Podsumowanie zapytania Q3/2017/MDC

Okoliczności faktyczne i kontekst

W dniu 5 kwietnia 2017 r. (ówczesny) hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich wystosował pismo do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie obowiązku Fronteksu dotyczącego łatwego udostępniania informacji na temat mechanizmu rozpatrywania skarg. Hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, że jako krajowy mechanizm zapobiegania torturom monitoruje operacje repatriacji migrantów prowadzone przez Frontex, w których uczestniczy Hiszpania, zgodnie z art. 8 ust. 6 dyrektywy 2008/115/WE [1] (dyrektywa powrotowa) oraz art. 13 i 14 kodeksu postępowania Fronteksu dotyczącego wspólnych operacji powrotowych koordynowanych przez Frontex [2].

Hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że Frontex ustanowił mechanizm rozpatrywania skarg dostępny dla osób repatriowanych, które uznały, że ich prawa podstawowe zostały naruszone. Rzecznik odniósł się do projektu zalecenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w dochodzeniu z własnej inicjatywy OI/5/2012/BEH-MHZ.

Hiszpańska Rzecznik Praw Obywatelskich zauważyła, że ostatnio monitorowała dwie wspólne operacje powrotowe koordynowane przez Frontex, w których Hiszpania była organizującym państwem członkowskim. Jedna operacja miała miejsce w dniu 16 lutego 2017 r. i obejmowała loty do Tirany i Tbilisi, a druga – w dniu 15 marca 2017 r. i obejmowała loty do Bogoty i Limy. Hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w trakcie tych i wcześniejszych operacji zaobserwowano następujące niedociągnięcia:

a) osoby, które miały zostać repatriowane, nie zostały poinformowane o istnieniu mechanizmu składania skarg.

b) osoby te nie mogły składać skarg ustnie do agentów noszących godło Fronteksu ani dokonywać ich transkrypcji.

c) formularz reklamacyjny nie był dostępny w wersji papierowej podczas operacji.

d) formularz skargi był dostępny w kilku językach na stronie internetowej Fronteksu, ale nie w języku hiszpańskim, mimo że niektóre z tych lotów były przeznaczone do Ameryki Łacińskiej.

Hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się o informowanie go o wszelkich działaniach, które Frontex podejmie w odpowiedzi na kwestie wskazane powyżej.

W dniach 20 i 25 kwietnia biuro Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skontaktowało się z hiszpańskim biurem Rzecznika Praw Obywatelskich w celu omówienia tej kwestii.

Zapytanie

Uzgodniono z hiszpańskim Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich, że do Fronteksu zostaną skierowane następujące pytania:

„Ponieważ Frontex jest najodpowiedniejszą instytucją do zajmowania się kwestiami poruszonymi przez hiszpańskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, bylibyśmy wdzięczni, gdyby Frontex stwierdził:

(i) jeżeli art. 72 ust. 10 rozporządzenia (UE) 2016/1624 [3] można interpretować w ten sposób, że skargi można składać ustnie, podczas wspólnych operacji powrotowych koordynowanych przez Frontex, do przedstawiciela lub przedstawicieli Fronteksu obecnych na pokładzie;

(ii) gdyby art. 72 ust. 10 rozporządzenia można było interpretować w ten sposób, że wymaga on, aby formularz skargi, w tym pewne informacje na temat procedury rozpatrywania skarg, był udostępniany w formie papierowej we wszystkich wspólnych operacjach powrotowych koordynowanych przez Frontex, oraz

(ii) sposób, w jaki Frontex interpretuje wymóg określony w art. 72 ust. 10 rozporządzenia, zgodnie z którym języki, w których formularz skargi jest udostępniany na stronie internetowej Agencji i w wersji papierowej, powinny być językami, które obywatele państw trzecich rozumieją lub co do których można zasadnie przypuszczać, że je rozumieją.”;

Odpowiedź Fronteksu

W dniu 22 maja 2017 r. Frontex odpowiedział na zapytanie. Frontex udzielił odpowiedzi przeczącej na pytanie (i). Stwierdziła, że „art. 72 ust. 10 należy interpretować w świetle art. 72 ust. 2”, i stwierdziła, że zażalenie ustne nie jest dopuszczalne. Frontex rozwinął swój argument, stwierdzając, że opracowując swój mechanizm rozpatrywania skarg, porównał go z innymi organami unijnymi i międzynarodowymi, które nie zezwalają na składanie skarg ustnie.  Frontex wyjaśnił praktyczne trudności, które pojawiłyby się, gdyby zezwolił na składanie ustnych skarg.

W odniesieniu do pytania (ii) Frontex zgodził się z faktem, że art. 72 ust. 10 stanowi, iż formularze skarg powinny być udostępniane we wszystkich działaniach Fronteksu, w tym w operacjach powrotowych koordynowanych przez Frontex. Frontex stwierdził ponadto, że formularz skargi zawiera informacje na temat procedury rozpatrywania skarg.

W odpowiedzi na pytanie (iii) (dotyczące interpretacji przez Frontex wymogu językowego uregulowanego w art. 72 ust. 10) Frontex stwierdził, że wykaz języków nie jest zawarty w przepisach Agencji dotyczących mechanizmu rozpatrywania skarg („przepisy”), ponieważ w takim przypadku przepisy wymagałyby stałej aktualizacji w przypadku zmiany języków. Agencja uznała, że byłoby to nieproporcjonalne i że gdyby istniało kilka wersji, spowodowałoby to niepewność prawną przepisów. Frontex dodał, że obecnie formularz skargi jest dostępny w sześciu językach i że w razie potrzeby operacyjnej można dodać więcej języków.

Informacje zwrotne

W dniu 19 grudnia 2017 r. pełniący obowiązki hiszpańskiego rzecznika praw obywatelskich przedstawił swoje uwagi dotyczące odpowiedzi Fronteksu.

Hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich nie był zadowolony z odpowiedzi Fronteksu. Uznał za niedopuszczalne, że formularz skargi nie jest dostępny w języku hiszpańskim na stronie internetowej Agencji ani w wersji papierowej. Według hiszpańskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z brzmienia art. 72 ust. 10 jasno wynika, że przepis ten nakłada na Frontex obowiązek udostępnienia „formularza skargi [...] w językach zrozumiałych dla obywateli państw trzecich lub co do których można zasadnie przypuszczać, że są dla nich zrozumiałe”. Dlatego też samo odniesienie Fronteksu w odpowiedzi na pytanie iii) zapytania do faktu, że wykaz języków nie jest zawarty w przepisach, oraz odniesienie do „potrzeb operacyjnych” były rozczarowujące.

W tym względzie hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił istnienie operacji powrotowych z udziałem osób hiszpańskojęzycznych. Hiszpański jest trzecim najczęściej używanym językiem na świecie - mówi nim 528 milionów osób. W związku z tym hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że bardziej niż uzasadnione wydaje się udostępnienie formularza skargi w języku hiszpańskim na stronie internetowej Fronteksu oraz w wersji papierowej. Zauważył również, że art. 5 ust. 1 przepisów stanowi, że „Agencja udostępnia formularz skargi w najczęstszych językach zrozumiałych dla obywateli państw trzecich lub co do których można zasadnie przypuszczać, że są dla nich zrozumiałe”.

Ponadto hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że brzmienie art. 72 ust. 10 rozporządzenia wskazuje na zamiar unikania i korygowania naruszeń praw podstawowych. Jego zdaniem zamiar ten mógłby zostać znacznie osłabiony, gdyby dana osoba nie mogła skorzystać z formularza skargi „w językach, które obywatele państw trzecich rozumieją lub co do których można zasadnie przypuszczać, że je rozumieją”.

W związku z powyższym hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że dostępność formularza skargi w języku hiszpańskim nie powinna być określana zgodnie z potrzebami operacyjnymi, lecz powinna opierać się na poszanowaniu praw podstawowych. Potwierdził to również cel Fronteksu, jakim jest „włączenie poszanowania i promowania praw podstawowych do kultury i działalności Fronteksu”^[4].

Dalszy rozwój sytuacji

W dniu 12 lutego 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał odpowiedź Fronteksu na uwagi hiszpańskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Frontex z zadowoleniem przyjął argumenty hiszpańskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, ponieważ, jak stwierdził, przyczyniły się one do zwiększenia inkluzywności mechanizmu rozpatrywania skarg, zgodnie z zasadami dobrej administracji.

W odniesieniu do kwestii „najpowszechniej rozumianych języków” (art. 5 ust. 1 przepisów) Frontex zauważył, że Agencja gromadzi dane od odpowiednich działów, a następnie określa potrzebę udostępnienia formularza skargi w określonym języku. Proces ten, przeprowadzany co roku, obejmuje „zestawienie narodowości osób przybywających na granice zewnętrzne UE wszędzie tam, gdzie ... Agencja prowadzi działalność, a także państwa, do których osoby są najczęściej odsyłane przy wsparciu Agencji. Frontex stwierdził, że w wyniku tej oceny sporządzono wewnętrznie wykaz najczęstszych języków potencjalnych skarżących [5].

Agencja zauważyła, że formularz skargi nie jest obowiązkowy [6] oraz że skargi można również przesyłać w innych językach, zwłaszcza w przypadku języka UE.

Ponadto Frontex poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że podjął inicjatywę przetłumaczenia formularzy skarg na język hiszpański, rosyjski, serbski i albański, w szczególności do celów operacji powrotowych. Stwierdzono, że formularze reklamacyjne będą dostępne na stronie internetowej i w formie drukowanej. Frontex poinformował, że udostępni również dodatkowe informacje w wyżej wymienionych językach. Frontex zauważył, że jest dostępny do dalszych dyskusji na temat rozwoju mechanizmu rozpatrywania skarg.

Odpowiedź Fronteksu została przesłana hiszpańskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich w dniu 16 lutego 2018 r.

Procedura zamknięcia

Zespół dochodzeniowy Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich sprawdził stronę internetową Fronteksu i był w stanie potwierdzić, że formularz skargi i dodatkowe informacje są obecnie dostępne również w języku hiszpańskim, rosyjskim, serbskim i albańskim.

Biorąc pod uwagę treść odpowiedzi, wdrożenie usprawnień oraz fakt, że hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich nie przedstawił żadnych dalszych uwag, stwierdzono, że kwestie poruszone w zapytaniu zostały odpowiednio rozwiązane i że zapytanie można zamknąć.

[1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz.U. 2008, L 348, s. 98.

[2] Dostępne pod adresem: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399

i Rady oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady

Rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 i decyzja Rady 2005/267/WE, Dz.U. 2016, L 251, s. 1.

[4] Sekcja II pkt 3.11 dokumentu programowego na lata 2017–2019, dostępna pod adresem: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Wskazał, że w 2017 r. sześć najczęstszych języków używanych w ramach operacji powrotowych to albański, serbsko-chorwacki, arabski, gruziński, rosyjski i hiszpański (wymawiane przez 2 % osób powracających). W 2016 r. oceniono, że językami najczęściej używanymi w ramach wspólnych operacji Agencji są arabski, angielski, francuski, urdu, tigrinia i pasztu.

[6] Zgodnie z art. 8 zasad dotyczących mechanizmu rozpatrywania skarg brak dostępności formularza w określonym języku nie stanowi powodu niedopuszczalności.