Strasburg, 13 maja 2016 r.

Dochodzenie strategiczne [1] (OI/5/2016/AB):  Rozpatrywanie przez Komisję skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w ramach „EU Pilot”

Szanowny Panie Przewodniczący!

Zdaję sobie sprawę z poważnych wysiłków podejmowanych obecnie przez Komisję w celu utrzymania praworządności, podstawowej zasady Unii Europejskiej, w wielu ważnych obszarach, w tym migracji i azylu, środowiska oraz energii i zmiany klimatu. W tym kontekście widzę niniejsze dochodzenie.

Procedura „EU Pilot” została opracowana w celu zapewnienia skutecznego stosowania prawa UE, przyspieszenia rozpatrywania skarg i ograniczenia korzystania z formalnych „procedur w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”. Celem projektu EU Pilot jest wyjaśnienie kwestii dotyczących prawidłowego stosowania prawa UE lub zgodności prawa krajowego z prawem UE. System ten jest obecnie stosowany w prawie wszystkich przypadkach – z ograniczonymi wyjątkami – jako prekursor decyzji, czy Komisja powinna wszcząć formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Po zakończeniu szeregu dochodzeń [2] dotyczących rozpatrywania przez Komisję skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w ramach "EU Pilot", postanowiłem wszcząć strategiczne dochodzenie w sprawie problemów systemowych wynikających z tych dochodzeń.

Moja pierwsza obawa dotyczy spoczywającego na Komisji obowiązku terminowego podjęcia decyzji w ramach EU Pilot, zgodnie z pkt 8 komunikatu Komisji "Aktualizacja zasad postępowania w stosunkach ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii"[3]. Zgodnie z tą zasadą „Komisja bada skargi w celu podjęcia decyzji o wystosowaniu wezwania do usunięcia uchybienia [4] lub o zamknięciu sprawy w terminie nie dłuższym niż jeden rok od daty rejestracji skargi”.

Zapewniam, że nie zamierzam dążyć do osiągnięcia tego rocznego celu za wszelką cenę. Szczególnie złożone sprawy mogą rzeczywiście wymagać więcej czasu na rozstrzygnięcie z danym państwem członkowskim; Nie tracę z oczu faktu, że zapewnienie prawidłowego stosowania prawa Unii w państwach członkowskich jest przecież głównym celem. Jednak niektóre przypadki pilotażowe trwają wiele lat [5]. Uważam, że ważne jest zrozumienie przyczyn takich opóźnień i określenie, jakie kroki, jeśli w ogóle, można podjąć w celu wyeliminowania wszelkich podstawowych niedociągnięć systemowych.

Po drugie, Rzecznik wielokrotnie podkreślał znaczenie dobrej komunikacji ze skarżącymi, zwłaszcza gdy Komisja potrzebuje dodatkowego czasu na podjęcie decyzji ze względu na złożoność sprawy [6]. Chociaż ponownie rozumiem, że celem procedury pilotażowej nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia indywidualnej skargi, Komisja zauważyła, że „wspólnicy społeczeństwa, przedsiębiorstw, organizacji pozarządowych i innych organizacji wnoszą znaczący wkład w monitorowanie prowadzone przez Komisję, zgłaszając niedociągnięcia w transpozycji lub stosowaniu prawa UE przez organy państw członkowskich. Komisja w pełni uznaje ich ważną rolę i zobowiązała się do udzielenia gwarancji administracyjnych przy rozpatrywaniu skarg, takich jak informowanie skarżącego o wszelkich krokach, jakie Komisja podejmuje w celu dalszego rozpatrzenia skargi, oraz powiadamianie skarżącego przed zamknięciem skargi [7]”.

Wszelkie nadmierne niepotrzebne opóźnienia przed podjęciem decyzji oraz słaba komunikacja ze skarżącymi mogą powodować frustrację, gniew i utratę zaufania. Zniechęca również obywateli do składania skarg w przyszłości. Ponadto zmniejszają one skuteczność projektu EU Pilot, którego celem jest szybkie rozwiązywanie problemów.

Byłbym zatem zainteresowany otrzymaniem informacji na temat wszelkich dalszych kroków, jakie Komisja mogła podjąć w tym zakresie. Przydatne byłoby również zbadanie standardowych informacji przekazywanych skarżącym, biorąc pod uwagę, że wiele osób, które następnie zwracają się do Rzecznika, wydaje się mieć oczekiwania co do procedury EU Pilot, które są trudne do pogodzenia z tym, co procedura ta ma zapewnić.

Na koniec z zainteresowaniem odnotowałem nową internetową bazę danych decyzji w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którą Komisja utworzyła w 2014 r., oraz proaktywną publikację dokumentów dotyczących zamkniętych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez niektóre dyrekcje generalne [8]. Na pierwszy rzut oka jest to zachęcający rozwój. Jestem ciekawa, czy Komisja zamierza opracować podobne narzędzia i polityki w odniesieniu do spraw w ramach EU Pilot, aby zapewnić odpowiednie informowanie społeczeństwa o pełnym zakresie działań Komisji jako strażniczki traktatów.

W ramach pierwszego etapu tego dochodzenia zwracam się do Komisji o zorganizowanie spotkania z podległymi mi służbami, zgodnie z art. 3 ust. 2 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, w celu umożliwienia im przeprowadzenia kontroli następujących dokumentów:

(i) Wykaz spraw w ramach EU Pilot, które na koniec 2015 r. są w toku od ponad roku. Wykaz ten powinien określać dla każdego przypadku datę zarejestrowania skargi w systemie lub datę utworzenia sprawy z własnej inicjatywy we wniosku EU Pilot.

(ii) Standardowe projekty pism/szablonów wykorzystywane do informowania skarżących o wszczęciu procedury pilotażowej i postępach poczynionych w sprawie, a także na etapie zamknięcia.

Uprzejmie informujemy, że zgodnie z art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 3 i art. 14 ust. 2 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich inspekcja Rzecznika Praw Obywatelskich nie doprowadzi do uzyskania przez osoby trzecie lub jakąkolwiek inną osobę dostępu do dokumentów, które Komisja uzna za poufne podczas inspekcji, ani do informacji zawartych w takich dokumentach.

Posiedzenie powinno również stanowić, na tym wczesnym etapie dochodzenia, okazję do lepszego zrozumienia przez podległe mi służby funkcjonowania procedury EU Pilot w praktyce.

Mając to na uwadze, byłbym wdzięczny, gdyby Komisja mogła przygotować następujące informacje, które zostaną przekazane podległym mi służbom na posiedzeniu:

(iii) Łączna liczba spraw w ramach EU Pilot będących w toku na koniec 2015 r., z wyszczególnieniem liczby spraw wszczętych w wyniku skarg, petycji i spraw z własnej inicjatywy.

(iv) średni czas (w dniach) potrzebny państwom członkowskim na udzielenie odpowiedzi na pytania Komisji w 2015 r.; średni czas (w dniach) potrzebny Komisji na ocenę odpowiedzi.

(v) Wyjaśnienie, w jaki sposób służby Komisji priorytetowo traktują skargi, aby osiągnąć główny cel EU Pilot, tj. zapewnić jak najszybsze skuteczne stosowanie prawa UE?

(vi) Wyjaśnienie głównych powodów, dla których Komisja może uznać za konieczne przedłużenie rocznego celu określonego w komunikacie Komisji „w sprawie postępowania w stosunkach ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii” podczas zarządzania aktami w ramach EU Pilot?

(vii) Czy w przypadku wielokrotnie opóźnionych lub niepełnych odpowiedzi ze strony państwa członkowskiego Sekretariat Generalny Komisji zapewnia zainteresowanym dyrekcjom generalnym wytyczne dotyczące dalszych działań?

(viii) Wyjaśnienie kroków podjętych przez Komisję w celu zapewnienia, aby skarżący był informowany, gdy rozpatrywanie sprawy przekracza roczny cel.

(ix) Czy w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów dotyczący sprawy EU Pilot Komisja kiedykolwiek uznała, że interes publiczny przemawiający za ujawnieniem (np. ochrona środowiska, zdrowia publicznego lub praw człowieka) przeważa nad szkodą dla interesu publicznego wynikającą z ochrony celu dochodzenia?

(x) Dlaczego Komisja utrzymuje nazwę „EU Pilot”, skoro system ten jest stosowany w prawie wszystkich przypadkach – z ograniczonymi wyjątkami – przed wszczęciem przez Komisję formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego?

Byłbym wdzięczny za skontaktowanie się z Alice Bossière (+ 32 2 283 34 01), specjalistką ds. dochodzeń strategicznych, odpowiedzialną za to dochodzenie, w celu ustalenia dogodnego terminu posiedzenia. W zależności od dostępności Komisji przewiduję, że posiedzenie odbędzie się w ostatnim tygodniu czerwca.

Określę kolejny krok w tym dochodzeniu, który prawdopodobnie będzie obejmował kontrolę uzupełniającą, a także wniosek o wydanie opinii, na podstawie informacji uzyskanych podczas spotkania. W związku z tym na obecnym etapie nie zwracam się do Komisji o wydanie opinii w tej sprawie. Jeżeli jednak Komisja jest zdania, że bardziej odpowiednie byłoby udzielenie pisemnej odpowiedzi na niektóre z powyższych wniosków o udzielenie informacji, można to zasygnalizować na spotkaniu.

Z poważaniem,

Emily O'Reilly

[1] Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia strategiczne, które uważa za uzasadnione. Takie dochodzenia mogą pomóc w wykryciu niewłaściwego administrowania lub wyjaśnieniu wszelkich podejrzewanych przypadków niewłaściwego administrowania. Mają one służyć społeczeństwu i konkretnej instytucji poprzez promowanie dobrych praktyk administracyjnych.

[2] Zob. w szczególności sprawa 420/2015/EIS, w której poruszono kwestie o ogólnym znaczeniu w odniesieniu do tej kwestii.

[3] COM(2012) 154 wersja ostateczna.

[4] Wydanie wezwania do usunięcia uchybienia jest pierwszym etapem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE.

[5] Zwrócono mi uwagę na procedurę pilotażową dotyczącą potencjalnej dyskryminacji Romów we Włoszech, która, jak rozumiem, została wszczęta w 2012 r.

[6] Zob. w szczególności sprawa 1146/2012/AN.

[7] "Monitorowanie stosowania prawa Unii - sprawozdanie roczne za 2014 r.", s. 5.

[8] Zob. na przykład: http://ec.europa.eu/environment/legal/law/infrigments_docs.htm.