Decyzja

Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykającego dochodzenie w sprawie skargi 1830/2014/DK dotyczącej rzekomego braku nadzoru Komisji Europejskiej nad zarządzaniem finansowym umową o udzielenie dotacji

Sprawa dotyczyła rzekomego braku nadzoru Komisji Europejskiej nad umową o udzielenie dotacji. Skarżący był beneficjentem w ramach umowy o udzielenie dotacji. Współbeneficjent pełnił funkcję koordynatora beneficjentów we wszystkich kontaktach z Komisją. Koordynator ogłosił upadłość i nie wypłacił pozostałym beneficjentom kwot wypłaconych mu przez Komisję. Ponadto Komisja poinformowała pozostałych beneficjentów, że jest uprawniona do odzyskania od nich wszelkich długów wobec Komisji. Skarżący twierdził, że Komisja nie nadzorowała należycie zarządzania finansowego umową o udzielenie dotacji.

Rzecznik Praw Obywatelskich zbadał tę kwestię i stwierdził, że Komisja nie uchybiła żadnemu obowiązkowi monitorowania koordynatora. W związku z tym Rzecznik zamknęła dochodzenie, stwierdzając, że nie doszło do niewłaściwego administrowania.

Okoliczności powstania skargi

1. Skarga dotyczyła rzekomego braku nadzoru Komisji Europejskiej nad zarządzaniem finansowym umową o udzielenie dotacji.
2. Skarżący, przedsiębiorstwo inwestycyjne i doradcze, był jednym z dziesięciu beneficjentów dotacji udzielonej przez Komisję na projekt w ramach programu na rzecz konkurencyjności i innowacji. Projekt rozpoczął się 1 września 2009 r. i trwał 36 miesięcy do sierpnia 2012 r. Zgodnie z normą obowiązującą w takich przypadkach umowa o udzielenie dotacji przewidywała, że jeden z beneficjentów powinien pełnić funkcję „koordynatora” w stosunku do Komisji. Rola koordynatora obejmuje otrzymywanie płatności z tytułu dotacji od Komisji i przekazywanie tych płatności współbeneficjentom na podstawie ich uzgodnionych wkładów i kosztów.
3. W październiku 2013 r., ponad rok po zakończeniu projektu, Komisja poinformowała skarżącego i pozostałych beneficjentów, że niedawno odkryła, iż ogłoszono upadłość koordynatora. Wskazała ona, że w zależności od wyniku postępowania likwidacyjnego zastrzega sobie prawo do odzyskania wszelkich wierzytelności należnych jej od koordynatora od pozostałych beneficjentów. Stwierdzenie to opierało się na przekonaniu Komisji, że koordynator otrzymał od Komisji więcej płatności niż było to należne. Okazało się również, że koordynator nie przekazał beneficjentom (w tym skarżącemu) płatności otrzymanych od Komisji.
4. Jako podstawę ewentualnego roszczenia o zwrot pomocy wobec beneficjentów Komisja powołała się na klauzulę zawartą w umowie o udzielenie dotacji, zwaną „klauzulą odpowiedzialności finansowej”. Klauzula ta stanowi, że beneficjenci ponoszą wspólną odpowiedzialność za cały dług wobec Komisji. Komisja dodała, że odzyskanie pieniędzy od każdego beneficjenta będzie ograniczone do wartości wkładu, który każdy beneficjent był uprawniony do otrzymania od Komisji.
5. W dniu 5 listopada 2013 r. skarżący zwrócił się do Komisji o przekazanie mu wszystkich informacji dotyczących płatności dokonanych na rzecz koordynatora, a także wszelkich innych powiązanych dokumentów.
6. W grudniu 2013 r. Komisja poinformowała skarżącą o wszystkich płatnościach dokonanych na rzecz koordynatora w odniesieniu do całego konsorcjum, a uzgodnione przez nią kwoty powinny zostać wypłacone przez koordynatora skarżącemu za każdy okres sprawozdawczy.
7. Skarżący wraz z pozostałymi beneficjentami zgłosili następnie Komisji swoje obawy dotyczące upadłości koordynatora i wspólnej odpowiedzialności. Beneficjenci stwierdzili, że nie wiedzą, iż koordynator otrzymał płatności od Komisji, z wyjątkiem płatności zaliczkowych. Stwierdzili również, że koordynator przekazał im jedynie niewielką część należnych im kwot. Ich zdaniem koordynator nie działał zgodnie ze swoimi zobowiązaniami określonymi w umowie o udzielenie dotacji, w związku z czym tylko on powinien zostać pociągnięty do odpowiedzialności. Ponadto spłata długu zgodnie z wymogami Komisji oznaczałaby w rzeczywistości „zwrócenie” Komisji pieniędzy, których skarżący nigdy nie otrzymał od koordynatora.
8. Komisja odpowiedziała, że przed określeniem zakresu odzyskania płatności, do których nie było uprawnień, należy poczekać na wynik postępowania upadłościowego koordynatora.
9. Niezadowolony z odpowiedzi Komisji skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w październiku 2014 r.
10. W przedmiocie dochodzenia
11. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie następujących zarzutów i roszczeń.1) Komisja nie udzieliła właściwej odpowiedzi na wniosek skarżącego´s o udzielenie informacji z dnia 5 listopada 2013 r.1) Komisja powinna przekazać skarżącemu wszystkie informacje wymagane w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r.
12. 2) Komisja powinna wypłacić skarżącemu 81 523 EUR, tj. 27, czyli kwotę pozostającą do spłaty na mocy umowy o udzielenie dotacji.
13. 2) Komisja nie nadzorowała we właściwy sposób zarządzania finansowego umową o udzielenie dotacji.
    Roszczenia:
14. Zarzuty:
15. W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał opinie Komisji na temat skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na nią. Następnie Rzecznik zwrócił się do Komisji o dalsze szczegółowe informacje i otrzymał je, a także uwagi skarżącego na ten temat. Prowadząc dochodzenie, Rzecznik uwzględnił wszystkie argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Zarzucane Komisji nieudzielenie prawidłowej odpowiedzi na wezwanie do udzielenia informacji

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

1. Według skarżącego Komisja nie dostarczyła mu wszystkich informacji, o które zwróciła się w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r. Komisja twierdziła, że dostarczyła informacje, o które zwrócił się skarżący, oraz że ponownie dostarczyła pełniejsze informacje w trakcie tego dochodzenia.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

1. Rzecznik stwierdza, że Komisja przekazała skarżącemu odpowiednie informacje. Możliwe, że informacje dostarczone przed badaniem mogły być bardziej obszerne. Biorąc jednak pod uwagę informacje dostarczone w toku dochodzenia, należy stwierdzić, że skarżący otrzymał odpowiednie informacje.
2. Skarżący nie zgadza się z opinią Komisji co do istoty sprawy. Kwestia ta różni się jednak od kwestii, czy Komisja dostarczyła wystarczających informacji.
3. Rzecznik jest zatem przekonany, że informacje dostarczone przez Komisję umożliwiły skarżącemu pełne zrozumienie stanowiska Komisji oraz powodów leżących u jego podstaw.
4. W związku z tym nie ma podstaw do dalszego badania tego zarzutu.

Zarzucany Komisji brak właściwego nadzoru nad zarządzaniem finansowym projektem

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

1. Zdaniem skarżącego Komisja nie zapewniła nadzoru finansowego nad zarządzaniem umową o udzielenie dotacji. Głównym argumentem Komisji jest to, że ma ona obowiązek nie tylko chronić interesy finansowe Unii, ale także interesy beneficjentów, zwłaszcza przy uwzględnieniu klauzuli o odpowiedzialności finansowej.
2.  
3. Zgodnie z umową o udzielenie dotacji beneficjenci nie mogli komunikować się bezpośrednio z Komisją, lecz jedynie za pośrednictwem koordynatora. Zdaniem skarżącego uniemożliwiło to beneficjentom uzyskanie odpowiednich informacji na temat zarządzania finansowego projektem. W sytuacji takiej „asymetrii informacyjnej” monitorowanie zarządzania finansowego projektem należało do Komisji. Komisja miała zatem obowiązek sprawdzenia, w interesie beneficjentów, czy koordynator rzeczywiście przekazał beneficjentom otrzymane środki. Działania Komisji pokazały, że zaniedbała ona swoje obowiązki.
4.  
5. Komisja stwierdziła, że nie naruszyła żadnego obowiązku w tym zakresie. Za wyznaczenie koordynatora odpowiadają beneficjenci. Komisja nie może ponosić odpowiedzialności za działania koordynatora ani za informacje przekazane beneficjentom przez koordynatora. Ponieważ beneficjenci nie zgłosili zastrzeżeń ani skarg dotyczących podziału płatności przez koordynatora w trakcie realizacji projektu, Komisja oparła się na informacjach przedłożonych Komisji przez koordynatora, potwierdzających, że podział płatności miał miejsce.
6. Komisja stwierdziła również, że nie zwróciła się do koordynatora o przekazanie jej dokładnych dat transferów dokonanych na rzecz beneficjentów, ponieważ umowa o udzielenie dotacji nie wymagała od Komisji sprawdzenia, czy płatności zostały faktycznie przekazane beneficjentom przez koordynatora. Skarżący powinien był wiedzieć, kiedy oczekiwać płatności od koordynatora, i powinien był skontaktować się bezpośrednio z koordynatorem w przypadku jakichkolwiek opóźnień w przekazywaniu płatności. Gdy tylko Komisja dowiedziała się o upadłości koordynatora, poinformowała o tym beneficjentów, w tym skarżącego.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Rzecznik zauważa, że dochodzenie to nie dotyczy kwestii, czy Komisja powinna odzyskać należne kwoty od beneficjentów w przypadku, gdy nie może odzyskać takich kwot od koordynatora. Niniejsze dochodzenie dotyczy jedynie kwestii, czy Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi monitorowania zarządzania finansami projektu. Rzecznik zauważa, że zawarte w piśmie do beneficjentów odniesienia Komisji do jej prawa do odzyskania od nich pieniędzy w przypadku, gdy nie może ich odzyskać od koordynatora, są standardowym oświadczeniem w takich pismach, które służy powiadomieniu beneficjentów o możliwości prawnej przysługującej Komisji. Okoliczność, że taka możliwość prawna istnieje, nie oznacza, że Komisja skorzysta lub powinna skorzystać z tej możliwości w danym przypadku. Rzecznik zauważa również, że rozporządzenie finansowe pozostawia Komisji możliwość umorzenia długu na ściśle określonych warunkach [1].

22. W odniesieniu do zarzutu, że Komisja nie monitorowała należycie zarządzania finansami projektu, Rzecznik uważa, że w tym przypadku Komisja nie uchybiła swoim obowiązkom, ani w ujęciu ogólnym, ani w odniesieniu do beneficjentów, w tym skarżącego. Rzecznik zauważa, że w rzeczywistości to również beneficjenci są odpowiedzialni za monitorowanie pracy koordynatora podczas projektu. Beneficjenci muszą, we własnym interesie, monitorować koordynatora w celu zapewnienia, aby otrzymali należne im płatności w trakcie realizacji projektu i po jego zakończeniu.

23. W niniejszej sprawie projekt zakończył się w sierpniu 2012 r. W październiku 2013 r. Komisja dowiedziała się, że koordynator ogłosił upadłość. Beneficjenci nigdy jednak nie poinformowali Komisji, że nie otrzymali płatności, mimo że umowa o udzielenie dotacji określała termin płatności zarówno w trakcie realizacji projektu, jak i po jego zakończeniu.

1. Jeżeli chodzi o znaczenie klauzuli o odpowiedzialności finansowej zawartej w umowie o udzielenie dotacji, Rzecznik zauważa, że jej celem jest stworzenie silnej zachęty dla wszystkich beneficjentów do monitorowania działań jej współbeneficjentów, a w szczególności działań koordynatora.

25. Rzecznik zauważa, że Komisja faktycznie monitoruje projekty po ich zakończeniu w drodze audytów. Jest to standardowa i skuteczna praktyka administracyjna. Można argumentować, że Komisja, zgodnie z ogólną praktyką, powinna przeprowadzać audyty w trakcie realizacji projektów (w celu zidentyfikowania wszelkich problemów w miarę ich pojawiania się). Rzecznik jest zdania, że taka praktyka nie byłaby wykonalna. Gdyby był on powszechnie stosowany, stanowiłby ogromne obciążenie administracyjne dla Komisji, a także dla beneficjentów, którzy musieliby składać Komisji sprawozdania w trakcie realizacji projektu. W tym konkretnym przypadku, gdyby beneficjenci poinformowali Komisję, że nie otrzymują płatności od koordynatora, Komisja mogłaby podjąć natychmiastowe kroki w celu zbadania tej kwestii. Komisja nie została jednak o tym poinformowana.

26. Rzecznik zauważa również, że gdy tylko Komisja dowiedziała się o upadłości koordynatora, poinformowała o tym beneficjentów, w tym skarżącego. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia, że Komisja nie podjęła otwartych dla niej działań, które mogłyby uniemożliwić skarżącemu poniesienie szkody finansowej, jak się wydaje, wyrządzonej mu przez koordynatora.

27. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania ze strony Komisji.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Strasburg, dnia 31.10.2016 r.

[1] Zrzeczenie się jest możliwe w trzech sytuacjach, a mianowicie:

a) w przypadku gdy oczekiwany koszt odzyskania przekraczałby kwotę podlegającą odzyskaniu, a zwolnienie nie zaszkodziłoby wizerunkowi Unii;

b) gdy należności nie można odzyskać ze względu na jej wiek lub niewypłacalność dłużnika;

c) w przypadku gdy odzyskanie jest niezgodne z zasadą proporcjonalności.