Kontekst skargi

1. W 2011 i 2012 r. Komisja Europejska wszczęła dwa postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [1] przeciwko Zjednoczonemu Królestwu w związku ze stosowaniem przez nie dyrektywy 2004/38/WE w sprawie swobodnego przemieszczania się [2]. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczą między innymi restrykcyjnej interpretacji przez Zjednoczone Królestwo wymogów uznawania stałego pobytu.

2. W kwietniu 2012 r. Komisja ogłosiła, że daje Zjednoczonemu Królestwu „dwa miesiące na dostosowanie się do przepisów Unii Europejskiej dotyczących swobodnego przemieszczania się obywateli UE i ich rodzin w całej UE lub na wniesienie sprawy do sądu UE”.[3] Jednak w 2017 r., w odpowiedzi na pytania Parlamentu Europejskiego, Komisja stwierdziła, że postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są nadal w toku.

3. W dniu 9 marca 2017 r. skarżąca, posłanka do Parlamentu Europejskiego Sophie in ‘t Veld, zwróciła się o publiczny dostęp do wszystkich dokumentów Komisji związanych z dwoma postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

4. W dniu 29 marca 2017 r. Komisja odmówiła dostępu do żądanych dokumentów, uzasadniając swoją decyzję na podstawie przepisów rozporządzenia UE w sprawie publicznego dostępu do dokumentów stwierdzeniem, że ujawnienie tych dokumentów naruszyłoby toczące się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [4]. Komisja uznała również, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem dokumentów.

5. Skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu swojej decyzji poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”[5]. Po dokonaniu przeglądu Komisja potwierdziła swoją decyzję o odmowie publicznego dostępu do wszystkich żądanych dokumentów. Skarżący, niezadowolony z odpowiedzi Komisji, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie skargi, zgodnie z którą Komisja niesłusznie odmówiła publicznego dostępu do dokumentów związanych z postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Zjednoczonemu Królestwu w związku ze stosowaniem dyrektywy w sprawie swobodnego przemieszczania się (NIF/2011/2054 i NIF/2012/4106).

7. Rzecznik zbadał odpowiednie akta. Decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich uwzględnia argumenty i opinie przedstawione przez strony.

W przedmiocie nieudzielenia przez Komisję dostępu do żądanych dokumentów

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

8. Skarżąca twierdziła, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób ujawnienie żądanych dokumentów „konkretnie i faktycznie” podważyłoby trwające procedury [6]. Twierdziła, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, biorąc pod uwagę niepewność co do sytuacji obywateli z innych państw członkowskich UE mieszkających w Zjednoczonym Królestwie, w szczególności po formalnym powiadomieniu przez Zjednoczone Królestwo o zamiarze wystąpienia z UE.

9. W swojej ostatecznej odpowiedzi Komisja potwierdziła swoją odmowę udzielenia pełnego lub częściowego dostępu do żądanych dokumentów. Twierdził on, że w orzecznictwie UE stwierdzono, iż Komisja miała podstawy do stosowania ogólnego podejścia polegającego na nieujawnianiu dokumentów w toczących się postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [7]. W związku z tym nie jest ona zobowiązana do przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej oceny treści każdego żądanego dokumentu.

10. Komisja argumentowała również, że udzielenie dostępu do żądanych dokumentów nie leży w nadrzędnym interesie publicznym. Stwierdzono w nim, że obywatele innych państw członkowskich UE mieszkający w Zjednoczonym Królestwie „nie muszą mieć dostępu do dokumentów postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, aby wiedzieć, jakie są ich obecne prawa. co do ich sytuacji po wystąpieniu, która będzie zależeć od warunków umowy o wystąpieniu; dokumenty z postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie mogą ewentualnie zawierać informacji na temat postanowień tej umowy, w odniesieniu do których negocjacje jeszcze się nie rozpoczęły”.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

11. Instytucje UE mogą odrzucić wnioski o publiczny dostęp do dokumentów na podstawie „ogólnego domniemania” nieujawniania niektórych kategorii dokumentów [8]. Jedna z tych kategorii obejmuje dokumenty pochodzące z postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na „etapie poprzedzającym wniesienie skargi”[9]. W orzecznictwie UE [10] stwierdzono, że ogólne domniemanie nieujawniania oznacza, że dana instytucja nie ma obowiązku oceny, w jaki sposób przedmiotowe dokumenty konkretnie i indywidualnie naruszają chroniony interes.

12. Rzecznik uważa jednak, że gdyby Komisja nie prowadziła aktywnie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, powyższe domniemanie mogłoby zostać zakwestionowane.

13. Rzecznik zbadał akta dwóch postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Kontrola potwierdziła, że oba postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są nadal w toku, a Komisja aktywnie nad nimi pracuje. W szczególności zespół prowadzący sprawę przeanalizował wewnętrzne dokumenty i korespondencję, które potwierdzają, że akta są aktywne. Najnowsze dokumenty pochodzą z końca czerwca 2017 r., po dacie złożenia wniosku.

14. Wynika z tego, że Komisja miała prawo odmówić dostępu do żądanych dokumentów, stosując ogólne domniemanie, że ich ujawnienie mogłoby naruszyć toczące się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [11].

15. Nawet jeżeli zastosowanie ma ogólne domniemanie, dokumenty powinny jednak zostać ujawnione, jeżeli za ujawnieniem przemawia wyraźny interes publiczny, który przeważa nad ogólnym domniemaniem nieujawniania. W tym celu skarżący argumentował, że ujawnienie dokumentów było uzasadnione „interesem ponad 3 mln obywateli europejskich w Zjednoczonym Królestwie, którzy muszą pilnie wiedzieć, jaka jest ich sytuacja, zwłaszcza w świetle oficjalnego powiadomienia o brexicie na podstawie art. 50 (...)”.

16. Skarżący twierdzi, po pierwsze, że ujawnienie tych dokumentów zapewniłoby jasność obywatelom z innych państw członkowskich UE mieszkającym obecnie w Zjednoczonym Królestwie, a po drugie, że informacje te są szczególnie ważne w świetle planowanego wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE.

17. Po zapoznaniu się z dokumentami Rzecznik uważa, że ich ujawnienie nie stanowiłoby odpowiedzi na te argumenty dotyczące interesu publicznego.

18. Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, że dokumenty te nie dostarczą obywatelom innych państw członkowskich UE mieszkającym obecnie w Zjednoczonym Królestwie informacji na temat obecnej sytuacji pod względem ich praw wynikających z Traktatu UE i dyrektywy w sprawie swobodnego przemieszczania się. Z tych względów nie istnieje zatem żaden nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem.

19. Jeśli chodzi o prawa obywateli UE po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z UE, Rzecznik zauważa, że negocjacje między Zjednoczonym Królestwem a UE są w toku. Ujawnienie żądanych dokumentów nie byłoby zgodne z interesem publicznym polegającym na wyjaśnieniu praw obywateli UE mieszkających w Zjednoczonym Królestwie po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z UE.

20. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że nie istnieje jasny, nadrzędny interes publiczny, który mógłby obalić ogólne domniemanie i uzasadnić ujawnienie żądanych dokumentów. Stwierdza ona zatem, że decyzja Komisji o odmowie dostępu do żądanych dokumentów nie naruszała rozporządzenia 1049/2001.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Komisja Europejska nie dopuściła się niewłaściwego administrowania, odmawiając publicznego dostępu do dokumentów związanych z dwoma postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Zjednoczonemu Królestwu w odniesieniu do sposobu stosowania dyrektywy w sprawie swobodnego przemieszczania się.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily OħReilly
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 19 grudnia 2017 r.

[1] NIF/2011/2054 i NIF/2012/4106

[2] Dyrektywa w sprawie prawa obywateli UE i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich

[3] Komunikat prasowy KE z dnia 26 kwietnia 2012 r., http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-417_EN.htm.

[4] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Unii umożliwia instytucjom Unii odmowę dostępu do dokumentów w celu ochrony „inspekcji, dochodzeń i audytów”, art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, Dz.U. 2001, L 145, s. 43.

[5] Art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[6] Wyrok z dnia 4 maja 2012 r., Sophie in ’t Veld, przeciwko Radzie, sprawa T-529/09, ECLI:EU:T:2012:215.

[7] Wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, sprawy C-514/11 P i C-605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 55, 65–68.

[8] Zobacz wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C-612/13 P, EU:C:2015:486 (zwany dalej „wyrokiem ClientEarth”), pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo.

[9] Etap poprzedzający wniesienie skargi w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma miejsce, gdy postępowanie nie zostało zamknięte przez Komisję ani wniesione do Trybunału Sprawiedliwości.

[10] Zobacz ww. wyrok w sprawie LPN i Finlandia przeciwko Komisji, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo.

[11] Zob. przypis 6