Obecność

Przedstawiciele sekretariatu unijnego rejestru służącego przejrzystości

Koordynator sekretariatu rejestru służącego przejrzystości, Komisja Europejska

Szef zespołu, Parlament Europejski

Urzędnik ds. polityki, Rada UE

- Team Leader, Komisja Europejska

Urzędnik ds. polityki, Komisja Europejska

Administrator prawny, Parlament Europejski

Starszy ekspert, Sekretariat Generalny, Komisja Europejska

Przedstawiciele Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

Jennifer King, ekspert ds. prawnych

Francesca Abbo, urzędnik ds. dochodzeń

- Pan Michał Krajewski, Specjalista ds. dochodzeń

Natalia Chiner Ridaura, stażystka ds. zapytań

Cel posiedzenia

Celem spotkania było uzyskanie przez zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnień na temat sposobu, w jaki sekretariat unijnego rejestru służącego przejrzystości rozpatruje skargi i prowadzi dochodzenia w sprawie domniemanego nieprzestrzegania przez rejestrującego kodeksu postępowania, a w szczególności w odniesieniu do podmiotów, których dotyczy ta sprawa.

Wprowadzenie i informacje proceduralne

Zespół dochodzeniowy Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawił się, podziękował przedstawicielom sekretariatu unijnego rejestru służącego przejrzystości (sekretariatu) za spotkanie z nimi i określił cel spotkania. Przedstawiły one ramy prawne mające zastosowanie do posiedzeń Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności fakt, że Rzecznik nie ujawnia żadnych informacji określonych przez sekretariat jako poufne, ani skarżącemu, ani żadnej innej osobie spoza biura Rzecznika Praw Obywatelskich, bez uprzedniej zgody sekretariatu ^[1].

Zespół śledczy wyjaśnił, że sporządzi sprawozdanie ze spotkania, które zostanie przesłane do sekretariatu i do skarżącego. Żadne poufne informacje nie zostałyby zawarte w sprawozdaniu ani w inny sposób przekazane skarżącemu lub jakiejkolwiek osobie trzeciej.

Wymieniane informacje

1) Jak sekretariat prowadzi dochodzenia

a) Informacje ogólne

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócił się do sekretariatu o wyjaśnienie, w jaki sposób prowadzi dochodzenia w sprawie skarg dotyczących domniemanego nieprzestrzegania przez rejestrujących kodeksu postępowania.

Sekretariat wyjaśnił etapy procedury rozpatrywania skarg określone w załączniku III do porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości [2] (PMI), który stanowi podstawę prawną dochodzeń prowadzonych przez sekretariat.

Sekretariat wyjaśnił, że struktura tej procedury jest wyczerpująco i szczegółowo określona w porozumieniu międzyinstytucjonalnym. Wyjaśniła, że w pierwszej kolejności sekretariat bada dopuszczalność skargi, a następnie informuje skarżących. Jeżeli skarga zostanie uznana za dopuszczalną, dany rejestrujący zostaje o tym powiadomiony, otrzymuje kopię skargi i jest proszony o udzielenie uzasadnionej odpowiedzi w terminie 20 dni roboczych. Na podstawie oceny skargi sekretariat sporządza formalne sprawozdanie zawierające ustalenia z dochodzenia, które są uzgadniane przez służby ds. przejrzystości trzech instytucji prowadzących rejestr służący przejrzystości – Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i Rady UE. Sekretariat wyjaśnił również, że w trakcie dochodzenia podejmuje wszelkie niezbędne kroki w celu skutecznej współpracy i uzyskania niezbędnych wyjaśnień od zainteresowanych rejestrujących.

Sekretariat wyjaśnił, że w odniesieniu do każdego dochodzenia jedna z instytucji jest wyznaczona jako „kucharz akt” i przejmuje inicjatywę w dochodzeniu. Wyznaczenie to zależy od obciążenia pracą i liczby otrzymanych skarg. Sekretariat wyjaśnił, że chociaż jedna z instytucji przejmuje inicjatywę, wszystkie decyzje w ramach procesu dochodzeniowego są omawiane z przedstawicielami wszystkich trzech instytucji i przyjmowane w drodze konsensusu. Dyskusje te odbywają się w kontekście spotkań technicznych, podczas których przedstawiciele wszystkich trzech instytucji omawiają i uzgadniają ocenę dokonaną przez instytucję wiodącą. Sekretariat wyjaśnił, że o decyzjach przyjętych na wszystkich etapach powiadamia się w pismach podpisanych przez koordynatora sekretariatu. Sekretariat zauważył, że podczas prowadzenia dochodzeń zawsze stara się być jak najbardziej obiektywny, w szczególności ze względu na często występujące napięcia między skarżącymi a zainteresowanymi rejestrującymi.

Sekretariat wyjaśnił, że od czasu przyjęcia nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego w 2021 r. otrzymuje coraz więcej skarg, ponieważ podejmuje działania mające na celu podnoszenie świadomości na temat rejestru służącego przejrzystości. Bardziej szczegółowe informacje na temat liczby skarg są dostępne w rocznych sprawozdaniach z funkcjonowania rejestru służącego przejrzystości [3].

b) zarzuty rozpatrywane w niniejszej sprawie

W odniesieniu do dwóch rozpatrywanych skarg przedstawiciele sekretariatu potwierdzili, że wszystkie kroki proceduralne określone w porozumieniu międzyinstytucjonalnym zostały należycie wykonane oraz że zainteresowani rejestrujący współpracowali w konstruktywny sposób i zaktualizowali informacje zawarte w rejestrze po zidentyfikowaniu przez sekretariat niektórych kwestii związanych z jakością danych.

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zauważył, że sprawozdania z ustaleń sekretariatu zawierają ograniczone informacje. Sekretariat potwierdził, że w sprawozdaniach uwzględniono pełen zakres oceny skarg. Sekretariat wyjaśnił, że nie cała treść dyskusji na temat skarg została uwzględniona jako taka w sprawozdaniu, ale sprawozdania zawierają wszystkie ustalenia wynikające z dochodzeń, zgodnie z wymogami załącznika III do porozumienia międzyinstytucjonalnego.

Sekretariat wyjaśnił, że długość sprawozdań zależy od charakteru zarzutów zawartych w skardze. Stwierdził on, że chociaż niektóre skargi są bardziej złożone i w związku z tym prowadzą do powstania obszerniejszych sprawozdań, inne, takie jak dwie rozpatrywane skargi, są prostsze i skutkują krótszymi ocenami i sprawozdaniami.

2) W jaki sposób rola monitorująca sekretariatu odnosi się do jego uprawnień dochodzeniowych

Chociaż zarówno działania monitorujące, jak i dochodzenia sekretariatu mają na celu poprawę jakości danych zarejestrowanych podmiotów, pełnią one dwie odrębne funkcje. Sekretariat monitoruje całą zawartość rejestru, w którym zarejestrowanych jest ponad 12 000 podmiotów. Uprawnienia w zakresie monitorowania obejmują przeprowadzanie kontroli kwalifikowalności i jakości nowych wniosków o rejestrację oraz ukierunkowanych kontroli jakości, na przykład w odniesieniu do rocznych priorytetów rejestru. Chociaż monitorowanie jest związane z funkcją rejestru w zakresie jakości danych, rozpatrywanie skarg odnosi się do potencjalnego nieprzestrzegania któregokolwiek z punktów kodeksu postępowania określonego w załączniku I do porozumienia międzyinstytucjonalnego, w tym jakości danych (lit. f), który zawiera ogólne zasady etyczne i zasady, których rejestrujący muszą przestrzegać w swoich kontaktach z instytucjami UE.

3) W jaki sposób sekretariat sprawdza prawdziwość informacji przekazanych przez rejestrujących w toku dochodzenia

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócił się do sekretariatu z pytaniem, czy podczas gromadzenia informacji w celu sporządzenia ustaleń zwraca się on do rejestrujących o dokumenty potwierdzające w celu zapewnienia prawdziwości przekazanych informacji.

Sekretariat wyjaśnił, że jego głównym uprawnieniem w kontekście dochodzenia jest zwracanie się do rejestrujących o dodatkowe informacje lub wyjaśnienia. W związku z tym sekretariat może zwrócić się do rejestrujących się podmiotów o udzielenie odpowiedzi na konkretne pytania dotyczące skargi. W niektórych przypadkach sekretariat zwróci się do rejestrujących o dostarczenie dokumentów na poparcie udzielonych odpowiedzi i umożliwi sekretariatowi wyciągnięcie wniosków w danej sprawie.  

Sekretariat stwierdził, że nie może zmusić podmiotu do dostarczenia informacji lub dokumentacji, jednak zgodnie z kodeksem postępowania podmioty są zobowiązane do współpracy z sekretariatem, a zaniechanie tego stanowi naruszenie kodeksu postępowania, które może prowadzić do wykreślenia z rejestru.

Sekretariat wyjaśnił, że nie opiera się wyłącznie na odpowiedziach i dokumentach dostarczonych przez rejestrujących, ale może podjąć dalsze kroki w celu potwierdzenia, że przekazane informacje są dokładne. Obejmuje to sprawdzenie dostarczonych informacji we wszystkich dostępnych źródłach, w tym wyszukiwanie dostępnych informacji online. Sekretariat może również konsultować się wewnętrznie z innymi służbami instytucji UE, które mogą posiadać istotne informacje na temat danego podmiotu.

Sekretariat zauważył jednak, że chociaż rejestr przeprowadza wiele kontroli jakości, sekretariat nie dysponuje środkami umożliwiającymi sprawdzenie, czy informacje dostarczone przez wszystkich rejestrujących są dokładne. Niezależnie od faktu, że rejestr jest systemem dobrowolnym, w najlepszym interesie rejestrujących leży dostarczenie dokładnych danych, ponieważ bez wpisu do rejestru nie są oni w stanie zaangażować się w pewne rodzaje działań polegających na reprezentacji interesów, które instytucje UE uzależniły od uprzedniej rejestracji.

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zapytał, czy w kontekście dochodzeń sekretariat zwraca się do organów krajowych o informacje na temat zainteresowanych podmiotów rejestrujących. Sekretariat wyjaśnił, że nie współpracuje w tym kontekście z organami krajowymi. Odnotowała, że sekretariat ma kompetencje do zajmowania się wyłącznie sprawami związanymi z działalnością objętą zakresem dyrektywy, która jest działalnością lobbingową na szczeblu UE. Oznacza to, że współpraca z organami krajowymi najprawdopodobniej nie dostarczyłaby przydatnych informacji w tym kontekście, ponieważ zakres informacji gromadzonych przez organy krajowe jest inny. Ponadto prawdopodobnie wiązałoby się to z kwestiami ochrony danych.

W odniesieniu do konkretnych skarg zespół dochodzeniowy Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zapytał sekretariat, czy zwrócił się do rejestrujących o dokumenty potwierdzające, w szczególności w odniesieniu do stowarzyszenia, jego członków i statusu prawnego.

Jeśli chodzi o jego status prawny, sekretariat wyjaśnił, że nie zwraca się o dokumenty potwierdzające, biorąc pod uwagę, że forma prawna podmiotów zarejestrowanych nie ma znaczenia dla wpisu do rejestru. Sekretariat podkreślił, że porozumienie międzyinstytucjonalne dotyczy wyłącznie działań objętych porozumieniem oraz że zasada warunkowości ma zastosowanie wyłącznie do niektórych rodzajów działań objętych porozumieniem. Skargi powinny zatem koncentrować się na tych objętych nimi działaniach przy zgłaszaniu domniemanych naruszeń kodeksu postępowania. Przedmiotowa skarga nie dotyczyła statusu prawnego stowarzyszenia, w związku z czym kwestia ta nie została zbadana.

Jeżeli chodzi o członkostwo w stowarzyszeniu, sekretariat wyjaśnił, że takie informacje są zazwyczaj dostępne na stronie internetowej rejestrującego. Stowarzyszenie w tym przypadku podało link do swojego manifestu. Strona informuje, że manifest ten jest wspierany przez osoby pochodzące z różnych środowisk. Przedstawiciele sekretariatu potwierdzili, że zapytają o członkostwo rejestrującego, jeżeli skarga wzbudzi obawy w tym zakresie.

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zapytał, czy uznano za istotne dla ustalenia przynależności obu podmiotów, że sojusz nie dostarczył informacji o sygnatariuszach manifestu, ponieważ informacje te nie były dostępne na stronie internetowej. Sekretariat wyjaśnił, że jego zdaniem informacje te nie są istotne ze względu na zakres skargi.

4) W jaki sposób sekretariat określa przynależność podmiotów do rejestru

Sekretariat zauważył, że rejestrując się, podmioty zarejestrowane są proszone o przedstawienie informacji na temat ich członkostwa i przynależności. Wytyczne wykonawcze wskazują, jakiego rodzaju informacji oczekuje się od rejestrujących w tych sekcjach.

Sekretariat wyjaśnił, że chociaż rejestrującymi mogą być z definicji osoby prawne lub osoby fizyczne, sekretariat może jedynie zwrócić się do osób fizycznych zarejestrowanych jako osoby samozatrudnione o zgłoszenie ich działalności osobistej oraz wszelkich ewentualnych członkostwa lub przynależności. W związku z tym pojęcie „związek” nie może być interpretowane w kategoriach indywidualnego członkostwa, lecz jedynie w kategoriach relacji między podmiotami, np. jeżeli spółka jest członkiem związku zawodowego lub jeżeli stowarzyszenie jest częścią szerszego stowarzyszenia parasolowego.

W związku z tym sekretariat uważa, że jeżeli ta sama osoba jest członkiem lub pracownikiem dwóch podmiotów, te dwa podmioty nie byłyby uznawane za podmioty powiązane w rejestrze. To samo dotyczy rozpatrywanej sprawy, w której szef firmy doradczej jest również założycielem stowarzyszenia. Sekretariat podkreślił również, że obaj rejestrujący nie ukryli w żaden sposób, że są prowadzeni przez tę samą osobę, ponieważ dane te pojawiają się w widoczny sposób w odpowiednich formularzach rejestracyjnych dwóch rejestrujących, których dotyczą skargi. Sekretariat przyznał jednak, że powiązanie to byłoby możliwe do zidentyfikowania tylko wtedy, gdyby przeszukiwano je przy użyciu nazwiska danej osoby, a nie przy użyciu nazwy firmy konsultingowej lub sojuszu.

Sekretariat wyjaśnił ponadto, w odpowiedzi na pytanie zespołu dochodzeniowego Rzecznika Praw Obywatelskich, że nie ma dostępnej definicji „związku”. Jest to termin szeroko skonstruowany, który nie ma ścisłej definicji prawnej. Ponieważ rejestr jest narzędziem służącym przejrzystości, nie stosuje się w nim formalistycznej definicji przynależności. Sekretariat odniósł się do opracowanych wytycznych, które zawierają wskazówki dla rejestrujących dotyczące tego, jakie informacje powinny być zawarte w rejestrze.

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zapytał, w jaki sposób rejestracja urzędnika ds. polityki jako „osoba samozatrudniona/brak” umożliwiłaby jej odpowiednią identyfikację reprezentowanego przez nią podmiotu w świetle lit. a), n) i o) kodeksu postępowania oraz w jaki sposób sekretariat uznał tę rejestrację za odpowiednią.

Sekretariat wyjaśnił, że kwestia ta nie wchodzi w zakres rejestru służącego przejrzystości. Wyjaśniła, że uczestnicy wydarzenia organizowanego przez Parlament nie muszą być wpisani do rejestru, aby uczestniczyć w tym wydarzeniu. W związku z tym udział w wydarzeniu publicznym nie wymaga rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości. Sekretariat wyjaśnił ponadto, że lobbing jest prowadzony głównie w kontekście spotkań, podczas których przedstawiciele grup interesu dążą do wywierania wpływu na kształtowanie lub wdrażanie polityki lub prawodawstwa bądź na procesy decyzyjne instytucji UE. Sama obecność na wydarzeniach zasadniczo nie wchodzi w zakres tych działań, ponieważ nie ma tego samego celu. W związku z tym sekretariat uznał, że ten element rozpatrywanych skarg nie wchodzi w zakres kodeksu postępowania zawartego w porozumieniu międzyinstytucjonalnym, a tym samym w zakres jego kompetencji do prowadzenia dochodzeń.

Sekretariat potwierdził również, że aspekt skargi dotyczący potencjalnego niewłaściwego wykorzystania akredytowanego dostępu do Parlamentu przez pracowników doradztwa w interesie stowarzyszenia również nie wchodzi w zakres jego kompetencji. Sekretariat stwierdził, że jest to raczej kwestia tego, w jaki sposób Parlament udziela akredytacji przedstawicielom podmiotów i nie stanowi części kodeksu postępowania określonego w załączniku I do porozumienia międzyinstytucjonalnego.

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zauważył, że sekretariat nie wyjaśnił skarżącemu, że aspekty te są niedopuszczalne. Sekretariat wyjaśnił, że zajmuje się kwestią dopuszczalności skarg jako całości, zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym [4], bez rozróżnienia między aspektami dopuszczalnymi i niedopuszczalnymi. W związku z tym sekretariat przyznał, że skarżącego nie poinformowano o tym, że sekretariat uznał udział w wydarzeniu lub zarzut dotyczący nadużycia dostępu parlamentarnego za niedopuszczalny. Sekretariat zauważył jednak, że udzielił skarżącemu na jego wniosek dodatkowych wyjaśnień i z przyjemnością udzieliłby więcej informacji na temat sposobu rozpatrywania skarg, gdyby został o to poproszony.

Zakończenie posiedzenia

Zespół śledczy podziękował przedstawicielom sekretariatu unijnego rejestru służącego przejrzystości za poświęcony czas i przedstawione wyjaśnienia, a posiedzenie zakończyło się.

Bruksela, 20 czerwca 2023 r.

Jennifer King Francesca Abbo

Specjalista ds. zapytań ekspertów prawnych

[1] Art. 4.8 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

[2] Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 20 maja 2021 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości.

[3] Dostępny tutaj Rejestr służący przejrzystości (europa.eu)

[4] Porozumienie międzyinstytucjonalne, załącznik III pkt 2.1.