Kontekst skargi

1. Niniejsze dochodzenie z własnej inicjatywy opiera się na skardze złożonej przez stowarzyszenie ormiańskich organizacji pozarządowych o nazwie Liga Ochrony Obywateli (dalej „CPL”)^[1], które odpowiedziało (jako główny wnioskodawca) na ograniczone zaproszenie do składania wniosków (EuropeAid/137-009/DD/ACT/AM-1 Organizacje społeczeństwa obywatelskiego i władze lokalne w zakresie rozwoju – działania w krajach partnerskich (partia 1 & 2) – Armenia)^[2].

2. Zgodnie z wytycznymi dla wnioskodawców ubiegających się o dotację (zwanymi dalej "wytycznymi") wnioskodawcy musieli najpierw przedłożyć "notę koncepcyjną", a następnie, w przypadku wstępnej selekcji, pełny wniosek. Wnioski miały być oceniane w trzech etapach. Etap 1 („Otwarcie & Kontrole administracyjne i ocena dokumentu koncepcyjnego”) obejmował ocenę dokumentu koncepcyjnego. W trakcie etapu 2 („Ocena pełnego wniosku”) komisja oceniająca musiała ocenić między innymi zdolność finansową i operacyjną wnioskodawców i podmiotów powiązanych.

3. Wnioskodawcy, którzy zostali wstępnie wybrani po pomyślnym ukończeniu etapu 2, musieli przedłożyć dokumenty potwierdzające. Te dokumenty potwierdzające oceniono w trakcie etapu 3 ("Weryfikacja kwalifikowalności wnioskodawców i podmiotów stowarzyszonych")^[3].

4. CPL została poinformowana, że w dniu 15 lipca 2015 r. przeszła etap 1 i poproszona o złożenie pełnego wniosku. W dniu 6 listopada 2015 r. CPL otrzymała pismo od delegatury UE w Armenii (zwanej dalej „delegaturą UE”), w którym zasadniczo poinformowano CPL, że przeszła etap 2 procesu oceny. Delegatura UE zwróciła się również do CPL o przekazanie pewnych informacji i dokumentów ^[4].

5. W dniu 23 grudnia 2015 r. delegatura UE poinformowała CPL, że przeprowadziła ostatni etap (etap 3) „Oceny dotyczącej weryfikacji kwalifikowalności wnioskodawców i współwnioskodawców”. Dodała: „Zgodnie z pkt 2.1.1 wytycznych wnioskodawca musi być bezpośrednio odpowiedzialny za przygotowanie działania i zarządzanie nim wraz ze swoimi partnerami, a nie działać jako pośrednik. W tym przypadku wnioskodawca [...] nie ma udokumentowanych osiągnięć w zakresie własnej działalności finansowej lub własnych doświadczeń. Doświadczenia CPL, o których mowa we wniosku, pochodzą od innych organizacji, które nie są ani współwnioskodawcami, ani podmiotami stowarzyszonymi w odniesieniu do tego konkretnego wniosku.

W związku z powyższym uważamy, że CPL jako wnioskodawca nie spełniała kryteriów kwalifikowalności i w związku z tym nie będziemy w stanie przyznać Panu/Pani żadnej dotacji w ramach tego konkretnego zaproszenia.”

6. W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich CPL podniosła, że decyzja delegatury UE o niezawarciu z nią umowy o udzielenie dotacji nie była oparta na uzasadnionych powodach. Podniosła ona, że zgodnie z wytycznymi etap 3 miał na celu sprawdzenie (i) ewentualnej niespójności między oświadczeniem wnioskodawcy a dokumentami uzupełniającymi oraz (ii) kwalifikowalności wnioskodawców, podmiotów powiązanych i działania. Nie doszło jednak do niespójności i wnioskodawca kwalifikował się do pomocy (wnioskodawca jest stowarzyszeniem organizacji pozarządowych i samodzielnym podmiotem prawnym). Ponadto nic w wytycznych nie sugeruje, że wnioskodawca, który „nie ma udokumentowanych osiągnięć w zakresie jakiejkolwiek działalności finansowej lub własnego doświadczenia”, był niekwalifikowalny. Gdyby tak było, wytyczne powinny były to stwierdzić.

7. Zwracając się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na argumenty CPL, Rzecznik zauważył, że po zapoznaniu się z pełnym wnioskiem złożonym przez CPL (w szczególności z sekcją 2.2 zatytułowaną „Doświadczenie wnioskodawcy”) można stwierdzić, że prawdą jest, iż CPL poinformowała już komisję oceniającą, że ma bardzo niewielkie doświadczenie własne oraz że jej doświadczenie opiera się na doświadczeniu organizacji pozarządowych, które ją utworzyły. Okazało się, że wszelkie pytania dotyczące doświadczenia CPL i wcześniejszej działalności finansowej powinny były zostać poruszone w trakcie etapu 2 procesu oceny, ponieważ na tym etapie komisja oceniająca musiała ocenić między innymi „zdolność finansową i operacyjną” wnioskodawców. Kwestie takie nie powinny były jednak zostać podniesione w trakcie etapu 3 procesu oceny, ponieważ okazało się, że jedynym celem etapu 3 było zweryfikowanie pkt (i) i (ii) wspomnianych w poprzednim punkcie. Wskazano również, że CPL przedłożyła dokument potwierdzający, że CPL jest osobą prawną i została zarejestrowana w państwie jako taka w dniu 22 kwietnia 2003 r.

8. W odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Komisja stwierdziła, że „po dokonaniu oceny postępowania w kontekście skargi [CPL] do Rzecznika” w decyzji z dnia 6 listopada 2015 r. (dotyczącej etapu 2) stwierdzono błąd w ocenie. Wynikało to z faktu, że komisja oceniająca nie zastosowała się odpowiednio do etapu 2 procesu oceny. Komisja podjęła zatem decyzję o ponownym zwołaniu komitetu oceniającego w celu ponownej oceny wniosku CPL. Ponowna ocena miała zostać ograniczona do pierwszego punktu tabeli oceny, odnoszącego się do „zdolności finansowej i operacyjnej”. Komisja zwróciła się również do delegatury UE o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 grudnia 2015 r. (dotyczącej etapu 3), ponieważ decyzja w sprawie udzielenia zamówienia miała zostać podjęta na podstawie ponownej oceny.

9. CPL uznała sugestię Komisji za niedopuszczalną, ponieważ (i) wniosek CPL został już oceniony i oceniony, a CPL uznano za jednego ze zwycięzców przetargu, oraz (ii) ani treść skargi CPL (która dotyczyła kwestii nadużycia władzy), ani wytyczne nie uzasadniały ponownej oceny wniosku. CPL zaproponowała, że jeśli problemem jest brak doświadczenia finansowego CPL, to CPL powinna zostać zastąpiona przez organizację pozarządową Hakastver jako wnioskodawcę, ponieważ była współzałożycielem CPL, a jej zespół przygotował propozycję. Posiada bogate doświadczenie finansowe i nienaganną historię finansową. Delegatura UE ostrzegła jednak CPL, że jeżeli chce dokonać takiego zastąpienia, „komisja oceniająca będzie musiała rozważyć, czy taki nowy wniosek [...] będzie stanowił istotną zmianę, która podważyłaby zasadę równego traktowania [...] i czy taka zmiana jest zatem dopuszczalna na tym etapie procedury”^[5].

Brak uzasadnionych powodów decyzji delegatury Unii Europejskiej w Armenii o niezawarciu umowy o udzielenie dotacji z CPL

10. W listopadzie 2016 r. w toku dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika przedstawił propozycję rozwiązania uwzględniającego argumenty i opinie przedstawione przez strony. We wniosku stwierdzono, że „Komisja (i) podtrzymuje swoją decyzję nakazującą delegaturze unieważnienie decyzji z dnia 23 grudnia 2015 r. (dotyczącej etapu 3 procesu oceny), (ii) wycofuje skierowany do delegatury wniosek o ponowne zwołanie komisji oceniającej w celu ponownej oceny wniosku zgodnie z etapem 2 procesu oceny oraz (iii) niezwłocznie zawiera umowę o udzielenie dotacji z CPL”.

11. Komisja nie przyjęła wniosku.

Odpowiedź Komisji na propozycję rozwiązania

12. Komisja argumentowała, że dokonana przez komisję oceniającą ocena pełnej propozycji CPL opierała się na błędnym założeniu, biorąc pod uwagę, że działalność finansowa i doświadczenie wymienione we wniosku w rzeczywistości nie należały do CPL, chociaż zostały przedstawione jako takie. W sekcji 2.2 („Doświadczenie wnioskodawcy”) pełnego wniosku wspomniano o kilku projektach. Żaden z tych projektów nie został jednak zrealizowany przez CPL. W sekcji 2.2 stwierdzono, że projekty te były realizowane przez niektórych założycieli CPL (organizacje członkowskie) z udziałem członków zespołu projektowego [6]. Ponieważ projekty te zostały ujęte w sekcji dotyczącej doświadczenia głównego wnioskodawcy, zostały one błędnie uznane przez komisję oceniającą za projekty realizowane przez CPL, skarżącą.

13. Komisja stwierdziła następnie, że w sekcji 2.4 „Doświadczenie podmiotu lub podmiotów stowarzyszonych” brakowało informacji na temat założycieli CPL (organizacji członkowskich). Ponadto w odpowiedzi na pytanie „Czy Państwa organizacja jest powiązana z innym podmiotem?”, które znajduje się w sekcji 3.2 „Profil”, CPL wybrała „Nie, niezależny”, zamiast wymieniać jednostki dominujące i ich identyfikator EuropeAid, zgodnie z wymogami formularza.

14. Komisja dodała, że „przedstawienie informacji zawartych we wniosku CPL wprowadziło w błąd refleksję komisji oceniającej w odniesieniu do doświadczenia wiodącego wnioskodawcy i podmiotów powiązanych”, komisja oceniająca powinna była zwrócić się do CPL o wyjaśnienie, czy którykolwiek z tych podmiotów był podmiotem powiązanym we wniosku. W związku z tym stwierdzono, że w ocenie w ramach etapu 2 wystąpił oczywisty błąd w odniesieniu do zdolności finansowej i operacyjnej CPL. Błąd ten wykryto podczas przeprowadzania kontroli kwalifikowalności. W związku z tym instytucja zamawiająca poinformowała CPL, że nie można udzielić dotacji, ponieważ organizacja pozarządowa nie kwalifikuje się do pomocy.”

15. Komisja stwierdziła, że chociaż zdolność finansowa i operacyjna została oceniona w sposób zadowalający przez komitet oceniający, po wykryciu tego błędu właściwe byłoby ponowne zwołanie komitetu oceniającego w celu ponownej oceny wniosku w oparciu o te dodatkowe informacje. Po przeprowadzeniu dochodzenia przez Rzecznika Komisja zaproponowała ponowną ocenę wniosku CPL przez komisję oceniającą.

16. Komisja wskazała, że wykazała, iż informacje, na których opierała się decyzja z dnia 6 listopada 2015 r. (dotycząca etapu 2 procesu oceny), nie są zgodne z wytycznymi dla wnioskodawców (zob. pkt 12 powyżej). Zdaniem Komisji nie ulega wątpliwości, że oceny przyznane przez każdego członka komisji oceniającej w sekcji 1 tabeli oceny w ramach etapu 2 procedury błędnie odnosiły się do doświadczenia i zdolności finansowej jej założycieli, a nie CPL. Błąd ten potwierdzają również informacje przedstawione przez CPL w sekcjach 2.4 i 3.2 (zob. pkt 13 powyżej).

17. Komisja stwierdziła następnie, że w siatce oceny dla etapu 2, o której mowa w wytycznych, wyraźnie wspomniano, że zdolność finansowa i operacyjna w pkt 1.1–1.3 (sekcja 1) odnosi się do wnioskodawcy (i współwnioskodawców) oraz „w stosownych przypadkach” do ich podmiotu powiązanego (podmiotów powiązanych), natomiast pkt 1.4 (sekcja 1) odnosi się ściśle do głównego wnioskodawcy, CPL. Zdaniem Komisji oczywiste jest, że ponieważ CPL nie wymieniła w sekcjach 2.4 i 3.2 żadnych informacji dotyczących podmiotów powiązanych, informacje zawarte w pełnym wniosku CPL w sekcji 2.4 „wprowadziły w błąd refleksję komisji oceniającej w odniesieniu do doświadczenia głównego wnioskodawcy, jego zdolności finansowej i podmiotów powiązanych”. Komisja podniosła, że bezspornie wynika z tego, iż ocena CPL uzyskana w ramach etapu 2 opierała się na błędzie komisji oceniającej opartym na mylących informacjach dostarczonych przez skarżącą w pełnym wniosku, które wprowadziły komisję oceniającą w błąd.

18. Komisja uznała, że chociaż fałszywe przedstawienie informacji nie było kwestionowane w czasie oceny, komisja oceniająca nie była uprawniona do uznania, że CPL posiadała wymaganą zdolność finansową i operacyjną wymaganą w wytycznych dla wnioskodawców na podstawie informacji dostarczonych przez wnioskodawcę w jego pełnym wniosku. Komisja oceniająca popełniła błąd w interpretacji, który umożliwił ocenę punktową i wstępny wybór wnioskodawcy do następnego etapu procedury oceny na podstawie niedokładnych informacji przedstawionych przez CPL w pełnym wniosku. Na podstawie dostarczonych informacji CPL nie uzyskała kwalifikacji do zaliczenia etapu 2. W związku z tym, gdy instytucja zamawiająca dowiedziała się o tym błędzie, nie była to opcja, lecz obowiązek natychmiastowego podjęcia działań i skorygowania go.

19. Zdaniem Komisji wytyczne zawierają jasne wskazówki co do wymogów, zgodnie z którymi główna skarżąca musi prowadzić własną działalność finansową lub posiadać własne doświadczenie (zob. pkt 17 zdanie pierwsze powyżej). W wytycznych wspomniano, w odniesieniu do sekcji 1 siatki oceny, że „[j]eżeli całkowity wynik dla sekcji 1 jest mniejszy niż 12 punktów, wniosek zostanie odrzucony. Jeżeli wynik dla co najmniej jednej z podsekcji w sekcji 1 wynosi 1, wniosek również zostanie odrzucony.”[7]

20. Ponadto Komisja stwierdziła, że instytucja zamawiająca dowiedziała się o braku doświadczenia i możliwości finansowych głównego wnioskodawcy wyłącznie z powodu informacji dostarczonych przez CPL podczas kontroli kwalifikowalności (etap 3 procesu oceny). Chociaż instytucja zamawiająca próbowała skorygować ten błąd, podjęte działania nie były odpowiednie. W związku z tym Komisja poleciła instytucji zamawiającej, aby w toku dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich uchyliła swoją decyzję z dnia 23 grudnia 2015 r. (dotyczącą etapu 3 procesu oceny) i ponownie zwołała komisję oceniającą. Komisja stwierdziła, że „te dwa działania są obowiązkowe, aby zapewnić spójne, przejrzyste i równe traktowanie wszystkich uczestników niniejszego zaproszenia.” Dodała, że zgodną z prawem decyzję można podjąć wyłącznie na podstawie zaleceń komisji oceniającej.

21. Komisja była zdania, że komitet oceniający powinien ponownie ocenić (w ramach etapu 2 procedury) pełny wniosek złożony przez CPL i rozpatrzyć jego wniosek o zastąpienie głównego wnioskodawcy, CPL, organizacją pozarządową Hakastver ^[8], przy pełnym poszanowaniu zasad przejrzystości i równego traktowania.

Uwagi CPL dotyczące odpowiedzi Komisji na wniosek

22. CPL nie zgodziła się ze stanowiskiem Komisji. W szczególności nie zgodziła się z twierdzeniem, że przedstawiła nieprawdziwe informacje dotyczące zdolności finansowej i operacyjnej CPL ^[9]. Nie zgodziła się również z wnioskiem Komisji dotyczącym ponownej oceny pełnego wniosku (w ramach etapu 2). CPL odniosła się do argumentów podniesionych w skardze. Wyraziła ubolewanie, że Komisja nie zgodziła się na jej propozycję zawarcia umowy z organizacją pozarządową Hakastver „w formie ocenianej oferty (etap 2)”.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

23. Rzecznik zauważa, że Komisja przyznała, iż „działania podjęte [przez delegaturę UE w następstwie etapu 3 procesu oceny – kontrola kwalifikowalności] nie były właściwe”. W istocie, gdy delegatura UE dowiedziała się o braku doświadczenia i zdolności finansowej CPL, nie zareagowała tak, jak powinna. Jak przyznała sama Komisja, delegatura UE powinna była niezwłocznie zwrócić się o dalsze informacje i zarządzić ponowną ocenę wniosku. Prawdą jest jednak, że Komisja próbowała skorygować błąd delegatury Unii w toku dochodzenia.

24. Komisja wykazała obecnie, że pełny wniosek CPL wprowadzał w błąd, ponieważ sekcja 2.4 pozostała pusta, a w sekcji 3.2 udzielono nieprawidłowej odpowiedzi. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że były to błędy, a nie umyślne ukrywanie lub przedstawianie nieprawdziwych informacji. Nie zmienia to jednak faktu, że wprowadzenie w błąd przyczyniło się do błędnej oceny dokonanej przez komisję oceniającą. Oznacza to, że uzasadnione było cofnięcie z mocą wsteczną decyzji z dnia 6 listopada 2015 r. (poinformowanie CPL, że przeszła etap 2 procesu oceny). Oznacza to również, że decyzja delegatury UE (z dnia 23 grudnia 2015 r.) o odstąpieniu od udzielenia zamówienia CPL była (mimo że była błędna z proceduralnego punktu widzenia, co później przyznała Komisja) właściwą decyzją. Delegacja nie mogła i nie powinna była udzielić zamówienia, gdy wiedziała, że komisja oceniająca nie dokonała właściwej oceny CPL.  

25. W tym kontekście Rzecznik zgadza się z działaniami podjętymi przez Komisję. Rzecznik zgadza się również, że gdyby CPL miała zostać zastąpiona jako skarżąca przez organizację pozarządową Hakastver, komisja oceniająca musiałaby rozważyć, czy taki nowy wniosek stanowiłby istotną zmianę, która podważałaby zasadę równego traktowania, a tym samym byłaby dopuszczalna na tym etapie.

26. Rzecznik stwierdza (1), że Komisja uzasadniła swoją decyzję o niezaakceptowaniu rozwiązania zaproponowanego przez zespół dochodzeniowy Rzecznika w listopadzie 2016 r. oraz (2), że w świetle działań podjętych przez Komisję w toku tego dochodzenia nie doszło do niewłaściwego administrowania w postępowaniu Komisji.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

W zachowaniu Komisji nie doszło do niewłaściwego administrowania.

CPL i Komisja zostaną poinformowane o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 19 lutego 2018 r.

[1] W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Statucie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich określono pewne warunki wszczęcia dochodzenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Jednym z tych warunków jest to, że skargę musi złożyć „obywatel Unii lub każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim Unii”. Warunek ten nie został spełniony przez CPL z siedzibą w Armenii. Rzecznik uznał jednak, że istnieją podstawy do kontynuowania sprawy skarżącego w drodze dochodzenia z własnej inicjatywy, zgodnie z art. 228 TFUE.

[2] CPL stosowane w ramach części 1. Tytuł proponowanego działania brzmiał „Wsparcie na rzecz ograniczania ubóstwa w regionie Tumanii w Armenii poprzez rozwój agroturystyki”(nr ref.: NEAR-TS/2015/10).

[3] W wytycznych wyjaśniono, że na etapie 3

Oświadczenie wnioskodawcy (część B sekcja 8 formularza wniosku o dotację) zostanie porównane z dokumentami potwierdzającymi dostarczonymi przez wnioskodawcę. Brak dokumentu potwierdzającego lub niespójność między oświadczeniem wnioskodawcy a dokumentami uzupełniającymi może prowadzić do odrzucenia wniosku wyłącznie na tej podstawie.

• Kwalifikowalność wnioskodawców, podmiotów stowarzyszonych i działania zostanie zweryfikowana zgodnie z kryteriami określonymi w sekcjach 2.1.1, 2.1.2 i 2.1.3”(podkreślenie dodane).

[4] W piśmie stwierdzono również, co następuje: „Pamiętaj, że niniejsze pismo nie daje Ci prawa do dotacji. Prawo to nabywa się dopiero po podpisaniu przez obie strony umowy o udzielenie dotacji [...]”.

[5] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w pełnym tekście propozycji rozwiązania przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępnym pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/89909/html.bookmark

[6] Organizacja pozarządowa Hakastver (2 projekty EIDHR), NFO Femida (1 projekt EIDHR i kilka innych projektów), organizacja pozarządowa Achilles Drivers’ Rights Protection Society (kilka innych projektów).

[7] Komisja dodała, że w piśmie z dnia 17 października 2016 r. CPL przyznała, że wymóg dotyczący doświadczenia finansowego głównego wnioskodawcy został rzeczywiście uwzględniony w wytycznych.

[8] Komisja wskazała, że instytucja zamawiająca ostrzegła CPL, że komisja oceniająca będzie musiała rozważyć, czy taki nowy wniosek stanowiłby istotną zmianę, która podważyłaby zasadę równego traktowania, a tym samym byłaby możliwa do zaakceptowania na tym etapie procedury.

[9] CPL stwierdziła, że „informacje dotyczące doświadczeń CPL zostały jasno przedstawione w sekcji 2.2 naszego formularza zgłoszeniowego oraz projektów realizowanych przez organizacje będące członkami CPL z jasną identyfikacją nazw organizacji członkowskich. CPL jest stowarzyszeniem, a organizacje te są członkami CPL, co wyraźnie widać w statucie CPL oraz w naszym wniosku.”