Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący, polski instytut badawczy, zrealizował szereg projektów współfinansowanych przez Unię Europejską w ramach szóstego programu ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego („6PR”) w latach 2004–2009.

2. W dniu 15 lutego 2005 r. skarżący skonsultował się pocztą elektroniczną z urzędnikiem Komisji ds. projektów w celu ustalenia, czy może zlecić podwykonawstwo niektórych prac. W dniu 16 lutego 2005 r. urzędnik odpowiedzialny za projekt odpowiedział pocztą elektroniczną i zasugerował, że skarżący może zatrudnić konkretną osobę na podstawie umowy o pracę, aby uniknąć przetargu na podwykonawstwo.

3. Po pomyślnym zakończeniu projektów Komisja przeprowadziła w lipcu 2010 r. kontrolę finansową trzech projektów. Sprawozdanie z audytu ujawniło szereg problemów. Komisja przekazała swoje wstępne wnioski skarżącemu w marcu 2011 r., a skarżący przesłał obszerne wyjaśnienia.

4. W sierpniu 2013 r. Komisja przesłała skarżącemu końcowe sprawozdanie z audytu. W sprawozdaniu odrzucono koszty związane z niektórymi zadaniami uznawanymi za podwykonawstwo. Późniejszy dialog, obejmujący obszerną korespondencję i szereg spotkań, okazał się bezskuteczny z punktu widzenia skarżącego.

5. Powodem odrzucenia kosztów była niezgodność z zasadami umowy o udzielenie dotacji. Audytorzy odrzucili koszty wnioskowane w odniesieniu do szeregu umów o świadczenie usług zawartych z innym podmiotem, ponieważ skarżący nie złożył oferty na zamówienia, ale udzielił ich bezpośrednio. Było to sprzeczne z art. II.6.2 umowy o udzielenie dotacji, który stanowi, że zamówienia na podwykonawstwo muszą być udzielane „ofercie najkorzystniejszej ekonomicznie (...) na warunkach przejrzystości i równego traktowania”. Biorąc pod uwagę znaczenie umów, które obejmowały niektóre podstawowe elementy projektu, audytorzy nie zgodzili się ze skarżącym, że zadania stanowiły „drobne usługi”, co zwalniałoby ich z powyższej zasady.  Ponadto pierwotna umowa o udzielenie dotacji nie przewidywała żadnych możliwości podwykonawstwa [1]. Audytorzy stwierdzili również, że nie mogą zgodzić się na wybór wykonawcy ani na „wybór formy prawnej współpracy”.

6. W rezultacie Komisja nakazała odzyskanie wszystkich kosztów podwykonawstwa w łącznej wysokości prawie 87. 000 EUR.

7. W dniu 28 października 2013 r. urzędnik Komisji ds. projektów przesłał skarżącemu wiadomość e-mail i potwierdził, że w wiadomości e-mail z dnia 16 lutego 2005 r. „po wewnętrznych konsultacjach z działem prawnym [Komisji] zgodził się na brak przetargu i zalecił zawarcie umowy o pracę (...)”. Ponadto „zamiast [umowy o pracę] [...] [był] usatysfakcjonowany umową o świadczenie usług wybraną pod koniec (...)”. Na zakończenie kierownik projektu stwierdził: „Nalegam na to, abym był na bieżąco informowany o każdym kolejnym zamówieniu po zawarciu pierwotnej umowy”.

6. Wysiłki skarżącego zmierzające do znalezienia polubownego rozwiązania zakończyły się niepowodzeniem. W związku z tym w czerwcu 2015 r. skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

7. Rzecznik wszczął dochodzenie dotyczące decyzji Komisji o odrzuceniu, a następnie odzyskaniu kosztów związanych z niektórymi umowami o podwykonawstwo, mimo że zostały one zawarte przy wsparciu właściwego urzędnika ds. projektów.

8. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji na skargę, a następnie uwagi skarżącego. Prowadząc dochodzenie, Rzecznik uwzględnił argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Zarzut, że Komisja niesłusznie odrzuciła koszty związane z umowami o podwykonawstwo i nakazała ich odzyskanie

Argumenty przedstawione przez skarżącego i instytucję

9. Skarżący twierdził, że Komisja nie powinna była odrzucać kosztów, ponieważ zadania objęte odpowiednimi zamówieniami na usługi były „drobnymi zadaniami” [2], w przypadku których „wymagana była jedynie zgoda Komisji, ale nie pełna procedura przetargowa”. Jak wynika z korespondencji elektronicznej (zob. pkt 2 i 7 powyżej), skarżący zwrócił się do urzędnika Komisji ds. projektów o uprzednie zezwolenie na zawarcie tych umów i uzyskał takie zezwolenie. Urzędnik odpowiedzialny za projekt potwierdził również ustnie zezwolenie. W wiadomości e-mail z dnia 28 października 2013 r., w trakcie dialogu skarżącego z Komisją, urzędnik ds. projektów potwierdził, że był w pełni świadomy decyzji skarżącego o wyborze innej formy prawnej współpracy z podmiotem i przedłużeniu umów. W tym kontekście skarżący zauważył, że chociaż Komisja „odnotowała” tę korespondencję, nie skomentowała jej istoty. Jeżeli chodzi o fakt, że skarżący udzielił zamówienia bezpośrednio, było to uzasadnione, ponieważ podwykonawca posiadał „wyjątkowe i szczególne doświadczenie” związane z zadaniami.

10. W odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Komisja stwierdziła, że jej audytorzy nigdy nie kwestionowali faktu, że urzędnik ds. projektów wziął pod uwagę możliwość przedmiotowego podwykonawstwa. Komisja potwierdziła jednak swoją opinię, że koszty były niekwalifikowalne, ponieważ skarżący nie przestrzegał zasad umowy o udzielenie dotacji. Biorąc jednak pod uwagę „szczególne okoliczności [tej] sprawy, dobrą wiarę [skarżącego] i poradę, którą [skarżący] otrzymał”, Komisja zaproponowała odstąpienie od odzyskania 86 720,11 EUR [3].

11. Skarżący wyraził zadowolenie z wniosku Komisji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

12. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje decyzję Komisji o niekontynuowaniu proponowanego odzyskania środków w tej sprawie.  W szczególnych okolicznościach była to właściwa decyzja, jaką należało podjąć. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że odzyskanie pomocy nie byłoby ani sprawiedliwe, ani zgodne z zasadą proporcjonalności. Organizując zamówienie niektórych aspektów projektu, skarżący działał w dobrej wierze i zgodnie z radą urzędnika Komisji ds. projektów, do której udzielania był on upoważniony. Sama funkcja urzędnika ds. projektów oznacza, że obejmuje ona udzielanie porad i że odbiorca takich porad ma prawo ufać, że działania zgodne z tymi poradami będą akceptowalne dla Komisji. Gdyby tak nie było, skarżący (a także inni beneficjenci dotacji) nigdy nie może mieć pewności, kiedy i w jakim stopniu może polegać na komunikatach odpowiednich urzędników ds. projektów w Komisji. Podważyłoby to zaufanie obywateli do administracji i utrudniłoby realizację programów takich jak 7PR. Chociaż strony takich umów o udzielenie dotacji mają możliwość wniesienia wszelkich spornych spraw do sądu, nie zawsze jest to realistyczna opcja, w szczególności w przypadku mniejszych podmiotów gospodarczych (odbiorców dotacji), które mogą nie być w stanie zaryzykować kosztów związanych z postępowaniem sądowym.  Chociaż w tej konkretnej sprawie wyciągnięto zadowalające wnioski, niefortunne jest to, że przez kilka lat skarżący miał perspektywę, że będzie musiał dokonać zwrotu prawie 87. 000 EUR dla Komisji.

13. W tym konkretnym przypadku podkreśla się, że w sprawach takich jak ta Komisja musi być bardzo uważna, aby jej działania nie były określane wyłącznie na podstawie szczegółów technicznych umowy o udzielenie dotacji, ale musi zwracać uwagę na przestrzeganie zasady proporcjonalności, która jest wiążącą dla Komisji zasadą wyższego rzędu i której przestrzeganie w kwestiach związanych z odzyskiwaniem środków jest wyraźnie wymagane na mocy rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia finansowego.[4] Uznaje się, że umowy o udzielenie dotacji w ramach 7PR są złożone i mogą być oszołomiające dla beneficjentów. Błędy mogą wystąpić w trakcie trwania projektu. Komisja musi z jednej strony egzekwować umowy o udzielenie dotacji w celu ochrony interesów finansowych UE. Biorąc pod uwagę dużą liczbę umów o udzielenie dotacji, którymi zarządza Komisja, zrozumiałe i słuszne jest również, że traktowanie umów staje się w pewnym stopniu ujednolicone. Z drugiej strony Komisja musi również zbadać, co jest sprawiedliwe i słuszne w okolicznościach indywidualnego porozumienia. Ogólnie rzecz biorąc, rzecznicy praw obywatelskich sektora publicznego są zdania, że żadna norma prawna nie powinna być stosowana w sposób tak nieelastyczny, aby spowodować poważną niesprawiedliwość lub niesprawiedliwość; należy również przestrzegać zasad dobrej administracji. Zasada równości wymaga, aby równe sytuacje były traktowane jednakowo, ale także, aby różne sytuacje nie były traktowane jednakowo. Zasada proporcjonalności wymaga, aby sankcja za niezgodność była racjonalna w stosunku do wagi niezgodności; inne okoliczności, które należy wziąć pod uwagę, to na przykład dobra wiara i staranność beneficjenta. W takich przypadkach należy zatem zachować równowagę między ścisłym stosowaniem postanowień umownych a koniecznością działania przez organy publiczne zgodnie z wymogami sprawiedliwości i sprawiedliwości, które takie zasady ucieleśniają. W związku z tym Rzecznik proponuje Komisji Europejskiej zastanowienie się nad opracowaniem własnych wytycznych dotyczących dobrych praktyk w zakresie najlepszego sposobu pogodzenia stosowania postanowień umownych z wymogiem działania w sposób uczciwy i sprawiedliwy.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującym wnioskiem [5]:

Komisja rozstrzygnęła tę kwestię.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 22 czerwca 2017 r.

[1] Podwykonawstwo nie zostało określone w załączniku I do umowy o udzielenie dotacji zgodnie z wymogami art. II.6.2.c ogólnych warunków umowy o udzielenie dotacji.

[2] Art. II.6.1 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji stanowi, że „[w] trakcie realizacji projektu wykonawcy mogą zlecać podwykonawcom inne drobne usługi, które nie stanowią podstawowych elementów prac projektowych (...)”.

[3] Komisja oparła się na art. 91 ust. 1 lit. c) zasad stosowania rozporządzenia finansowego, który ma następujące brzmienie:

„1. Właściwy urzędnik zatwierdzający może odstąpić od odzyskania całości lub części ustalonej należności wyłącznie w następujących przypadkach: (...)

c) w przypadku gdy odzyskanie jest niezgodne z zasadą proporcjonalności.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 lit. c), właściwy urzędnik zatwierdzający działa zgodnie z wcześniej ustalonymi procedurami ustanowionymi w każdej instytucji i stosuje następujące kryteria, które są obowiązkowe i mają zastosowanie we wszystkich okolicznościach:

a) okoliczności faktyczne, z uwzględnieniem wagi nieprawidłowości, która doprowadziła do ustalenia należności (nadużycie finansowe, ponowne wykroczenie, zamiar, staranność, dobra wiara, oczywisty błąd);

b) wpływ, jaki odstąpienie od odzyskania pomocy miałoby na funkcjonowanie Unii i jej interesy finansowe (zaangażowana kwota, ryzyko stworzenia precedensu, podważenie autorytetu prawa).

W zależności od okoliczności sprawy właściwy urzędnik zatwierdzający może być również zobowiązany do uwzględnienia następujących dodatkowych kryteriów:

a) wszelkie zakłócenia konkurencji, które zostałyby spowodowane rezygnacją z odzyskania pomocy;

b) szkody gospodarcze i społeczne, które zostałyby spowodowane, gdyby dług miał zostać odzyskany w całości.”

[4] Art. 91 rozporządzenia 1268/2012 (rozporządzenie wykonawcze do rozporządzenia finansowego).

[5] Informacje na temat procedury przeglądu można znaleźć na stronie internetowej Rzecznika: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/70669/html.bookmark