Tło

1. W dniu 26 marca 2014 r. skarżący, który jest posłem do Parlamentu Europejskiego, zwrócił się z wnioskiem o publiczny dostęp do „wszystkich dokumentów Komisji, w których ocenia się wniosek państw członkowskich o współfinansowanie przez Komisję tworzenia jednostek do spraw informacji o pasażerach do celów przetwarzania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR). Skarżący zwrócił się w szczególności o dokumenty zawierające informacje na temat „przyznania punktów związanych z odpowiednimi kryteriami przyznawania punktów oraz szczegółowego uzasadnienia przyznania punktów”.

2. Komisja udzieliła częściowego dostępu do „Sprawozdania końcowego komisji oceniającej ISEC – ukierunkowanego zaproszenia do składania wniosków w sprawie danych PNR z 2012 r.” wraz z pięcioma załącznikami. Komisja odmówiła dostępu do formularzy oceny każdego projektu (które zostały wypełnione przez co najmniej jednego eksperta wewnętrznego i jednego eksperta zewnętrznego). Odmówiła ona dostępu do tych formularzy, ponieważ jej zdaniem ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces decyzyjny Komisji [2].

3. Skarżący odwołał się od decyzji Komisji (przedstawiając tzw. „wniosek potwierdzający”), ale Komisja potwierdziła swoją odmowę ujawnienia formularzy oceny udzielenia zamówienia [3].

4. Komisja stwierdziła, że formularze wypełniali eksperci, którzy przeprowadzili szczegółową ocenę wniosków państw członkowskich o współfinansowanie. Komitet ds. Oceny Zapobiegania i Zwalczania Przestępczości (ISEC) wykorzystał następnie te oceny podczas obrad nad wnioskami dotyczącymi finansowania. Komitet wyraził swoją ostateczną opinię na temat tego, czy zalecić Komisji propozycję finansowania w sprawozdaniu końcowym, które Komisja ujawniła skarżącemu. Komisja uznała, że ujawnienie formularzy oceny udzielenia zamówienia poważnie naruszyłoby skuteczność prac Komitetu i proces decyzyjny Komisji.

5. Komisja oparła swoje stanowisko na wyroku Sądu w sprawie Sviluppo Globale GEIE przeciwko Komisji Europejskiej (zwanej dalej "Sviluppo")^[4], w którym Sąd uznał znaczenie poufności prac komisji oceniających. Trybunał orzekł, że ujawnienie opinii członków komisji oceniającej w ramach procedury przetargowej naruszyłoby ich niezależność, nawet po podjęciu decyzji przez komisję oceniającą. Komisja argumentowała, że analogicznie argument ten musi mieć również zastosowanie do opinii ekspertów, które stanowią część podstawy opinii komisji oceniającej. Komisja nie wskazała żadnego nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem żądanych dokumentów.

6. Ponieważ nie była usatysfakcjonowana odpowiedzią Komisji, w listopadzie 2014 r. skarżąca złożyła skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący obawiał się, że Komisja niesłusznie odmówiła dostępu do formularzy oceny udzielenia zamówienia. Skarżący przedstawił następujące argumenty: (i) argumenty Komisji przemawiające za utajnieniem dokumentów przed kontrolą publiczną nie są przekonujące oraz (ii) istnieje interes publiczny w tym, aby wiedzieć, w jaki sposób Komisja oceniła wnioski państw członkowskich. Zdaniem skarżącego sposób, w jaki Komisja oceniła wnioski, miał bezpośredni wpływ na kształtowanie polityki w państwach członkowskich, co potencjalnie miało poważny wpływ na prawa podstawowe i prywatność obywateli.

7. Ponieważ uzasadnienie Komisji dotyczące odmowy dostępu do żądanych dokumentów nie przekonało Rzecznika Praw Obywatelskich, w grudniu 2016 r. skierowała ona do Komisji zalecenie, aby udostępniła żądane dokumenty (z pewnymi utajnieniami ze względu na ochronę danych)^[5].  

Odmowa udzielenia dostępu do formularzy oceny przyznania dotacji

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich 

8. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Komisja błędnie zinterpretowała znaczenie i zakres orzecznictwa w sprawie Sviluppo. Aby odmówić dostępu, Komisja powinna była wykazać, że można racjonalnie przewidzieć wywieranie presji na oceniających Komisji w przypadku udostępnienia ich indywidualnych ocen. Rzecznik podała szereg powodów, dla których uważa, że w przedmiotowej sprawie nie można było racjonalnie przewidzieć, że taka presja będzie wywierana na oceniających [6].

9. W odniesieniu do kwestii, czy oceniający mogą być skłonni do powściągliwości w swoich ocenach, jeśli obawiają się, że ich indywidualne (pozytywne lub negatywne) poglądy mogą zostać ujawnione w przyszłości, po ostatecznym zakończeniu procedur, Rzecznik uznał, że można to łatwo rozwiązać, po prostu utajniając nazwiska oceniających (publikując oceny).

10. Wreszcie Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że w każdym razie za ujawnieniem dokumentów przemawia nadrzędny interes publiczny. Wynikało to z faktu, że – jak twierdził skarżący – opinia publiczna ma interes w uczestnictwie w procesie legislacyjnym (w sprawie przyjęcia dyrektywy PNR [7]), a ujawnienie spornych dokumentów przyczyniłoby się do zwiększenia jej zdolności do uczestnictwa w tym procesie. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznał, że skarżący podniósł ten argument po tym, jak Komisja odmówiła dostępu do dokumentów i w trakcie dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika. Nie może ona zatem zarzucać Komisji, że nie uwzględniła tego argumentu przy odmowie dostępu do spornych dokumentów. Rzecznik zwrócił się jednak do Komisji o uwzględnienie tego dodatkowego argumentu przy udzielaniu odpowiedzi na zalecenie Rzecznika.

11. W świetle powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Komisja niesłusznie nie ujawniła żądanych dokumentów, i skierował do Komisji następujące zalecenie:

„Komisja powinna udostępnić żądane dokumenty z uwzględnieniem utajnień zaproponowanych ze względu na ochronę danych.”

12. W swojej opinii w sprawie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja podtrzymała swoje stanowisko. Nie zgodziła się z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym Komisja błędnie interpretuje znaczenie i zakres orzecznictwa w sprawie Sviluppo. Uznała ona, że chociaż sprawa Sviluppo dotyczyła postępowań o udzielenie zamówienia, stosowała się przez analogię do zaproszeń do składania wniosków, ponieważ związane z nimi ryzyko jest podobne.

13. Komisja podtrzymała również swoje stanowisko, zgodnie z którym w rozpatrywanym momencie prawidłowo powołała się na wyjątek dotyczący ochrony procesu decyzyjnego i zastosowała go.

14. Komisja dodała, że „w odniesieniu do zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, aby służby Komisji uwzględniły możliwe zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych, które nastąpiły od czasu przyjęcia dyrektywy UE w sprawie danych PNR w kwietniu 2016 r., Komisja z szacunkiem przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału UE dana osoba może złożyć nowy wniosek o dostęp do dokumentów, do których wcześniej odmówiono jej dostępu. Taki wniosek wymaga od instytucji zbadania, czy wcześniejsza odmowa dostępu pozostaje uzasadniona w świetle zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej, która miała miejsce w międzyczasie”.

15. Komisja stwierdziła, że jej decyzja o nieudzieleniu dostępu do żądanych dokumentów nie stanowi niewłaściwego administrowania. Zwróciła się do skarżącego o złożenie nowego wniosku o dostęp do dokumentów w świetle nowych okoliczności.

16. W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżąca stwierdziła, że Komisja nie przedstawiła żadnych nowych argumentów, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie ujawnienia żądanych dokumentów. Zgodziła się z poglądami wyrażonymi przez Rzecznika w zaleceniu oraz z wnioskami Rzecznika. Dodała, że Komisja nie może po prostu odrzucić wniosku Rzecznika o uwzględnienie w ramach dochodzenia dodatkowych argumentów przemawiających za ujawnieniem dokumentów, powołując się na prawo obywateli do złożenia nowego wniosku o udzielenie dostępu. Skarżący zwrócił się do Rzecznika o podjęcie decyzji o ujawnieniu przez Komisję żądanych dokumentów.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

17. Rzecznik zauważa, że jej zalecenie opierało się na fakcie, że Komisja, gdy pierwotnie odmówiła dostępu do dokumentów, nie uzasadniła należycie, dlaczego wyjątek od dostępu miałby mieć zastosowanie do tych dokumentów. Komisja, opierając się na błędnej i zbyt obszernej lekturze wyroku w sprawie Sviluppo, błędnie uznała, że ogólne domniemanie nieujawniania istniało w okolicznościach, w których takie ogólne domniemanie nie mogło istnieć (zob. pkt 21–52 zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich). Rzecznik nadal uważa, że ten brak uzasadnienia przez Komisję, dlaczego dokumenty nie mogły zostać ujawnione, stanowi niewłaściwe administrowanie.

18. Rzecznik podkreśla, że to stwierdzenie niewłaściwego administrowania istnieje niezależnie od tego, czy obowiązek ujawnienia dokumentów mógłby zostać dodatkowo wzmocniony nadrzędnym interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem.

19. Rzecznik Praw Obywatelskich rzeczywiście zgadza się, że Komisja nie mogła uwzględnić nowych argumentów skarżącego dotyczących nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, gdy pierwotnie odmówiła udzielenia dostępu do dokumentów. Nie byłoby jednak żadnego uzasadnienia dla nieuwzględnienia w należyty sposób tych nowych argumentów dotyczących nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem przy udzielaniu odpowiedzi na zalecenie Rzecznika. Rzecznik ponownie podkreśla przy tej okazji, że jej procedury nie są analogiczne do postępowań sądowych, w których jedyną rozpatrywaną kwestią (w sprawie dotyczącej dostępu do dokumentów) byłoby to, czy pierwotna decyzja instytucji o odmowie dostępu była ważna. Natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich ma pełne prawo zwrócić się do instytucji o uwzględnienie, w odpowiedzi na zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich, nowych argumentów dotyczących powodów, dla których dokument powinien zostać ujawniony, takich jak argumenty dotyczące nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. W ten sposób, a zatem biorąc pod uwagę upływ czasu, zamiast nalegać na biurokratyczne i legalistyczne podejście, które może zniechęcić obywateli, Komisja wykazałaby wyższy poziom świadomości obywatelskiej i przyjazności dla obywateli.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym ustaleniem:

Odmowa udostępnienia przez Komisję żądanych dokumentów (z utajnionymi nazwiskami oceniających) stanowi niewłaściwe administrowanie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 13 lipca 2017 r.

[1] Dane dotyczące przelotu pasażera (PNR) to informacje przekazywane przez pasażerów podczas rezerwacji i rezerwacji biletów oraz podczas odprawy na lotach, a także gromadzone przez przewoźników lotniczych do ich własnych celów komercyjnych. Zawiera on kilka różnych rodzajów informacji, takich jak daty podróży, trasa podróży, informacje o biletach, dane kontaktowe, biuro podróży, za pośrednictwem którego zarezerwowano lot, wykorzystane środki płatności, numer miejsca i informacje o bagażu. Dane są przechowywane w bazach danych linii lotniczych dotyczących rezerwacji i kontroli odlotów.

[2] Proces decyzyjny instytucji jest chroniony przez art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43).

[3] Komisja oparła się na art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001, który ma następujące brzmienie: „Odmawia się dostępu do dokumentu zawierającego opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w danej instytucji nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.

[4] Wyrok Sądu z dnia 22 maja 2012 r., Sviluppo Globale GEIE/Komisja Europejska, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w pełnym tekście zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich dostępnym pod adresem:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Rzecznik wskazał, że w przeciwieństwie do konkurencyjnych prywatnych oferentów w postępowaniu przetargowym w tym przypadku państwa członkowskie nie konkurują ze sobą i nie mają motywacji do lobbowania w celu obniżenia punktacji innych państw członkowskich. W każdym razie, nawet jeśli państwa członkowskie mogły uzyskać pewną korzyść dzięki poprawie swoich wyników, odstępstwo instytucji Unii od podstawowego prawa publicznego dostępu do dokumentów nigdy nie może być uzasadnione (domniemaną) perspektywą, że państwo członkowskie będzie działać niezgodnie z prawem. Ponadto Komisja nie przedstawiła żadnych dowodów ani argumentów wskazujących na wywieranie nadmiernej presji na oceniających ze źródeł innych niż państwa członkowskie. Wreszcie, po ostatecznym zakończeniu procesu decyzyjnego (i niepodleganiu przeglądowi ani procedurom sądowym), trudno jest przewidzieć, w jaki sposób nadmierny nacisk zewnętrzny mógłby wpłynąć na proces oceny.

[7] Dyrektywa ta została obecnie przyjęta: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania, Dz.U. 2016, L 119, s. 132.