Kontekst

1. Administracja UE, podobnie jak każda inna administracja publiczna, wykorzystuje w swojej codziennej pracy nowoczesne środki komunikacji elektronicznej. Kryzys związany z COVID-19 i związane z nim rozwiązania w zakresie telepracy jeszcze bardziej zwiększyły ich wykorzystanie.

2. Administracja UE powinna odzwierciedlać rzeczywistość nowoczesnej komunikacji w swoich zasadach i praktykach zarządzania dokumentami.

3. Należy przyjąć, że nie jest praktycznie wykonalne, aby pracownicy rejestrowali wszystkie wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne wysyłane lub otrzymywane w ramach swoich obowiązków zawodowych. Jednak to, czy dana informacja zostanie zapisana w systemie zarządzania dokumentami administracji, nie powinno zależeć od nośnika – czy to listu, wiadomości e-mail, wiadomości tekstowej czy wiadomości błyskawicznej – lecz od jej treści.

4. Rejestrowanie informacji pełni ważną funkcję polegającą na ułatwianiu ich wymiany, dostarczaniu dowodów podjętych działań, wypełnianiu zobowiązań prawnych instytucji i zachowaniu ich pamięci. Jest to również warunek wstępny wypełnienia przez administrację UE jej obowiązków w zakresie przejrzystości, w szczególności poprzez ułatwienie publicznego dostępu do dokumentów i wdrożenie zasady rozliczalności działań publicznych [1].

5. Nagrywanie wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych oraz ich ujawnianie było w ostatnich latach przedmiotem debaty w kilku państwach członkowskich UE.[2] Na tę kwestię zwrócono również uwagę Rzecznika Praw Obywatelskich [3].

6. Rzecznik uznała zatem, że nadszedł czas, aby rozpocząć dyskusję na temat odpowiednich zasad i praktyk w zakresie prowadzenia rejestrów w odniesieniu do komunikacji elektronicznej, takiej jak wiadomości tekstowe i komunikatory, na szczeblu administracji UE.

7. W tym celu Rzecznik zebrał informacje na temat zasad i praktyk dotyczących rejestrowania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych z całej administracji UE.[4] Rzecznik przyjrzał się również odpowiednim zasadom i praktykom opracowanym na szczeblu krajowym i międzynarodowym [5].

Ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich

8. We wszystkich ośmiu instytucjach, organach, urzędach i agencjach UE, z którymi skontaktował się Rzecznik Praw Obywatelskich, stwierdzono, że wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne są co do zasady objęte ogólną definicją dokumentu określoną w ich odpowiednich decyzjach dotyczących zarządzania rejestrami. W dwóch z IBOA obowiązywały bardziej szczegółowe przepisy.

9. Żaden z IBAO nie zapewnił swoim pracownikom szczegółowych wytycznych (lub szkoleń) dotyczących rejestrowania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych. Jeden z IBAO wskazał, że oceni potrzebę takich wytycznych (lub szkoleń) w kontekście zbliżającego się przeglądu swojej decyzji w sprawie zarządzania dokumentacją.

10. Dwóch IBAO miało już doświadczenie w rejestrowaniu wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych w ich odpowiednim systemie zarządzania dokumentami. Jeden z tych IBAO ujawnił wiadomości błyskawiczne po otrzymaniu wniosku o publiczny dostęp do dokumentów.

11. Niektórzy IBAO stwierdzili, że ich pracownicy zajmujący się wnioskami o publiczny dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001 nie przeszukują jedynie swojego systemu zarządzania dokumentami pod kątem zarejestrowanych dokumentów w celu zidentyfikowania dokumentów, do których wnioskowano o publiczny dostęp. Wręcz przeciwnie, kontaktują się one również ze wszystkimi właściwymi departamentami/pracownikami, którzy mogą posiadać odpowiednie dokumenty objęte wnioskiem o udzielenie dostępu.

Praktyczne zalecenia

Na podstawie zebranych informacji Rzecznik wskazała dobre praktyki, które mogą pomóc administracji UE w rozwiązaniu tego problemu w przyszłości. Zostały one odzwierciedlone w „praktycznych zaleceniach” poniżej:

IBAO powinny:

• Uwzględnienie w zasadach i praktykach zarządzania dokumentami coraz częstszego korzystania z wiadomości tekstowych i komunikatorów internetowych. Konkretnie oznacza to, że decyzja o zapisaniu określonej informacji w systemie zarządzania dokumentami administracji nie powinna być uzależniona od nośnika – czy to listu, wiadomości e-mail, wiadomości tekstowej czy wiadomości błyskawicznej – ale od jej treści.
• Wdrożenie rozwiązań technologicznych umożliwiających łatwe rejestrowanie wiadomości tekstowych i błyskawicznych w systemach zarządzania dokumentami. W międzyczasie należy przewidzieć alternatywne sposoby rejestrowania takich komunikatów.
• Wydanie pracownikom jasnych wytycznych dotyczących sposobu pobierania, przekazywania i rejestrowania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych, które spełniają kryteria dotyczące rejestrowania dokumentów. Wszyscy pracownicy korzystający z urządzeń elektronicznych do pracy powinni być w stanie zrozumieć, jak wyodrębniać i przesyłać wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne z aplikacji lub platform komunikacyjnych do odpowiedniego systemu zarządzania dokumentami.
• Podnoszenie świadomości wśród pracowników na temat potrzeby zapewnienia regularnego i rutynowego pobierania, przekazywania i rejestrowania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych spełniających kryteria rejestrowania. Oprócz standardowych komunikatów w zakresie komunikacji wewnętrznej można to osiągnąć na przykład poprzez oferowanie szkoleń obecnym pracownikom oraz w ramach programów wprowadzających dla nowych pracowników.
• Upewnij się, że okresy przechowywania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych przechowywanych na urządzeniach elektronicznych używanych do pracy są zgodne z polityką przechowywania.
• Wprowadzenie procedury zapewniającej, aby w przypadku odejścia członka personelu rejestrowane były wszelkie posiadane przez niego dokumenty, w tym wszelkie wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne spełniające kryteria rejestrowania.
• Uznanie, że wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne związane z pracą są „dokumentami” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów.
• Rozpatrując wnioski o publiczny dostęp do dokumentów, które mogłyby obejmować wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne, należy wziąć pod uwagę wszystkie miejsca, w których takie wiadomości mogą być przechowywane, w tym urządzenia elektroniczne używane przez pracowników, oraz pomóc pracownikom potencjalnie przechowującym takie wiadomości w wyszukiwaniu, na przykład poprzez wydawanie instrukcji.
• Zapewnienie, aby ich standardowe narzędzie wyszukiwania umożliwiało identyfikację wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych (jako takich) po ich zarejestrowaniu w ich systemie zarządzania dokumentami.

Na tej podstawie Rzecznik Praw Obywatelskich kończy tę strategiczną inicjatywę.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 13/07/2022

[1] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 26 kwietnia 2007 r., WWF European Policy Programme przeciwko Radzie, T-264/04, pkt 61: ... Aby prawo dostępu do dokumentów mogło być skutecznie wykonywane, zainteresowane instytucje muszą, w miarę możliwości oraz w sposób niearbitralny i przewidywalny, sporządzać i przechowywać dokumentację dotyczącą ich działalności.  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:62004TJ0264

[2] Na przykład w Niderlandach (Raad van Staat Uitspraak 201800258/1/A3, 20 marca 2019 r.), w Niemczech (Berlin Administrative Court (VG) 2 K 163/18, 26 sierpnia 2020 r.) oraz w Irlandii (Irish Information Commissioner, sprawa nr: 180450, 15 maja 2019 r.).

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/134237 (sprawa 1219/2020/MIG) oraz https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678 (sprawa 1316/2021/MIG).

[4] W kontekście tej strategicznej inicjatywy Rzecznik skontaktował się z ośmioma instytucjami, organami, urzędami i agencjami UE, a mianowicie z Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim, Radą UE, Europejskim Bankiem Centralnym (EBC), Europejską Agencją Chemikaliów (ECHA), Europejskim Urzędem ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Europejską Agencją Leków (EMA) oraz Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex).

[5] Zob. na przykład Konwencja Rady Europy o dostępie do dokumentów urzędowych (CETS nr 205): https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=205.