Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący, który pracuje dla czeskiego stowarzyszenia na rzecz ochrony małych i średnich przedsiębiorstw, skarżył się, że Komisja nie ujawniła nazwisk pracowników, którzy pracowali przy dochodzeniu w sprawie pomocy państwa. Dochodzenie dotyczyło prywatyzacji czeskiego przedsiębiorstwa OKD a.s.

2. Po otrzymaniu wniosku o ujawnienie Komisja poinformowała skarżącego o jednostce, która prowadziła dochodzenie w DG ds. Konkurencji. Ujawniła ona również nazwisko kierownika tego wydziału, ale nie nazwiska innych urzędników biorących udział w dochodzeniu.

3. Skarżący zwrócił się następnie o podanie nazwisk innych osób zaangażowanych w sprawę. Stwierdził, że ujawnienie nazwisk tych urzędników pozwoliłoby mu zidentyfikować ewentualny nadmierny wpływ lobbystów w procesie prowadzącym do przyjęcia decyzji w sprawie pomocy państwa. Skarżący stwierdził, że stowarzyszenie, które reprezentuje, dąży do zapewnienia właściwego stosowania reguł konkurencji, w tym zasad pomocy państwa.

4. Komisja odpowiedziała, że nie istnieje żaden dokument zawierający wykaz osób, które pracowały nad sprawą, oraz że nazwiska nie mogą zostać ujawnione ze względów ochrony danych.  

5. Skarżący zwrócił się następnie do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i zakwestionował odmowę podania mu przez Komisję nazwisk wszystkich urzędników, którzy prowadzili sprawę.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził następujące zarzuty:

Komisja niesłusznie odmówiła podania skarżącemu nazwisk urzędników, którzy zajmowali się daną sprawą dotyczącą pomocy państwa.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji oraz uwagi skarżącego na temat odpowiedzi Komisji. Następnie Komisja przesłała opinię, a skarżący przesłał swoje uwagi na temat tej opinii.

Komisja przedstawiła również kolejną opinię, w odniesieniu do której skarżący nie przedstawił żadnych uwag.

Prowadząc dochodzenie, Rzecznik uwzględnił argumenty i opinie przedstawione przez strony.

8. Ponadto Rzecznik skonsultował się z Europejskim Inspektorem Ochrony Danych (EIOD) zgodnie z protokołem ustaleń między Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich a EIOD. EIOD przedstawił opinię opartą na streszczeniu sprawy przedstawionym przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik uwzględnił tę opinię EIOD [1].

W przedmiocie zarzutu, że Komisja niesłusznie odmówiła ujawnienia nazwisk zainteresowanych urzędników

9. W pierwszej kolejności warto przedstawić opinię EIOD.

Opinia Europejskiego Inspektora Ochrony Danych

10. EIOD stwierdził, że nazwiska urzędników UE są danymi osobowymi w rozumieniu rozporządzenia 45/2001 o ochronie danych. Uznał on, że w przypadku wniosku takiego jak rozpatrywany wniosek dana instytucja musi przeprowadzić trzyetapową analizę zgodnie z art. 8 rozporządzenia. Po pierwsze, musi zbadać, czy skarżący w wystarczającym stopniu wykazał konieczność przekazania mu danych osobowych. W takim przypadku instytucja musi ustalić, czy przekazanie danych może naruszyć uzasadnione interesy „osób, których dane dotyczą”(w tym przypadku osobami, których dane dotyczą, są urzędnicy DG ds. Konkurencji). Wreszcie, na trzecim etapie instytucja musi dokonać wyważenia interesów osoby ubiegającej się o dostęp do danych osobowych i uzasadnionych interesów osób, których dane dotyczą (urzędnicy DG ds. Konkurencji).

11. Jeżeli chodzi o pierwszy etap testu (konieczność wykazania, że przekazanie danych osobowych było konieczne), EIOD stwierdził, że ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy, który musi przedstawić "wyraźne i uzasadnione uzasadnienie"w celu uzyskania nazwisk urzędników [2]. EIOD odniósł się następnie do sytuacji, w których wnioskodawca może być w stanie wykazać konieczność z powodów ściśle związanych z ogólnym interesem przejrzystości. Może tak być na przykład w przypadku, gdy dziennikarz zwraca się o dostęp do niektórych informacji w celu zainicjowania debaty leżącej w interesie publicznym lub wniesienia do niej wkładu. 

12. W tym przypadku EIOD uznał, że nie jest jasne, dlaczego wskazanie jednostki odpowiedzialnej za sprawę i kierownika wydziału nie było wystarczające do stwierdzenia rzetelności procedury stosowanej przez Komisję i do wyciągnięcia wniosku w kwestii istnienia nadmiernego wpływu lobbystów. Ponadto nie było jasne, w jaki sposób dokładnie wymagane dane osobowe osób zajmujących się poszczególnymi sprawami mogłyby przyczynić się do osiągnięcia celów skarżącego, ponieważ w szczególności, biorąc pod uwagę ich hierarchiczny status, wpływ osób zajmujących się sprawami na formalną procedurę stosowaną przez Komisję wydaje się ograniczony. Ponadto należy zbadać, czy istniały jakiekolwiek obiektywne dowody na poparcie podejrzenia o nadmierny wpływ lobbystów, czy też istniało po prostu pewne ogólne podejrzenie. Ciężar dowodu wymaga od skarżącego wykazania konieczności. Samo przypuszczenie byłoby niewystarczające. Ogólnie rzecz biorąc, EIOD uznał, na podstawie streszczenia faktów przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że test konieczności nie wydawał się spełniony w momencie konsultacji z Rzecznikiem Praw Obywatelskich.

13. Jeżeli chodzi o drugi etap badania (szkoda dla uzasadnionego interesu), EIOD wskazał, że pomoc państwa jest szczególnie wrażliwą dziedziną prawa. W związku z tym mogą istnieć uzasadnione interesy osób zajmujących się poszczególnymi sprawami, które wymagały ochrony, pomimo ich statusu zawodowego jako pracowników sektora publicznego. EIOD stwierdził również, że należy wziąć pod uwagę prawo osób, których dane dotyczą, do informacji (art. 11 rozporządzenia o ochronie danych) oraz prawo do sprzeciwu (art. 18 rozporządzenia o ochronie danych). Osoby zajmujące się poszczególnymi sprawami powinny zatem zostać poproszone przed ujawnieniem, czy istniał konkretny powód, aby wymagać nieujawniania wykazującego konkretne obiektywne, a nie hipotetyczne ryzyko naruszenia chronionego interesu, np. w odniesieniu do prawdopodobnego powództwa wnioskodawcy przeciwko nim.

14. Jeżeli chodzi o trzeci etap testu (bilansowanie), EIOD wskazał, że można go przeprowadzić tylko wtedy, gdy skarżący wykaże konieczność przekazania danych. Należy rozważyć różne interesy zainteresowanych stron. Czyniąc to, dana instytucja musi wziąć pod uwagę następujące kluczowe zasady: zasadę proporcjonalności, zasadę prawa do informacji, a także prawo osoby, której dane dotyczą, do informacji.  

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

15. Skarżący uznał, że tożsamość urzędników, którzy zajmowali się sprawą pomocy państwa, powinna zostać podana do wiadomości publicznej, aby umożliwić społeczeństwu upewnienie się, że w procesie prowadzącym do przyjęcia decyzji w sprawie pomocy państwa nie doszło do nieuzasadnionego lobbingu. Stwierdził, że było to konieczne, ponieważ decyzja Komisji o zamknięciu postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa nie miała sensu. Podniósł on w szczególności, że Komisja zamknęła dochodzenie w sprawie pomocy państwa, mimo że w Republice Czeskiej wszczęto postępowanie karne w sprawie przyznania pomocy państwa. Dodał, że czeskie doniesienia medialne wydają się sugerować, że lobbyści wpłynęli na przyznanie pomocy przez państwo czeskie. Skarżący stwierdził następnie, że nie znając nazwisk urzędników, którzy pracowali nad sprawą pomocy państwa, nie można wykluczyć, że lobbyści mogli wywierać nadmierny wpływ na Komisję. 

16. Jeżeli chodzi o test konieczności, który należy przeprowadzić na podstawie art. 8 rozporządzenia o ochronie danych, skarżący twierdził, że lobbyści mogli wywierać nieuzasadniony wpływ na Komisję.  Jego zdaniem dokonana przez Komisję ocena sprawy dotyczącej pomocy państwa była oczywiście błędna. Twierdził, że mogło do tego dojść tylko wtedy, gdyby jej urzędnicy byli niekompetentni lub gdyby na Komisję wpłynęli lobbyści.  Skarżący przedstawił w szczególności:

• Komisja oparła swoje wnioski na ekspertyzie przedstawionej przez rząd czeski. Przeciwko temu biegłemu wszczęto jednak w Republice Czeskiej postępowanie karne.
• Ekspert nie dokonał oceny znacznej części majątku i majątku spółki. Nieruchomość ta obejmowała największy portfel nieruchomości mieszkalnych w Europie Środkowej.
•  Nabywca udziałów państwa w sprywatyzowanym przedsiębiorstwie opublikował własną wycenę wartości przedsiębiorstwa wkrótce po prywatyzacji. Zgodnie z tą oceną udział państwa, który został sprzedany za około 151 000 000 EUR, był obecnie wart 370 000 000 EUR.
• Skarżący zwrócił uwagę na relacje między dyrektorem generalnym DG ds. Konkurencji a byłym czeskim komisarzem, który stał się lobbystą w Brukseli na rzecz nabywcy OKD. Dyrektor generalny pracował wcześniej w gabinecie komisarza. Skarżący uznał zatem, że lobbyści mogli wywierać wpływ na dyrektora generalnego lub niektórych urzędników.

18. W odniesieniu do testu szkody, który należy przeprowadzić na podstawie art. 8 rozporządzenia o ochronie danych, skarżący podniósł, że ani on, ani reprezentowane przez niego stowarzyszenie nie zamierzali zaatakować zainteresowanych urzędników Komisji w sposób niezgodny z prawem lub nieetyczny. Nie wyklucza to jednak możliwości wszczęcia przez skarżącego postępowań w celu nałożenia sankcji na zaangażowanych urzędników za wszelkie działania niezgodne z obowiązującymi przepisami.  Prośba o nazwiska nie kolidowałaby z życiem prywatnym ani rodzinnym urzędników.

19. Komisja podtrzymała swoją odmowę ujawnienia tożsamości zainteresowanych urzędników.

20. Stwierdził on najpierw, że nie istnieje żaden dokument wymieniający nazwiska wszystkich urzędników, którzy pracowali nad sprawą. Stwierdziła, że skład zespołu zajmującego się daną sprawą jest rejestrowany elektronicznie w systemie zarządzania sprawami Komisji. Dotyczy to jednak wyłącznie urzędników DG ds. Konkurencji, ale nie urzędników, z którymi konsultowano się w innych służbach, na przykład w Służbie Prawnej.

21. Komisja wskazała następnie, że poinformowała już skarżącego o tożsamości jednostki, która zajmowała się sprawą, oraz o nazwisku kierownika tej jednostki. Jeżeli chodzi o pozostałych członków zespołu, rozporządzenie o ochronie danych sprzeciwia się ujawnieniu. Z natury dane osobowe, w tym imiona i nazwiska, są uważane za wrażliwe w porządku prawnym UE. Potwierdza to włączenie przepisów szczegółowych dotyczących ochrony danych osobowych do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 16), Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 8) oraz przepisów szczegółowych (rozporządzenie o ochronie danych i dyrektywa 95/46). Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie przejrzystości zawiera również przepis szczegółowy dotyczący ochrony danych osobowych (art. 4 ust. 1 lit. b)).

22. Komisja zauważyła następnie, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia o ochronie danych dane osobowe mogą być przekazywane tylko wtedy, gdy odbiorca wykaże konieczność przekazania danych i nie ma powodu, aby sądzić, że uzasadnione interesy osoby, której dane dotyczą, mogłyby zostać naruszone. 

23. Jeżeli chodzi o test konieczności, Komisja odniosła się do orzeczenia w sprawie Bavarian Lager. Zgodnie z orzeczeniem wnioskodawca musi wykazać, że istnieje "wyraźne i uzasadnione uzasadnienie lub jakikolwiek przekonujący argument w celu wykazania konieczności przekazania tych danych osobowych".[3] Zdaniem Komisji skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów uzasadniających konieczność ujawnienia. 

24. Komisja stwierdziła, że DG ds. Konkurencji stosuje wysokie standardy etyczne z zamiarem, między innymi, zapewnienia, aby decyzje nie były podejmowane na podstawie jakiegokolwiek bezprawnego wpływu lub konfliktu interesów. Zwróciła również uwagę, że sprawy rozpatrywane przez dyrekcję generalną są złożone. Ponadto członkowie zespołów prowadzących sprawy przygotowujący projekty decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy państwa podlegają przepisom dotyczącym niezależności i konfliktu interesów określonym w regulaminie pracowniczym urzędników UE. Projekty decyzji przygotowywane przez zespoły prowadzące sprawy w DG ds. Konkurencji podlegają przeglądowi ze strony hierarchii DG ds. Konkurencji oraz innych służb Komisji. Ostatecznie decyzje są przyjmowane przez kolegium komisarzy jako całość, a nie przez urzędników DG ds. Konkurencji. Ten system szeroko zakrojonych mechanizmów kontroli i równowagi zapewnia wystarczającą ochronę przed ryzykiem niewłaściwego lobbingu i konfliktów interesów. Ponadto decyzje Komisji mogą być kwestionowane w Trybunale.

25. Zdaniem Komisji fakt, że skarżący nie był usatysfakcjonowany wynikiem dochodzenia w sprawie pomocy państwa, sam w sobie nie sugeruje, że w grę wchodził jakikolwiek niewłaściwy wpływ lub że sprawa została niewłaściwie rozpatrzona. Nieuzasadnione, bardzo ogólne stwierdzenie, zgodnie z którym Komisja mogła niewłaściwie rozpatrzyć sprawę dotyczącą pomocy państwa, oraz sugestia, że lobbyści mogli wywierać nadmierny wpływ, bez żadnych bardziej szczegółowych wskazówek w tym względzie, nie spełniały kryterium uzasadnionego uzasadnienia lub przekonującego argumentu wymaganego w wyroku w sprawie Bavarian Lager.

26. Komisja nie zrozumiała związku między poprzednią funkcją dyrektora generalnego ds. konkurencji w gabinecie poprzedniego komisarza narodowości czeskiej, którego kadencja była ograniczona, a rzekomą koniecznością uzyskania nazwisk urzędników, którzy zajmowali się sprawą pomocy państwa.

27. Jeśli chodzi o kwestię potencjalnej szkody dla uzasadnionych interesów zainteresowanych urzędników, Komisja stwierdziła, że nieujawnienie nazwisk jej urzędników pracujących nad niektórymi projektami lub dochodzeniami jest środkiem, który pomaga zachować ich niezależność i bezpieczeństwo, utrudniając zewnętrznym zainteresowanym stronom bezpośredni kontakt z nimi, a tym samym wywieranie na nich wpływu lub ewentualnie grożenie im.

28. Komisja przedstawiła przykład innej sprawy dotyczącej pomocy państwa w odniesieniu do klubu piłkarskiego, w której zwolennicy tego klubu rzekomo nękali urzędnika w sieciach społecznościowych. Urzędnik państwa członkowskiego w tej samej sprawie otrzymał rzeczywiste groźby. W związku z tym Komisja miała powody, aby zakładać, że ujawnienie takich danych osobowych ogółowi społeczeństwa mogłoby zaszkodzić uzasadnionym interesom osób prowadzących sprawy.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

29. Chodzi o to, czy spełnione jest kryterium określone w art. 8 rozporządzenia o ochronie danych, tak aby żądane dane mogły zostać ujawnione. Rzecznik doszedł do wniosku, że w tym przypadku test nie został spełniony.

30. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że nazwisk urzędników nie można uznać za szczególnie wrażliwe lub prywatne. W drugiej kolejności należy zauważyć, że obiektywne, niezależne i bezstronne podejmowanie decyzji stanowi jeden z fundamentów, na których opiera się administracja Unii. W tym kontekście ważne jest, aby lobbing był przejrzysty. W czasach, gdy kwestionuje się legalność administracji UE, większa przejrzystość jest jednym z kluczy do zdobycia zaufania obywateli. W tym kontekście administracja UE nie powinna ustanawiać zbyt wysokiego progu, aby uznać, że test przewidziany w art. 8 rozporządzenia o ochronie danych jest spełniony w przypadkach takich jak ten. Test musi być stosowany racjonalnie, tak aby umożliwić zainteresowanym osobom, w tym dziennikarzom, przedstawicielom stowarzyszeń lub grup interesu oraz ogółowi społeczeństwa, upewnienie się co do uczciwości danej decyzji i przyczynienie się do wykrycia nadmiernego lub niewłaściwego lobbingu. Stosując art. 8 rozporządzenia o ochronie danych, Komisja powinna, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, mieć otwarty umysł co do tego, co obywatel racjonalnie uważa za konieczne.

32. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca również uwagę na bardzo zrozumiałą troskę Komisji o ochronę jej pracowników przed nadmierną presją. Z drugiej strony Rzecznik uważa, że pojedyncze niefortunne przypadki nie powinny oznaczać, że zasadniczo nazwiska urzędników nie mogą zostać ujawnione.

33. Niezależnie od powyższego Rzecznik stwierdza w sumie, że zrozumiałe jest, iż Komisja odmówiła ujawnienia nazwisk urzędników w niniejszej sprawie. Artykuł 8 rozporządzenia o ochronie danych został uchwalony przez prawodawcę Unii, a ustanowione w nim kryteria należy interpretować w sposób zapewniający właściwą skuteczność tego przepisu. Gdyby samo twierdzenie, że decyzja jest błędna, wystarczyło, aby administracja mogła ujawnić nazwiska urzędników, którzy uczestniczyli w wydaniu tej decyzji, byłoby to równoznaczne z pozbawieniem znaczenia kryterium niezbędności, o którym mowa w art. 8.

34. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący uważa, iż sporna decyzja w sprawie pomocy państwa była błędna. Wydaje się jednak, że jest to kwestia spekulacji, gdy skarżący twierdzi, że decyzja była wynikiem niekompetencji lub nadmiernego lub niewłaściwego lobbingu. Rzecznik uważa, że sama spekulacja nie spełnia kryterium konieczności określonego w art. 8 rozporządzenia o ochronie danych. Ponadto bardzo trudno jest stwierdzić, że okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącego mają jakikolwiek związek z testem konieczności na podstawie art. 8. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że w tym przypadku skarżący nie stwierdził, zgodnie z wymogami art. 8 rozporządzenia o ochronie danych, „konieczności przekazania danych”. Biorąc pod uwagę to ustalenie, nie jest konieczne zajęcie stanowiska w kwestii tego, czy lub w jakim zakresie ujawnienie danych osobowych (imion i nazwisk) zainteresowanych urzędników naruszyłoby ich uzasadnione interesy. 

35. W tym kontekście Rzecznik stwierdza, że dochodzenie nie ujawniło niewłaściwego administrowania ze strony Komisji. Rzecznik podkreśla jednak, że Komisja nie powinna stosować art. 8 rozporządzenia o ochronie danych w sposób restrykcyjny, gdy chodzi o nazwiska urzędników.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania ze strony Komisji.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Strasburg, 19 grudnia 2016 r.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

[1] Skonsultowano się z EIOD w tym samym momencie, w którym Rzecznik zwrócił się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie skargi. W związku z tym EIOD nie dysponował opinią Komisji ani uwagami skarżącego na temat tej opinii.

[2] Por. sprawa C-28/08 Komisja przeciwko Bavarian Lager, pkt 78.

[3] Sprawa C-28/08 Komisja przeciwko Bavarian Lager, pkt 78.