Tło

1. Młody obywatel Austrii pracował jako nieodpłatny stażysta w delegaturze UE w Azji. Po odbyciu stażu skontaktowała się z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ), która obsługuje delegatury UE, aby złożyć skargę na fakt, że stażyści w delegaturach nie otrzymują wynagrodzenia. Zauważyła, że zwykła praktyka polega na tym, że stażyści w instytucjach UE otrzymują wynagrodzenie. Jej zdaniem niepłacenie stażystom stanowi nieuzasadnioną dyskryminację młodych specjalistów pochodzących z mniej zamożnych środowisk.

2. ESDZ odpowiedziała, że skarżąca otrzymała bezpłatny staż „na jej wniosek”. Podpisała również umowę o staż, w której potwierdziła, że „jestem wolontariuszem w delegaturze i nie otrzymam wynagrodzenia, wynagrodzenia ani świadczenia […]”. Skarżąca zwróciła się do Rzecznika z obawą, że ESDZ nie powinna oferować bezpłatnych staży. Jej obawy dotyczyły ogólnie praktyki ESDZ i nie dotyczyły jej konkretnego przypadku.

3. W październiku 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do ESDZ o udzielenie odpowiedzi na obawy skarżącego dotyczące oferowania bezpłatnych staży w delegaturach UE. Skarżący zwrócił się do ESDZ o oferowanie wyłącznie płatnych staży oraz o zaprzestanie oferowania bezpłatnych staży. W grudniu 2014 r. Rzecznik otrzymał odpowiedź ESDZ na skargę. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał uwagi skarżącego dotyczące odpowiedzi ESDZ. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się również trzykrotnie z ESDZ w celu omówienia tej sprawy: w maju, wrześniu i grudniu 2016 r. W styczniu 2017 r. ESDZ przekazała Rzecznikowi dodatkowe informacje na piśmie.

4. Po dokładnej ocenie wszystkich przedstawionych argumentów w dniu 15 lutego 2017 r. Rzecznik zalecił ESDZ wypłacenie odpowiedniego dodatku wszystkim stażystom w delegaturach UE [1].

Niewypłacanie przez ESDZ wynagrodzenia stażystom w delegaturach UE

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich 

5. Rzecznik uznał, że argument skarżącego, zgodnie z którym bezpłatne staże są dyskryminujące w stosunku do stażystów pochodzących z mniej uprzywilejowanego środowiska społecznego, ma pewne zalety. Niewątpliwie młody absolwent, który chce odbyć bezpłatny staż, może napotkać trudności praktyczne bez wsparcia finansowego, na przykład ze strony rodziny. Staż w delegaturze UE wiąże się nie tylko z kosztami podróży, ale również z kosztami zakwaterowania, utrzymania i ubezpieczenia. W związku z tym istnieje ryzyko, że bezpłatne staże w delegaturach UE będą zarezerwowane dla nielicznych uprzywilejowanych, a mianowicie dla osób posiadających własne środki finansowe.

6. Podczas różnych spotkań z zespołem dochodzeniowym Rzecznika w 2016 r. ESDZ argumentowała, że oferowanie bezpłatnych staży nie stanowi dyskryminacji ze względu na pochodzenie społeczne. ESDZ odniosła się do faktu, że bezpłatni stażyści w delegaturach UE uważają, że staż jest przydatny dla ich przyszłości. Dzięki takim stażom zdobywają cenne doświadczenie, które pomaga im budować profil zawodowy i zwiększa ich atrakcyjność na rynku pracy.

7. Rzecznik nie miał wątpliwości, że stażyści w delegaturze cenią staż. W rzeczywistości takie możliwości mogą stanowić istotny krok w ich karierze.  Właśnie z tego powodu możliwości odbycia stażu powinny być dostępne dla jak najszerszego grona osób, a nie tylko dla tych, którzy mogą sobie na to pozwolić. Zdaniem Rzecznika bezpłatne staże mogą utrwalać wykluczenie społeczne, ponieważ osoby ze środowisk mniej uprzywilejowanych prawdopodobnie nie będą miały środków finansowych na odbycie stażu. Nie skorzystają zatem z tej cennej możliwości podniesienia swoich kwalifikacji i umiejętności. Może to ostatecznie doprowadzić do zmniejszenia przyszłych możliwości zatrudnienia dla osób mniej uprzywilejowanych, co zapoczątkuje błędne koło, w którym „przywilej następuje po przywileju”.

8. Rzecznik wyraził pogląd, że delegatury UE czerpią korzyści z wkładu stażystów, a nawet mogą zależeć od ich wkładu. Mając to na uwadze, Rzecznik zauważył, że system bezpłatnych staży może prowadzić do niepożądanych konsekwencji, ponieważ delegatury UE nie przyciągają wszystkich najlepszych kandydatów na staże; przyciągnie tylko te osoby, które dysponują wystarczającymi środkami finansowymi, aby same za siebie zapłacić. Wyraźnie nie leży to w interesie delegatur UE.

9. Rzecznik odniósł się do przykładu Parlamentu Europejskiego, który zajął się kwestią bezpłatnych staży. W rezolucji z 2010 r. Parlament wezwał instytucje UE do dawania dobrego przykładu poprzez wypłacanie wszystkim stażystom minimalnego dodatku, opartego na standardzie kosztów utrzymania w miejscu odbywania stażu.[2] Rzecznik zauważył, że Parlament nie oferuje już bezpłatnych staży, nawet w przypadku staży studenckich. Obecnie wypłaca dodatek wszystkim stażystom, pomimo ograniczeń budżetowych instytucji UE.

10. Rzecznik uznał również za istotne odnotowanie zakresu, w jakim ESDZ korzysta ze staży w delegaturach UE. ESDZ posiada sieć 139 delegatur UE, w których personel ESDZ i Komisji zatrudnia 5 800 osób (dane na koniec 2015 r.).[3] W 2016 r. ESDZ oferowała około 800 bezpłatnych staży. Wydaje się prawdopodobne, że ESDZ jest w pewnym stopniu uzależniona od dostępności stażystów w celu uzupełnienia pracy pełnoetatowego personelu w swoich delegaturach. Rzecznik zrozumiał, że wypłata takiej liczby stażystów spowoduje problemy budżetowe dla ESDZ. Zauważyła jednak, że jest to kwestia, którą ESDZ może podjąć w rozmowach z władzami budżetowymi, a mianowicie z Parlamentem Europejskim i Radą.

11. W tym kontekście Rzecznik stwierdził, że praktyka ESDZ polegająca na zapewnianiu bezpłatnych staży w delegaturach stanowi niewłaściwe administrowanie. W związku z tym Rzecznik zalecił ESDZ wypłacenie wszystkim stażystom, w tym stażystom w delegaturach UE, odpowiedniego dodatku. Chociaż charakter tego dodatku będzie należał do ESDZ, Rzecznik uznał, że dodatek ten powinien być zgodny z zasadą niedyskryminacji i powinien zapewniać, aby młodzi ludzie byli zachęcani do ubiegania się o staż niezależnie od ich statusu finansowego (lub sytuacji finansowej ich rodziny).

12. Rzecznik zwróciła się do ESDZ o wydanie opinii w terminie trzech miesięcy od daty wydania zalecenia. Następnie zwróciła się do skarżącego o przedstawienie uwag, co uczynił skarżący.

Opinia ESDZ i uwagi skarżącego

13. W swojej opinii w sprawie zalecenia Rzecznik ESDZ stwierdziła, że oferowanie staży młodym absolwentom i studentom okazało się bardzo cenne, zarówno dla stażystów, jak i delegatur UE. W świetle zalecenia Rzecznik postanowiła zrestrukturyzować swój program staży i tymczasowo zawiesić rekrutację nowych stażystów. ESDZ poinformowała, że zwróciła się również do władz budżetowych o zapewnienie środków finansowych dla przyszłych stażystów.

14. ESDZ postanowiła również zwiększyć liczbę partnerstw między delegaturami a uniwersytetami. W ramach nowego projektu programu staże byłyby oferowane w ramach trzech odrębnych programów: (i) stażystom, którzy otrzymają dodatek od ESDZ (pod warunkiem że ESDZ otrzyma wnioskowane zasoby od władz budżetowych) i w tym celu zostanie ustanowiona specjalna procedura selekcji; (ii) studentom, w kontekście umowy z lokalnym uniwersytetem, którzy podejmują obowiązkowy lub zalecany okres szkolenia w ramach swojego kursu i już mieszkają w miejscu szkolenia, oraz (iii) stażystom otrzymującym wsparcie finansowe z uniwersytetu lub innej instytucji, ale znajdującym się w innym miejscu na świecie. ESDZ nie proponuje wypłaty dodatków w dwóch ostatnich przypadkach.

15. W swoich uwagach skarżąca stwierdziła, że Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie skupił się w swoim zaleceniu na aspekcie „antydyskryminacji”. Wydaje się jednak, że ESDZ próbuje obecnie wykluczyć słabych finansowo i społecznie przy wyborze stażystów w celu rozwiązania problemu.

16. Skarżący wyraził pogląd, że jeżeli ESDZ nie może ustanowić zrównoważonego i sprawiedliwego systemu wypłacania stażystom wynagrodzenia, najlepiej jest całkowicie znieść staże w delegaturach UE.

17. Skarżący obawia się, że w modelu mieszanym zaproponowanym przez ESDZ stażyści, którzy nie otrzymują wynagrodzenia lub otrzymują wsparcie finansowe ze źródeł zewnętrznych, będą zawsze preferowani w stosunku do stażystów opłacanych bezpośrednio przez ESDZ ze względu na proste uzasadnienie ekonomiczne.

18. Jeżeli chodzi o propozycję rozszerzenia partnerstw z uniwersytetami, skarżący argumentował, że nie jest to ani nowy pomysł, ani nie przyczynia się do rozwiązania problemu. Prowadzi to głównie do przesunięcia wyzysku siły roboczej w stronę miejscowej ludności, która często jest gorzej zorganizowana i nie ma szans na dochodzenie swoich praw.

19. Skarżący wskazał, że stypendia często nie obejmują zabezpieczenia społecznego ani ubezpieczenia zdrowotnego oraz że kosztów utrzymania studenta nie można porównać z kosztami utrzymania osoby odbywającej staż w delegaturze UE.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

20. Rzecznik zalecił, aby ESDZ wypłaciła wszystkim stażystom odpowiednią dietę. ESDZ poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich, że zwróciła się o środki finansowe na opłacenie stażystów w delegaturach UE oraz że w międzyczasie zawiesiła bezpłatne staże. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje kroki podjęte przez ESDZ w celu zapewnienia jej możliwości oferowania płatnych staży w delegaturach UE.

21. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje obawy skarżącego, że ESDZ może w nieproporcjonalnym stopniu skupić się na rekrutacji stażystów otrzymujących wsparcie finansowe z innych źródeł (innych niż ich rodzina), a nie na stażystach otrzymujących dodatek od samej ESDZ.

22. Zdaniem Rzecznika rozsądne jest, aby ESDZ nie wypłacała dodatkowego dodatku stażystom, którzy mają stypendium lub inne wsparcie finansowe niezwiązane z rodziną, lub studentom, którzy już przebywają w tym samym państwie co delegatura i którzy muszą podjąć staż w ramach studiów. W szczególności obowiązkowego stażu w ramach studiów uniwersyteckich nie można porównać ze standardowym stażem, ponieważ zazwyczaj służą one różnym celom. Ważne jest znalezienie właściwej równowagi między poszczególnymi programami.  Dla Rzecznika ważne jest, aby ESDZ nadal oferowała znaczną liczbę „tradycyjnych”, ale płatnych staży w delegaturach, które będą otwarte na równych warunkach dla młodych ludzi, niezależnie od zasobów finansowych ich własnych lub ich rodzin. Rzecznik rozumie, że aby osiągnąć ten pożądany rezultat, ESDZ będzie potrzebowała odpowiedniego przydziału środków budżetowych.

23. Rzecznik uważa odpowiedź ESDZ na jej zalecenie za poważne zobowiązanie ESDZ do wynagradzania stażystów w delegaturach UE, z zastrzeżeniem przyznania odpowiednich środków budżetowych przez władze budżetowe, tj. Parlament Europejski i Radę. W związku z tym Rzecznik z przyjemnością uznaje odpowiedź ESDZ za przyjęcie jej zalecenia. Rzecznik Praw Obywatelskich będzie z dużym zainteresowaniem śledzić przyszłe wydarzenia w tej dziedzinie i jest otwarta na wznowienie swoich dochodzeń w przyszłości, jeśli okaże się to uzasadnione i przydatne.

24. Bardzo ważne jest, aby instytucje UE dawały przykład i wykazywały zaangażowanie w oferowanie młodym ludziom możliwości odbycia stażu w oparciu o równe szanse dla wszystkich, niezależnie od pochodzenia i zasobów rodzinnych. Inaczej oznacza ryzyko utraty zaufania, bycie postrzeganym jako niewystarczająca troska o wszystkich młodych ludzi, którzy mają trudności z budowaniem swoich profili zawodowych w celu konkurowania na rynku pracy. Koszt promowania zaufania młodego pokolenia do projektu europejskiego w tym zakresie jest stosunkowo niewielki.

25. Rzecznik zachęca władze budżetowe do uważnego zbadania tej kwestii i ma nadzieję, że przydzielą one odpowiednie zasoby. Mając to na uwadze, Rzecznik poinformuje Parlament Europejski i Radę Ministrów o tym dochodzeniu oraz o zaleceniu, które skierowała do ESDZ. Poinformuje również Komisję Europejską.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Zawieszając bezpłatne staże w delegaturach UE i jednocześnie występując o środki finansowe dla opłacających stażystów w delegaturach UE, ESDZ przyjęła zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich.

Skarżący i ESDZ zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 21 września 2017 r.

[1] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w zaleceniu Rzecznika dostępnym na stronie internetowej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/76079/html.bookmark

[2] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 6 lipca 2010 r. (2009/2221(INI)), pkt 72, dostępna online: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.