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym Unia Europejska jest Unią opartą na praworządności [5]. Zdaniem Rzecznika nie byłoby zgodne z tą podstawową zasadą, gdyby decyzja przyjęta przez instytucję Unii skutkowała w praktyce pozostawieniem obywatela bez skutecznego środka odwoławczego.

35. Po drugie, co jeszcze ważniejsze, skarżący zasugerował, że jego odwołanie przez szefa misji było wynikiem poinformowania Komisji lub OLAF-u o pewnych nieprawidłowościach finansowych, które jego zdaniem miały miejsce w ramach misji. W swoich uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji na wniosek Rzecznika o udzielenie dalszych informacji skarżący stwierdził, że sam szef misji był zamieszany w te nieprawidłowości. Skarżący zasadniczo argumentował zatem, że w rzeczywistości został ukarany za działanie jako osoba, którą można określić jako sygnalistę.

36. Rzecznik uznał, że jest to poważna sprawa i że w związku z tym Komisja powinna spróbować ustalić, czy podejrzenia skarżącego były uzasadnione. Sama Komisja wyjaśniła, że w związku z obawami wyrażonymi przez skarżącego latem 2006 r. dotyczącymi sposobu pozbywania się starych samochodów poinformowała misję, że w przyszłości należy zwrócić się do niej o uprzednią zgodę na taką procedurę. Wydaje się zatem, że informacje przekazane przez skarżącego nie były bezpodstawne.

37. W odpowiedzi na pytanie skierowane w tym celu przez Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przedstawiła pewne uwagi w tym względzie. Stwierdził jednak, że „zgodnie z wiedzą Komisji” powodem zwolnienia skarżącego był brak zaufania spowodowany „głównie” przypadkiem oszustwa, którego skarżący nie wykrył, nie wyjaśnił tego kontekstu i pozostawił wiele pytań bez odpowiedzi. W rezultacie w oświadczeniu tym zasugerowano, że Komisja nie prowadziła aktywnego dochodzenia w tej sprawie.

38. W związku z powyższym Rzecznik doszedł do wniosku, że Komisja jak dotąd nie wykazała, że właściwie zajęła się tą sprawą i że przedstawiła mu spójne i racjonalne wyjaśnienie powodów, dla których uważa, że sposób, w jaki działała, był uzasadniony. W związku z powyższym Rzecznik wstępnie stwierdził, że brak właściwego rozpatrzenia sprawy przez Komisję stanowi przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym przedstawił odpowiednią propozycję rozwiązania polubownego, zgodnie z art. 3 ust. 5 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

39. W odniesieniu do argumentu skarżącego, że Komisja nie przedstawiła wyjaśnień dotyczących istnienia lub zaprzestania misji, Rzecznik zauważył najpierw, że skarżący i jego prawnik nie zwrócili się konkretnie o wyjaśnienia w tej kwestii. Ponadto w piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r. Komisja poinformowała adwokata skarżącego, że chociaż misja operacyjna misji wygasła w dniu 31 grudnia 2007 r., misja ta nie została w tym czasie zlikwidowana. Oznaczało to, że misja de iure jeszcze nie przestała istnieć. Ponadto w swojej dodatkowej opinii Komisja przedstawiła dalsze wyjaśnienia dotyczące struktury misji w ramach WPZiB. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dalszych dochodzeń w odniesieniu do tego aspektu niniejszej sprawy.

40. Artykuł 3 ust. 5 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich nakazuje Rzecznikowi Praw Obywatelskich poszukiwanie, w miarę możliwości, rozwiązania we współpracy z zainteresowaną instytucją w celu wyeliminowania przypadku niewłaściwego administrowania i usatysfakcjonowania skarżącego. W świetle powyższych ustaleń Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji następującą propozycję polubownego rozwiązania:

Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja mogłaby dokładnie przemyśleć swoje stanowisko, wszcząć dochodzenie w sprawie kwestii podniesionych przez skarżącego, wysłuchać zaangażowanych stron i podjąć wszelkie działania następcze, które mogą być konieczne w świetle wyników dochodzenia.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego propozycji polubownego rozwiązania

41. W swojej odpowiedzi Komisja przyznała, że powinna była rozwinąć działania podjęte w celu zbadania nieprawidłowości zgłoszonych przez skarżącego. Komisja stwierdziła, że środki zaproponowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich zostały już w rzeczywistości podjęte w tym czasie.

42. W czerwcu 2006 r. skarżący poinformował Komisję o możliwych nieprawidłowościach związanych ze sprzedażą używanych samochodów (nie zgłosił nieprawidłowości w wypłacie wynagrodzeń). Jako dowód skarżący przedstawił Komisji listę ofert na siedemnaście samochodów, która jego zdaniem wykazała, że samochody zostały sprzedane oferentom, którzy niekoniecznie oferowali najwyższą cenę. Komisja porównała tę listę z przeglądem zwycięzców procedury. Pokazało to, że w 13 przypadkach samochody zostały sprzedane oferentom, którzy złożyli najwyższe oferty. Spośród czterech pozostałych samochodów wykaz wskazywał, że w dwóch przypadkach wycofano najwyższą ofertę, w związku z czym samochody te zostały również sprzedane oferentom, którzy złożyli najwyższe oferty. Komisja zauważyła również, że wykaz przedstawiony przez skarżącego zawierał odręczny tekst i symbole.

43. Właściwe służby Komisji omówiły tę kwestię z szefem misji w sierpniu 2006 r. podczas misji na miejscu. Szef misji wyjaśnił, że procedura przetargowa była raczej nieformalna i że dokumentacja nie była wystarczająco dobrej jakości. Zapewnił również Komisję, że procedura była uczciwa, a samochody zostały sprzedane oferentom, którzy złożyli najwyższe oferty, mimo że nie była w pełni sformalizowana. Zauważył również, że niektórzy oferenci wycofali swoje oferty, co mogło mieć wpływ na ostateczną sprzedaż.

44. Po dokonaniu oceny otrzymanych informacji Komisja doszła do wniosku, że w dwóch niejasnych przypadkach z łącznej liczby 17 sprzedanych samochodów problem był najprawdopodobniej kwestią złej dokumentacji, a nie nieprawidłowości. Komisja wskazała również, że w przeciwieństwie do zamówień publicznych nie istnieją szczególne przepisy UE regulujące procedury przetargowe dotyczące misji w ramach WPZiB w celu zbycia aktywów. Możliwe ryzyko dla interesów finansowych UE polega na niższych dochodach (w tym przypadku kwota 2 950 EUR), a nie na nieuzasadnionych wydatkach. Ponadto misje WPZiB nie są zobowiązane do sprzedaży niewykorzystanych lub przestarzałych aktywów. Mogą one również zostać przekazane, za zgodą Komisji, lokalnym beneficjentom lub mogą zostać przeniesione na inne misje WPZiB, a tym samym w ogóle nie generować dochodów. W rzeczywistości jest to częstsza praktyka. W świetle braku szczegółowych zasad Komisja poinformowała misję na piśmie, że w przyszłości należy zwrócić się do Komisji o zatwierdzenie ex ante takiej procedury. Wyjaśniono również rodzaj dokumentów, które mają być przechowywane przez misję (tj. sprawozdanie z procedury, w tym nazwy i ceny oferowane przez wszystkich oferentów, wraz z oryginałami ofert i listą wybranych oferentów).

45. Komisja zgodziła się zatem z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że informacje przekazane przez skarżącego dotyczące sprzedaży samochodów nie były bezpodstawne. Komisja nie zgodziła się jednak ze stwierdzeniem, że nie prowadziła aktywnego dochodzenia w tej sprawie, stwierdzając, że zajęła się tą kwestią z szefem misji i na podstawie tego kontaktu poinformowała misję o procedurze, którą należy zastosować w przyszłości.

46. Komisja wskazała, że skarżący poinformował również OLAF o możliwych nieprawidłowościach. W tym kontekście Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych (DG RELEX) przekazała OLAF-owi wszystkie informacje i wyjaśnienia, o których mowa powyżej. Po weryfikacji OLAF poinformował skarżącego pismem z dnia 14 maja 2009 r., że skierował zarzut dotyczący oszustw związanych z paliwem samochodowym do właściwych organów sądowych. Sprawa była analizowana przez prokuraturę w kraju misji. W odniesieniu do pozostałych zarzutów OLAF poinformował skarżącego, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Ustalenie to dało Komisji dodatkową pewność w odniesieniu do tej sprawy i potwierdziło ocenę dokonaną przez DG RELEX. Komisja doszła do wniosku, że w tamtym czasie odpowiednio zbadała skargi i że w tych okolicznościach nie było potrzeby wszczynania nowego dochodzenia.

47. W swoich dodatkowych uwagach skarżący argumentował, że odpowiedź Komisji na propozycję polubownego rozwiązania nie odnosiła się do rozwiązania jego umowy ani do faktu, że nie mógł on zostać wysłuchany przez szefa misji i misję. Komisja ponownie nie zajęła się kwestią zgodności z prawem jego zwolnienia. Twierdził, że zgodnie z prawem niderlandzkim jego umowa została rozwiązana przedwcześnie i nieprawidłowo.

48. W odniesieniu do uwagi Komisji, że lista ofert na 17 samochodów zawierała odręczny tekst i symbole, skarżący stwierdził, że nigdy nie istniało nic innego poza odręczną listą, którą skarżący skopiował z oryginału znajdującego się w jego posiadaniu. Skarżący ponownie odniósł się do swoich uwag z dnia 27 stycznia 2010 r. i przytoczył w nich swoje oświadczenie, w którym stwierdził, że szef misji był zaangażowany w nieprawidłową sprzedaż samochodów i wydał, wraz z ówczesnym szefem personelu, rozkaz zniszczenia niektórych ofert. Skarżący stwierdził, że na podstawie wykazu Komisja nie mogła stwierdzić, że wycofano najwyższe oferty. Skarżący odniósł się do załączonych dokumentów, z których wynikało, że niektóre oferty zostały wycofane, a odpowiednie pisma zniszczone. Skarżący stwierdził, że szef misji był na niego zły, ponieważ poinformował o tym Komisję.

49. Skarżący załączył również do swoich uwag roczne sprawozdanie finansowe oraz sprawozdanie niezależnego biegłego rewidenta z misji za rok 2006. W szczególności zwrócił uwagę na ustalenia zawarte w pkt 4.5 („Oferta sprzedaży towarów”) i 4.6 („Zniszczenie dokumentacji”[6]) niniejszego sprawozdania. Skarżący przytoczył ponadto pismo, które skierował do swojego adwokata w dniu 28 września 2007 r., po rozwiązaniu umowy przez szefa misji. W piśmie tym wspomniał o rzekomej nieregularnej sprzedaży samochodów i rozwoju sytuacji.

50. Skarżący podtrzymał pogląd, że sprawa nie została wystarczająco zbadana, zwłaszcza z punktu widzenia konfliktu interesów. Odniósł się do oświadczenia Komisji, że omawiała ona tę kwestię z szefem misji. Zwrócił uwagę, że ponieważ sam szef misji był zaangażowany w tę rozmowę, nie mogła ona dostarczyć obiektywnych i niezależnych informacji.

51. Skarżący stwierdził, że prawdą jest, iż nie zgłosił nieprawidłowości w wypłacie wynagrodzeń w 2006 r. Nie uczynił tego, ponieważ nieprawidłowości w wypłacie wynagrodzeń zaczęły się dopiero na początku 2007 r. Skarżący zgłosił następnie te nieprawidłowości Komisji. Skarżący stwierdził, że z pisma doradcy prawnego misji wynika, iż zmniejszenie zaufania do niego było wynikiem zgłoszenia przez niego przedmiotowych nieprawidłowości.

52. Jeżeli chodzi o dochodzenie OLAF-u, skarżący wskazał, że zanim OLAF rozpoczął dochodzenie, misja była już likwidowana. Niewątpliwie dochodzenie nie było dogłębnym dochodzeniem. Ponadto OLAF nie skontaktował się z najważniejszymi członkami personelu misji, takimi jak szef personelu. Skarżący stwierdził, że został pozostawiony sam sobie przez Komisję, która nie udzieliła mu wystarczającego wsparcia, nie uznając faktu, że jako szef finansów miał obowiązek zgłaszania nieprawidłowości.

Ocena Rzecznika po jego propozycji polubownego rozwiązania

53. Rzecznik wyraża ubolewanie, że w odpowiedzi na wniosek dotyczący polubownego rozwiązania Komisja postanowiła nie zajmować się kwestią, czy skarżący został ukarany za zgłaszanie Komisji nieprawidłowości. Krótko mówiąc, zamiast odnieść się do samej istoty niniejszej skargi, Komisja postanowiła skupić się wyłącznie na sposobie, w jaki zajęła się nieprawidłowościami zgłoszonymi jej przez skarżącego. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasadniczy element niniejszej skargi i propozycji rozwiązania polubownego dotyczył rzekomego związku między zwolnieniem skarżącego a faktem, że zgłosił on Komisji nieprawidłowości [7].

54. Rzecznik jest zdania, że ważne jest, aby pracownicy odbywający podróże służbowe, które są finansowane [8] i nadzorowane przez instytucje UE, nie byli zniechęcani do zgłaszania informacji właściwym organom, jeżeli mają podstawy, by podejrzewać, że wystąpiły nieprawidłowości. W swojej odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania Komisja w sposób dorozumiany przyznaje, że informacje przekazane przez skarżącego dotyczące nieprawidłowości w sprzedaży używanych samochodów nie były bezpodstawne [9]; w następstwie tego komunikatu Komisja zwróciła się do misji o uzyskanie w przyszłości zgody ex ante w sprawach dotyczących sprzedaży aktywów. Gdy jednak Komisja doszła do tych wniosków, nie wyjaśniła dalej domniemanego związku między zgłoszeniem przez skarżącego domniemanych nieprawidłowości a jego zwolnieniem.

55. Rzecznik zauważa, że w swoich dodatkowych uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji na propozycję polubownego rozwiązania skarżący zacytował pismo doradcy prawnego misji, zgodnie z którym „pogorszenie się poziomu zaufania między HOM [uwaga: szef misji] i COF [szef finansów] rozpoczęli już w połowie ubiegłego roku, kiedy COF w pewnych kwestiach zwrócił się bezpośrednio do Komisji Europejskiej w Brukseli, nie informując o tym swojego bezpośredniego przełożonego lub HOM. Sama Bruksela natychmiast poinformowała HOM o tym zdarzeniu. Nieufność w stosunku do zdolności HOM była bodźcem po stronie COF." Wydaje się to potwierdzać pogląd skarżącego, że istniał związek między zgłaszaniem nieprawidłowości do Brukseli a zmniejszonym zaufaniem szefa misji do niego.

56. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że nadzorcza rola Komisji może stać się skuteczna tylko wtedy, gdy będzie ona w stanie zapewnić personel zatrudniony przez misje UE, że podejrzewane nieprawidłowości mogą być jej zgłaszane bez sankcji. W związku z tym Komisja powinna była dokładnie zbadać ewentualne istnienie związku między zgłoszeniem Komisji nieprawidłowości przez skarżącego a jego zwolnieniem.

57. Nie ma dowodów na to, że Komisja w wystarczającym stopniu zbadała niezwykle poważny problem: domniemanej sankcji zwolnienia nałożonej na skarżącego. Na przykład Komisja nie starała się przeprowadzić wywiadów z całym odpowiednim personelem (szefem misji, ówczesnym szefem sztabu, doradcą prawnym misji, skarżącym); Komisja nie starała się również uzyskać kopii wszystkich istotnych dokumentów (takich jak kopie wiadomości e-mail wymienianych między odpowiednimi osobami w danym momencie). Takie działania mogłyby jednak być pomocne w wyjaśnieniu tej kwestii. Niepowodzenia te pozostawiły wiele pytań bez odpowiedzi.

58. Rzecznik podkreśla, że brak przeprowadzenia przez Komisję pełnego dochodzenia w sprawie domniemanego związku między zwolnieniem skarżącego a zgłoszeniem nieprawidłowości pozostawił wiele pytań bez odpowiedzi. Niemniej jednak pragnie on podkreślić, że nie zajmuje stanowiska w kwestii, czy taki związek rzeczywiście istniał. Stanowisko co do tego, czy taki związek istniał, czy nie, może zostać zajęte dopiero po przeprowadzeniu przez Komisję pełnego dochodzenia.

59. Na podstawie powyższego Rzecznik stwierdza, że reakcja Komisji na jego propozycję polubownego rozwiązania jest niezadowalająca. Rzecznik Praw Obywatelskich musi zatem potwierdzić swoje tymczasowe stwierdzenie niewłaściwego administrowania, które zostało przedstawione w jego propozycji rozwiązania polubownego.

60. Biorąc pod uwagę powagę tej kwestii, Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi teraz projekt zalecenia zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i rozważy sporządzenie sprawozdania specjalnego dla Parlamentu Europejskiego, jeżeli projekt zalecenia nie zostanie przyjęty.

B. Projekt zalecenia

Na podstawie swoich dochodzeń w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji następujący projekt zalecenia:

Komisja powinna dokładnie przemyśleć swoje stanowisko, wszcząć dochodzenie w sprawie domniemanego związku między zgłoszeniem nieprawidłowości przez skarżącego a jego odwołaniem przez szefa misji, wysłuchać zaangażowanych stron, ocenić odpowiednie dokumenty i podjąć wszelkie działania następcze, które mogą być konieczne w świetle wyników dochodzenia.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 31 grudnia 2011 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 10 października 2011 r.

---

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Art. 16 „Okres obowiązywania” umowy stanowił, że „umowa może zostać rozwiązana przez pracodawcę lub pracownika z zachowaniem jednego (1) miesięcznego okresu wypowiedzenia na piśmie”.

[3] W swoich dodatkowych uwagach z dnia 27 grudnia 2010 r. skarżący wskazał, że jego adwokat przesłał uwagi w wiadomości e-mail z dnia 26 maja 2009 r. Hover, kontrola przeprowadzona przez rejestr Rzecznika Praw Obywatelskich wykazała, że ten e-mail nigdy nie został odebrany przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich.

[4] C(2004) 2984 z dnia 6 sierpnia 2004 r. i SEC(2007) 1746 z dnia 21 grudnia 2007 r.

[5] Sprawa T-70/05, Evropaiki Dynamiki przeciwko Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Morskiego, pkt 64, nieopublikowana.

[6] "W trakcie przeprowadzonych przez nas procedur kontrolnych zauważyliśmy istnienie instrukcji niszczenia dokumentacji przed ukończeniem sprawozdań rocznych i sprawozdania z audytu".

[7] Rzecznik zauważa, że w pkt 11 jego propozycji polubownego rozwiązania w ramach „przedmiotu dochodzenia” wyraźnie stwierdzono, że skarżący zasugerował w piśmie przewodnim do swojej skargi, że jego zwolnienie „ostatecznie opiera się na fakcie, że poinformował Brukselę o nieprawidłowościach dotyczących misji”. W pkt 34 propozycji polubownego rozwiązania po raz kolejny powtórzono, że skarżący zasugerował, iż został odwołany, ponieważ poinformował Komisję i OLAF o pewnych nieprawidłowościach.

[8] W odpowiedzi udzielonej skarżącemu Komisja stwierdziła, że pan X. był upoważniony do zawierania umów o pracę „we własnym imieniu” i ponosił odpowiedzialność finansową za te umowy. Komisja wyjaśniła jednak również, że zatrudniając X. jako specjalnego doradcę ds. WPZiB / szefa misji, powierzyła mu uzgodnione kwoty z budżetu WPZiB, aby umożliwić mu pokrycie wydatków wynikających z wykonania wspólnego działania, oraz że był on odpowiedzialny przed Komisją za zarządzanie finansowe budżetem misji. W związku z tym, nawet jeśli z formalnego punktu widzenia pan X. powinien pokryć wydatki wynikające z realizacji wspólnego działania, w tym wydatki wynikające z wniosków o odszkodowanie, środki, które zostałyby wykorzystane na pokrycie takich wydatków, byłyby środkami UE przekazanymi mu przez Komisję. W tym kontekście oczywiste jest, że w ramach swojej roli nadzorczej Komisja powinna zawsze dbać o to, by szef misji nie ponosił kosztów bez uzasadnionego powodu. Obejmowałoby to na przykład wszelkie wydatki wynikające z roszczeń odszkodowawczych.

[9] Należy ponadto podkreślić, że sam obowiązek zgłaszania wszelkich nieprawidłowości finansowych spoczywał na skarżącym jako szefie finansów. Niedopełnienie tego obowiązku stanowiłoby poważną porażkę zawodową dla Szefa Finansów.