Kontekst skargi

1. W dniu 7 lutego 2017 r. skarżący przedłożył Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (DG GROW) wniosek o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001 w imieniu Vredesactie, belgijskiej organizacji pozarządowej.

2. Wniosek dotyczył następujących dokumentów:

wykaz spotkań urzędników lub przedstawicieli DG ds. Wzrostu (dawniej DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu) (w tym komisarza i gabinetu) oraz przedstawicieli poszczególnych przedsiębiorstw, w tym firm doradczych i kancelarii prawnych zajmujących się lobbingiem lub stowarzyszeń branżowych, podczas których omówiono przyszłe działanie przygotowawcze w zakresie badań nad obronnością i Europejski program badań nad obronnością (EDRP)(od 2012 r.);

protokoły i inne sprawozdania z tych posiedzeń; [oraz]

wszelka korespondencja (w tym e-maile) między urzędnikami lub przedstawicielami DG ds.   Rozwoju (w tym komisarzem  i  gabinetem)  a przedstawicielami poszczególnych przedsiębiorstw (w tym firm konsultingowych i kancelarii prawnych) lub stowarzyszeń branżowych, w ramach której NWP ds. Badań nad Obronnością i EDRP były rozpatrywane (od stycznia 2012 r. do dnia dzisiejszego).

3. Komisja przesłała potwierdzenie odbioru i zarejestrowała wniosek w dniu 14 lutego 2017 r., przy czym termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 7 marca 2017 r. Ponieważ skarżący nie określił daty granicznej dla wniosku o udostępnienie dokumentów, uznano, że dotyczy on dokumentów przechowywanych do dnia złożenia wniosku. Powołując się jednak na fakt, że wniosek dotyczył dużej liczby dokumentów, Komisja najpierw przedłużyła termin do dnia 28 marca 2017 r., a następnie trzykrotnie opóźniła swoją odpowiedź w dniach 28 marca 2017 r., 11 kwietnia 2017 r. i 28 kwietnia 2017 r.

4. W dniu 2 maja 2017 r. Komisja przesłała skarżącemu swoją wstępną odpowiedź. Udzielił jedynie częściowego dostępu.

5. W dniu 12 maja 2017 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu swojej odpowiedzi (w drodze tzw. „wniosku potwierdzającego”), przedstawiając szczegółowe argumenty kwestionujące zastosowanie wyjątków od ujawnienia. Skarżący twierdził, że nie wszystkie istotne dokumenty wchodzące w zakres wniosku zostały ujawnione, i zwrócił się o przedłużenie terminu („zakres czasowy”) wniosku o dokonanie przeglądu do dnia udzielenia odpowiedzi przez DG GROW.

6. Po potwierdzeniu otrzymania tego wniosku Komisja ponownie nie dotrzymała pierwotnego terminu z dnia 7 kwietnia 2017 r. i dwukrotnie opóźniła udzielenie odpowiedzi. W dniu 31 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócił się o aktualizację statusu swojego wniosku bezskutecznie.

7. Ponieważ Komisja nie udzieliła odpowiedzi, w dniu 27 września 2017 r. skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik wszczęła dochodzenie pismem skierowanym do Komisji, w którym zwróciła się o udzielenie odpowiedzi skarżącemu.

9. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymała od Komisji decyzję w sprawie przeglądu, przesłaną skarżącemu w dniu 5 lutego 2018 r., oraz uwagi skarżącego dotyczące tej decyzji w sprawie przeglądu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o dostęp do dokumentów

10. Rzecznik zauważa, że Komisja potrzebowała trzech miesięcy na udzielenie odpowiedzi na pierwotny wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów, a kolejnych dziesięciu miesięcy na udzielenie odpowiedzi na ponowny wniosek.

11. W swoich komunikatach skierowanych do skarżącego oraz w korespondencji z Rzecznikiem Praw Obywatelskich Komisja podkreśliła dużą liczbę dokumentów związanych z wnioskiem oraz złożoność i delikatny charakter wniosku w celu wyjaśnienia tego opóźnienia.

12. Rzecznik uważa jednak, że opóźnienia zarówno w odniesieniu do wstępnej odpowiedzi, jak i decyzji potwierdzającej znacznie wykraczają poza terminy nałożone na instytucje Unii rozporządzeniem 1049/2001 na udzielanie odpowiedzi na wnioski o dostęp do dokumentów, nawet w wyjątkowych przypadkach. W istocie, chociaż rozporządzenie dopuszcza przedłużenie czasu na rozpatrzenie pierwotnego wniosku lub przeglądu, który dotyczy bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów, jest to ograniczone do dodatkowych 15 dni roboczych. Ponadto należy podać szczegółowe uzasadnienie.

13. Rzecznik uważa zatem, że rażące opóźnienie w odpowiedzi Komisji na wniosek skarżącego o udostępnienie dokumentów stanowi wyraźny przypadek niewłaściwego administrowania.

Dostęp Komisji do żądanych dokumentów

I. Dokumenty rozpatrywane w ramach wniosku

14. W decyzji Komisji w sprawie przeglądu wyłączono z zakresu wniosku 32 z 45 dokumentów pierwotnie wskazanych przez DG GROW, ponieważ nie stanowią one korespondencji z branżą ani protokołów lub innych sprawozdań ze spotkań z branżą. Wyłączone dokumenty obejmują 29 briefingów, które uznaje się za dokumenty wewnętrzne, jedno przemówienie wewnętrzne, jedno zaproszenie skierowane wyłącznie do państw członkowskich i jedną wiadomość e-mail skierowaną wyłącznie do państw członkowskich.

15. Rzecznik przyjmuje ocenę Komisji w tej sprawie, biorąc pod uwagę, że skarżący nie sformułował swojego wniosku w kategoriach dokumentów związanych ze spotkaniami lub komunikacją między Komisją a przemysłem obronnym.

16. W swojej decyzji w sprawie przeglądu Komisja wskazała, że nie zidentyfikowała żadnych dodatkowych dokumentów objętych zakresem wniosku. We wniosku o dokonanie przeglądu skarżący odniósł się do czterech spotkań, w przypadku których nie wymieniono żadnych dokumentów ani w rejestrze dokumentów Komisji, ani w pierwotnej odpowiedzi DG GROW. Komisja potwierdziła, że spotkania te miały miejsce, ale nie istniały żadne dokumenty dotyczące tych spotkań.

17. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że Komisja nie może być zobowiązana do ujawnienia dokumentów, które nie znajdują się w jej posiadaniu, i zauważa, że istnieje domniemanie legalności w odniesieniu do nieistnienia dokumentu [1], co oznacza, że istnieje domniemanie prawdziwości twierdzenia instytucji o nieistnieniu dokumentu.

18. Skarżący wskazał kolejne trzy spotkania (z których dwa nie zostały ujęte w wykazie Komisji), których protokoły nie zostały ujawnione przez Komisję. Rzecznik uważa, że sprawa ta nie zasługuje na dalsze dochodzenie, ponieważ skarżący otrzymał już przedmiotowe dokumenty od Europejskiej Agencji Obrony w odpowiedzi na odrębny wniosek o dostęp do dokumentów.

19. W odniesieniu do wniosku skarżącego o przedłużenie terminu jego wniosku, do celów przeglądu, do daty odpowiedzi DG GROW, Komisja twierdzi, że nie może tego uczynić, ponieważ rozporządzenie 1049/2001 zezwala jedynie na przegląd stanowiska zajętego w pierwotnej odpowiedzi.

20. Chociaż może to być ścisła sytuacja prawna, Rzecznik uważa, że biorąc pod uwagę niezwykle duże opóźnienie w odpowiedzi Komisji, pewna elastyczność w tym zakresie byłaby zgodna z zasadami dobrej administracji. Na przykład wniosek o rozszerzenie zakresu czasowego mógłby zostać potraktowany jako nowy wniosek o dokumenty obejmujące dodatkowy okres.

II. Ujawnienie nazwisk uczestników spotkań Komisji z przemysłem obronnym

21. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje decyzję Komisji o zmianie stanowiska przyjętego w pierwotnej decyzji i ujawnieniu nazw przedsiębiorstw i ich dyrektorów generalnych, którzy spotkali się z członkami kadry kierowniczej wyższego szczebla Komisji.

22. Komisja podtrzymała swoją decyzję o utajnieniu danych osobowych w 10 dokumentach nadal uznawanych za objęte zakresem wniosku. Komisja uważa, że nie zostały spełnione warunki wymagane w sprawie Bavarian Lager [2] do uzasadnienia przekazania danych osobowych, a mianowicie, że wnioskodawca wykazuje konieczność ujawnienia i że nie ma powodów, aby sądzić, że uzasadnione interesy osoby, której dane dotyczą, mogą zostać naruszone.

23. Komisja wyjaśniła, że orzecznictwo to stanowi podstawę jej polityki nieujawniania danych osobowych pracowników, którzy nie są kadrą kierowniczą wyższego szczebla, lub osób, które nie są głównymi przedstawicielami podmiotów zewnętrznych. 

24. W odniesieniu do warunku konieczności Komisja uważa, że argument przedstawiony przez skarżącego, zgodnie z którym informacje stanowią część badań nad zakresem wpływu przemysłu obronnego na kształtowanie polityki UE, a zatem służą interesowi publicznemu, przyczyniając się do świadomej debaty publicznej w tej sprawie, ma zbyt ogólny charakter.

25. Jeżeli chodzi o potencjalne naruszenie uzasadnionych interesów osób, których dane dotyczą, Komisja podkreśla, że ujawnienie chronionych tożsamości, biorąc pod uwagę wrażliwy charakter akt, wiązałoby się z rzeczywistym i niehipotetycznym ryzykiem, że zainteresowani pracownicy Komisji będą podlegać niezamówionym kontaktom zewnętrznym. 

26. Rzecznik zgadza się, że skarżący nie spełnił wymaganego testu konieczności w celu uzyskania ujawnienia utajnionych nazwisk. Ujawnienie nazw reprezentowanych przedsiębiorstw i ich dyrektorów generalnych jest bowiem wystarczające i proporcjonalne do osiągnięcia celu skarżącego, jakim jest wiedza o tym, która organizacja branżowa lobbuje na rzecz Komisji.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym ustaleniem:

Znaczne opóźnienie Komisji w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów, zarówno na etapie początkowym, jak i na etapie przeglądu, stanowi niewłaściwe administrowanie.

Ponieważ jednak skarżąca ostatecznie otrzymała odpowiednią odpowiedź, uważa ona, że nie należy przedstawiać żadnych zaleceń.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 6 lipca 2018 r.

[1] Sprawa T-468/16, Verein Deutsche Sprache/Komisja, ECLI:EU:T:2018:207, pkt 35.

[2] Sprawa C-28/08 P, Komisja Europejska przeciwko Bavarian Lager, ECLI:EU:C:2010:378.