Streszczenie

To strategiczne dochodzenie dotyczy przejrzystości ważnej nieformalnej części procesu legislacyjnego UE, a mianowicie przejrzystości „rozmów trójstronnych”.

Dwa organy ustawodawcze UE, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej, uchwalają przepisy na wniosek Komisji Europejskiej. Podczas tego procesu obaj współprawodawcy, wspierani przez Komisję, często negocjują w ramach tzw. rozmów trójstronnych, które są nieformalnymi spotkaniami przedstawicieli trzech zaangażowanych instytucji. Podczas rozmów trójstronnych Parlament i Rada próbują uzgodnić wspólny tekst, oparty na ich początkowych stanowiskach, który jest następnie poddawany pod głosowanie zgodnie z formalną procedurą ustawodawczą. Rozmowy trójstronne okazały się bardzo skuteczne w osiąganiu takich porozumień, a większość przepisów jest obecnie przyjmowana w ten sposób.

Unia Europejska jest demokracją przedstawicielską, w której obywatele mają prawo pociągać swoich przedstawicieli do odpowiedzialności za decyzje polityczne podejmowane w ich imieniu. Obywatele mają również prawo uczestniczyć w procesie demokratycznym UE. Przejrzystość rozmów trójstronnych jest kluczowym elementem zapewnienia skuteczności tych praw i legitymizacji przepisów przyjętych przez UE. Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że zdolność obywateli UE do zapoznania się z rozważaniami leżącymi u podstaw działań legislacyjnych jest warunkiem wstępnym skutecznego korzystania przez nich z praw demokratycznych.

Chociaż proces legislacyjny UE jest ogólnie dość przejrzysty, w tym w porównaniu z wieloma państwami członkowskimi, ta część procesu wzbudziła obawy co do równowagi między skutecznością procesu rozmów trójstronnych a jego przejrzystością.

W tym kontekście Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie strategiczne. Przeanalizowała, które informacje i dokumenty powinny być aktywnie udostępniane opinii publicznej i w jakim momencie, tak aby obywatele mogli korzystać z przysługujących im praw.

Przejrzystość rozmów trójstronnych jest zasadniczym elementem legitymacji stanowienia prawa UE. Obywatele muszą być w stanie kontrolować wyniki swoich przedstawicieli w tej kluczowej części procesu legislacyjnego. Obywatele potrzebują również informacji na tematy omawiane podczas rozmów trójstronnych, aby móc skutecznie uczestniczyć w procesie legislacyjnym.

Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje dotychczasowe postępy w zakresie poprawy przejrzystości rozmów trójstronnych; proponuje jednak, aby trzy instytucje podały do wiadomości publicznej następujące dokumenty i informacje: Daty rozmów trójstronnych, wstępne stanowiska trzech instytucji, ogólne porządki obrad rozmów trójstronnych, dokumenty czterokolumnowe, ostateczne teksty kompromisowe, noty z rozmów trójstronnych, które zostały podane do wiadomości publicznej, wykazy zaangażowanych decydentów politycznych oraz, w miarę możliwości, wykaz innych dokumentów przedłożonych podczas negocjacji. Wszystkie te elementy należy udostępnić w łatwej w użyciu i zrozumiałej wspólnej bazie danych. Chociaż niektóre dokumenty mogłyby zostać udostępnione w trakcie negocjacji trójstronnych, instytucje mogą uznać za konieczne w interesie publicznym zapewnienie proaktywnego publicznego dostępu do niektórych rodzajów dokumentów dopiero po zakończeniu negocjacji.

Kontekst

1. To strategiczne dochodzenie dotyczy przejrzystości „rozmów trójstronnych”, nieformalnej części procesu legislacyjnego UE, w ramach której Parlament i Rada, „współprawodawcy”, osiągają porozumienie w sprawie proponowanych przepisów. Ta ważna część procesu opiera się na bezpośrednich, bezpośrednich negocjacjach między współprawodawcami, wspieranymi przez Komisję.

2. Parlament Europejski, którego członkowie są wybierani bezpośrednio przez obywateli UE i demokratycznie przed nimi odpowiedzialni, oraz Rada Unii Europejskiej, w skład której wchodzą ministrowie ze wszystkich państw członkowskich, demokratycznie odpowiedzialni przed parlamentami narodowymi i obywatelami swoich państw członkowskich, przyjmują prawodawstwo UE po rozpatrzeniu wniosku przedłożonego im przez Komisję Europejską. Parlament i Rada mogą zmienić lub, jeśli sobie tego życzą, całkowicie odrzucić wnioski Komisji. Podczas obrad nad proponowanym aktem prawnym współprawodawcy uwzględniają również wzajemnie swoje stanowiska w celu znalezienia wspólnej płaszczyzny. W przypadku osiągnięcia porozumienia przyjmowane są przepisy UE.

3. Traktaty UE zawierają szczegółowe przepisy regulujące sposób zawierania takich porozumień między współprawodawcami. Formalny proces osiągnięcia porozumienia może być jednak złożony i czasochłonny. Wiąże się to potencjalnie z wieloma etapami obrad i głosowań. Formalne spotkania między współprawodawcami (przeprowadzane w ramach „komitetu pojednawczego”) mogą mieć miejsce, ale dopiero na samym końcu procesu. Może to prowadzić do długiego i trudnego procesu.

4. Współprawodawcy zbadali jednak i wdrożyli bardziej elastyczne sposoby uzgadniania stanowisk w sprawie proponowanych przepisów, które przybierają formę rozmów trójstronnych. Rozmowy trójstronne są nieformalnymi negocjacjami między przedstawicielami Parlamentu i Rady, wspieranymi przez Komisję, mającymi na celu osiągnięcie porozumienia w sprawie prawodawstwa, zwykle na wczesnym etapie procesu legislacyjnego. Podczas rozmów trójstronnych przedstawiciele współprawodawców negocjują bezpośrednio ze sobą, aby wyeliminować wszelkie różnice poglądów. Rozmowy trójstronne, które nie są otwarte dla publiczności, mogą odbyć się na dowolnym etapie procedury ustawodawczej po przedstawieniu wniosku przez Komisję. Jeżeli negocjacje zakończą się powodzeniem, na posiedzeniu plenarnym Parlamentu i Rady przedstawiany jest tekst kompromisowy. Jeżeli każdy współprawodawca formalnie zatwierdzi tekst kompromisowy, staje się on prawem.

5. Chociaż w traktatach nie przewidziano wyraźnie rozmów trójstronnych, okazały się one niezwykle skutecznym i wydajnym sposobem osiągnięcia porozumienia między współprawodawcami. Rzeczywiście, większość przepisów jest obecnie przyjmowana z pomocą rozmów trójstronnych, po debatach, poprawkach i głosowaniu obu prawodawców w celu sformułowania ich wstępnych stanowisk. Zastosowanie kilku rund formalnych obrad (lub „czytań”) stało się raczej wyjątkiem niż regułą.

6. Ustrukturyzowany system rozmów trójstronnych stanowi udoskonalenie jeszcze bardziej nieformalnych środków, na których opierały się w przeszłości negocjacje werbalne, co nie pozwoliło na odpowiedni poziom nadzoru demokratycznego.

7. Spośród wielu zasad demokratycznych zapisanych w traktatach UE dwie mają szczególne znaczenie w kontekście niniejszego dochodzenia. Po pierwsze, zgodnie z art. 10 Traktatu o Unii Europejskiej „funkcjonowanie Unii opiera się na demokracji przedstawicielskiej”. Demokracja przedstawicielska wymaga nie tylko, aby ci, którzy przyjmują ustawodawstwo, byli wybierani; oznacza to również, że obywatele są skutecznie uprawnieni do pociągania wybranych przedstawicieli do odpowiedzialności za konkretne wybory dokonywane przez ich przedstawicieli w ich imieniu. Po drugie, obywatele mają „prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii”, co jest zasadą zapisaną również w art. 10 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi ponadto, że „decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela”.

8. Aby zapewnić stosowanie tych zasad, Traktaty UE wymagają przejrzystości procesu legislacyjnego. Obywatele mogą pociągać wybranych przedstawicieli do odpowiedzialności tylko wtedy, gdy wiedzą, jakie wybory i jakie kompromisy poczynili ich przedstawiciele w ich imieniu. Obywatele mogą faktycznie i merytorycznie uczestniczyć w procesie legislacyjnym tylko wtedy, gdy mogą wyrażać swoje opinie w sposób świadomy. Jeżeli instytucje Unii będą w stanie zapewnić przestrzeganie tych zasad, obywatele będą postrzegać je jako bardziej odpowiedzialne i integracyjne, a tym samym bardziej uzasadnione.

9. W tym kontekście Rzecznik wszczął strategiczne dochodzenie w sprawie przejrzystości rozmów trójstronnych. Celem dochodzenia jest wsparcie współprawodawców, którzy są ostatecznie odpowiedzialni za określenie, w jaki sposób zasady demokratyczne UE mogą i powinny być stosowane w kontekście negocjacji trójstronnych.

Dochodzenie strategiczne

10. To strategiczne dochodzenie dotyczy proaktywnej przejrzystości rozmów trójstronnych. W szczególności bada, które informacje i dokumenty mogą być proaktywnie udostępniane publicznie i w jakim momencie. Dochodzenie nie dotyczy sposobu, w jaki instytucje organizują proces legislacyjny, ani sposobu, w jaki organizują rozmowy trójstronne. Dochodzenie nie dotyczy również sposobu, w jaki instytucje rozpatrują indywidualne wnioski o publiczny dostęp do konkretnych dokumentów z rozmów trójstronnych.

11. W pierwszej kolejności Rzecznik zwróciła się do Parlamentu, Rady i Komisji o udzielenie odpowiedzi na szereg pytań dotyczących rozmów trójstronnych. Rzecznik Praw Obywatelskich skontrolował dwie zamknięte sprawy w ramach rozmów trójstronnych, a mianowicie sprawy dotyczące dyrektywy w sprawie kredytów hipotecznych [1] i rozporządzenia w sprawie badań klinicznych [2], aby uzyskać jasny obraz funkcjonowania negocjacji trójstronnych oraz rodzajów dokumentów zwykle przedkładanych podczas negocjacji trójstronnych. Po przeanalizowaniu odpowiedzi instytucji i zastanowieniu się nad kontrolami dokumentacji Rzecznik Praw Obywatelskich rozpoczął konsultacje publiczne. Uwagi otrzymane od obywateli, organizacji pozarządowych, naukowców i parlamentów narodowych w przeważającej mierze przemawiały za większą przejrzystością rozmów trójstronnych, ale niektóre z nich wyraziły również obawy dotyczące przedwczesnego udostępniania dokumentów, powołując się na potencjalne szkody, jakie można by wyrządzić negocjacjom w newralgicznym momencie. Rzecznik uwzględnia te informacje zwrotne przy przedstawianiu swojej oceny [3].

12. Podczas gdy dochodzenie było w toku, Parlament, Rada i Komisja zawarły nowe porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa, które obejmuje silne zaangażowanie na rzecz przejrzystości legislacyjnej [4]. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje te wysiłki i zachęca do ich podejmowania.

13. Ponadto Rzecznik dziękuje wszystkim osobom, które wzięły udział w konsultacjach publicznych, oraz trzem instytucjom za szczerą i konstruktywną współpracę w trakcie tego dochodzenia.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

14. Rzecznik Praw Obywatelskich rozpocznie od wyjaśnienia, dlaczego istnieje potrzeba przeprowadzenia przejrzystego procesu rozmów trójstronnych. Wyciągnie wnioski z tej potrzeby przejrzystości i wyjaśni, co może i powinno oznaczać w praktyce, biorąc pod uwagę uzasadnioną potrzebę osiągnięcia przez instytucje porozumienia w sprawie wniosków ustawodawczych. Na koniec przedstawi propozycje dotyczące sposobu, w jaki instytucje mogłyby zwiększyć zaufanie obywateli do tego procesu i jego zrozumienie poprzez proaktywne dostarczanie informacji, najlepiej w przyjaznym dla użytkownika wspólnym rejestrze publicznym.

A. Potrzeba przejrzystości

Odpowiedzialność demokratyczna

15. W demokracji przedstawicielskiej obywatele wybierają przedstawicieli do działania w ich imieniu w procesach decyzyjnych, przede wszystkim w procesie stanowienia prawa. Obywatele pociągają następnie swoich przedstawicieli do odpowiedzialności za swoje wyniki, w szczególności w wyborach. Dotyczy to również posłów do Parlamentu Europejskiego (posłowie do PE, którzy ponoszą odpowiedzialność za wybory dokonywane w wyborach do Parlamentu Europejskiego) oraz ministrów państw członkowskich (którzy mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności w wyborach krajowych lub za pośrednictwem parlamentów narodowych).

16. Aby wyrobić sobie pogląd na to, jak działają ich przedstawiciele, obywatele muszą mieć możliwość zapoznania się z wyborami dokonanymi przez ich przedstawicieli w ich imieniu. Prawdziwa demokratyczna odpowiedzialność stałaby się niemożliwa, gdyby obywatele nie mogli dowiedzieć się o stanowiskach zajmowanych przez ich przedstawicieli w procesie legislacyjnym. Proces legislacyjny w demokracji przedstawicielskiej wymaga zatem, aby demokracja przedstawicielska funkcjonowała prawidłowo, wysokiego poziomu przejrzystości. Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że zdolność obywateli UE „do poznania względów leżących u podstaw działań legislacyjnych jest warunkiem wstępnym skutecznego korzystania przez nich z praw demokratycznych”[5].

17. Odpowiedzialność nie ogranicza się do informacji o tym, w jaki sposób przedstawiciele oddają głosy. Obejmuje on argumenty przedstawicieli za i przeciw konkretnemu wnioskowi ustawodawczemu. Jest to korzystne nie tylko dla obywateli, którzy lepiej rozumieją omawiane kwestie, ale także dla przedstawicieli, którzy mogą polegać na tym, że obywatele lepiej rozumieją złożoność swojej pracy. Rozważania te dotyczą również rozmów trójstronnych.

18. Coraz więcej przepisów UE – 85 % w ostatniej kadencji parlamentarnej (2009–2014), w porównaniu z 29 % zaledwie dwiema kadencjami wcześniej – jest przyjmowanych na pierwszym etapie, co zmniejsza potrzebę przeprowadzania kilku rund formalnych obrad i głosowań (zwanych „czytaniami”). Ten wzrost liczby przyjmowanych aktów prawnych w pierwszym czytaniu wynika w niemałym stopniu ze zdolności współprawodawców do osiągnięcia porozumienia w drodze negocjacji trójstronnych.

19. Każdy współprawodawca będzie bardziej skłonny do negocjowania w dobrej wierze z drugim współprawodawcą podczas rozmów trójstronnych, jeżeli uzna, że osiągnięte porozumienie zostanie formalnie przyjęte w niezmienionej formie. W związku z tym zmiany w tekście podczas późniejszej formalnej procedury (głosowanie w Parlamencie i rozpatrzenie przez Radę) są rzadkością. To, co dzieje się podczas negocjacji trójstronnych, ma zatem kluczowe znaczenie dla ostatecznej treści wielu aktów prawnych.

20. Wynika z tego, że gdy obywatele chcą kontrolować pracę swoich przedstawicieli, niezależnie od tego, czy są posłami do PE, czy ministrami krajowymi, muszą być w stanie kontrolować swój udział w tej kluczowej części procesu legislacyjnego. Nawet jeżeli dany poseł do PE lub przedstawiciel państwa członkowskiego nie jest bezpośrednio zaangażowany w dane negocjacje trójstronne, przedstawiciel ten może zatwierdzić wynik negocjacji trójstronnych podczas głosowania nad zatwierdzeniem tekstu ustawodawczego w ramach formalnej procedury. Obywatele muszą zatem być uprawnieni do kontrolowania tego procesu rozmów trójstronnych w celu oceny pracy posłów do PE i ministrów krajowych.

21. Traktaty UE podkreślają również szczególną rolę parlamentów narodowych w przyjmowaniu prawodawstwa UE. Podczas konsultacji publicznych przeprowadzonych przez Rzecznika kilka parlamentów narodowych wyraziło obawy co do przejrzystości rozmów trójstronnych [6]. Parlamenty narodowe muszą być uprawnione do sprawowania demokratycznej kontroli nad stanowiskami zajmowanymi przez ich rządy w trakcie procesu legislacyjnego UE. Obywatele państw członkowskich mogą następnie pociągać swoje parlamenty narodowe do odpowiedzialności za sposób, w jaki pełnią tę ważną rolę. Jeśli ten łańcuch odpowiedzialności zostanie przerwany, ucierpi zaufanie do stanowienia prawa UE i zaufanie do UE. Wystarczająca przejrzystość w odniesieniu do negocjacji trójstronnych jest ważnym elementem zapewniającym parlamentom narodowym możliwość skutecznego wykonywania ich roli. Stanowi on również podstawę bardzo niezbędnego demokratycznego związku między tym, co dzieje się w państwach członkowskich, a tym, co dzieje się w instytucjach UE, zwłaszcza jeśli chodzi o stanowienie prawa, które ma wpływ na każdego obywatela UE.

Udział społeczeństwa

22. Demokracje akceptują i zachęcają swoich obywateli do udziału w procesie demokratycznym nie tylko przy urnie wyborczej, ale także poprzez debaty publiczne na temat zalet wniosków ustawodawczych. Takie debaty wzmacniają legitymację demokratyczną przyjmowanych przepisów, ponieważ obywatele uważają, że mają możliwość wysłuchania swoich poglądów. Debata publiczna może również poprawić treść prawodawstwa, ponieważ zainteresowane strony przedstawiają argumenty za i przeciw, dążąc do bardziej świadomego podejmowania decyzji ustawodawczych. Traktaty UE wyraźnie uznają zalety udziału społeczeństwa w życiu demokratycznym Unii i mają na celu wspieranie otwartego i przejrzystego dialogu między instytucjami, zainteresowanymi stronami i obywatelami.

23. Istnieją już specjalne mechanizmy zapewniające taki udział na szczeblu UE przed przedstawieniem wniosku ustawodawczego przez Komisję. Mechanizmy te obejmują europejskie inicjatywy obywatelskie [7], konsultacje z zainteresowanymi stronami [8] i konsultacje publiczne [9]. Mechanizmy te, o ile są właściwie stosowane, przyczyniają się do zwiększenia udziału obywateli w szerszym procesie legislacyjnym, przynajmniej do momentu przedstawienia przez Komisję wniosku ustawodawczego. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów doradzają również w sprawie prawodawstwa UE. Obaj współprawodawcy mogą następnie zdecydować, czy i w jakim zakresie powinni uwzględniać te poglądy przy omawianiu, zmienianiu, negocjowaniu i głosowaniu nad prawodawstwem.

24. Udział społeczeństwa wymaga przejrzystego procesu legislacyjnego. Duża część procesu jest już przejrzysta. Parlament na przykład publicznie debatuje, zmienia i głosuje nad swoim pierwotnym stanowiskiem na etapie komisji, podczas gdy Rada proaktywnie udostępnia wiele dokumentów opracowanych przez swoje grupy robocze. Dyskusje między współprawodawcami za zamkniętymi drzwiami – bez podawania odpowiedniej dokumentacji do wiadomości publicznej – stwarzają jednak ryzyko powstania publicznych podejrzeń i niepewności oraz mogą utrudniać świadomą debatę na temat jej treści. Zaufanie publiczne może zostać osłabione, jeżeli obywatele mają obawy, że tylko niektóre uprzywilejowane grupy, tzw. osoby mające dostęp do informacji poufnych, mają dostęp do informacji i są uprawnione do ścisłego udziału w procesie legislacyjnym [10]. Ponieważ stosunkowo niewielka liczba osób jest bezpośrednio zaangażowana w negocjacje trójstronne, potrzeba przejrzystości staje się jeszcze pilniejsza w kontekście legitymacji demokratycznej.

25. W tym kontekście ważne jest przeciwdziałanie wszelkim obawom, że niektóre grupy interesów będą w większym stopniu informowane o negocjacjach trójstronnych dzięki uprzywilejowanemu dostępowi do dokumentów i do uczestników negocjacji. Zwiększenie publicznego ujawniania informacji poprzez udostępnianie wszystkim obywatelom i wszystkim zainteresowanym stronom informacji, z których niektórzy mogą się obawiać, że korzystają tylko dysponujący odpowiednimi zasobami, może pomóc w zapewnieniu szerszej opinii publicznej, że rzeczywiście istnieją „równe warunki działania”.

26. Wyrażono obawy, że większa przejrzystość doprowadzi do większego „lobbingu” przedstawicieli publicznych. Wynika z tego, że problemem jest „lobbing” przedstawicieli publicznych. Zdaniem Rzecznika „lobbing” jest uzasadniony i problematyczny tylko wtedy, gdy jest przywilejem nielicznych dobrze powiązanych i dysponujących odpowiednimi zasobami. Jeżeli jednak informacje zostaną udostępnione wszystkim, problem ten zostanie w pewnym stopniu rozwiązany.

27. „Lobbying” może być również problematyczny, jeżeli ma miejsce w czasie, gdy przedstawiciele społeczeństwa potrzebują pewnej przestrzeni do dyskusji i dyskusji na temat proponowanych przepisów. Jednak, jak zostanie to omówione poniżej, sytuacja ta jest jeszcze silniejsza, jeśli chodzi o odpowiednią i terminową dostępność informacji dla wszystkich. Ostatecznie udział społeczeństwa, w sposób uwzględniający inne uzasadnione potrzeby, może jedynie wzmocnić proces demokratyczny i jego wyniki.

28. Rzecznik docenia jednak obawy i wyzwania, jakie może stwarzać zwiększony lobbing, i ponawia swój apel o utworzenie silnego, wiarygodnego i obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości jako „centralnego centrum przejrzystości”, wokół którego połączyłoby się kilka systemów administracyjnych UE [11]. Zarówno prawodawcy, jak i obywatele chcą wiedzieć, kto prowadzi działalność lobbingową w UE, oraz dysponować wiarygodnym i łatwym w użyciu narzędziem umożliwiającym uzyskanie wymaganych informacji ogólnych na temat każdej grupy interesu, a także mieć pewność, że grupy są w pełni zgodne z kodeksem postępowania dotyczącym rejestru służącego przejrzystości [12].

Uzasadniona potrzeba zapewnienia skutecznej organizacji procesu legislacyjnego

29. Odpowiedzialność wobec obywateli i ich udział mają zasadnicze znaczenie dla legitymacji procesu demokratycznego. Jednocześnie demokracje przedstawicielskie, takie jak UE, przyznają wybranym przedstawicielom odpowiedzialność i mandat do negocjowania treści przepisów w imieniu obywateli. Aby to funkcjonowało prawidłowo, wybrani przedstawiciele muszą mieć pewną uprzywilejowaną przestrzeń do negocjacji. Byłoby sprzeczne z samą istotą demokracji przedstawicielskiej, gdyby strony trzecie, pragnące bezpośrednio uczestniczyć w debacie parlamentarnej, przerywały debatę między demokratycznie wybranymi przedstawicielami (na przykład starając się interweniować z galerii publicznej podczas trwania debaty).

30. Konieczne jest zatem wyważenie interesu w prowadzeniu przejrzystego procesu z uzasadnioną potrzebą zapewnienia uprzywilejowanej przestrzeni negocjacyjnej. Chociaż prawo społeczeństwa do udziału w procesie legislacyjnym musi być chronione i wspierane, w niektórych sytuacjach konieczne może być określenie dokładnych mechanizmów, za pomocą których prawo to jest wykonywane. W takich przypadkach jeszcze ważniejsze jest jednak, aby społeczeństwo otrzymywało następnie wszystkie informacje niezbędne do zrozumienia i przeanalizowania procesu, który miał miejsce.

31. Przedstawiając wnioski dotyczące praktycznych ustaleń niezbędnych do zapewnienia, aby zasady demokratycznej rozliczalności i udziału społeczeństwa były dobrze przestrzegane w odniesieniu do rozmów trójstronnych, Rzecznik uznaje interes publiczny w umożliwieniu skutecznego i wydajnego funkcjonowania procesu legislacyjnego. Ostatecznie proces, w którym uczestnicy nie mają możliwości obradowania przez pewien okres prywatnie, będzie mało przydatny, jeśli nie będzie w stanie przynieść wyników. Zakres takich prywatnych obrad musi być jednak proporcjonalny do rzeczywistej wrażliwości omawianych kwestii.

B. Przejrzystość rozmów trójstronnych

32. Rzecznik wskazała trzy podstawowe kwestie związane z przejrzystością rozmów trójstronnych, które pojawiają się dla obywateli: obywatele muszą wiedzieć, czy prowadzone są negocjacje trójstronne w sprawie wniosku ustawodawczego; potrzebują ogólnych informacji na temat treści tych negocjacji; Muszą też wiedzieć, kto bierze udział w negocjacjach. Rzecznik przedstawi propozycje dotyczące sposobów poprawy przejrzystości procesu rozmów trójstronnych poprzez skupienie się na dokumentach, które dotyczą tych podstawowych kwestii.

33. Na wstępie Rzecznik przyznaje, że instytucje UE publikują już istotne informacje i dokumenty dotyczące procesu legislacyjnego i niektórych rozmów trójstronnych. Niestety wiele z tych publicznie dostępnych informacji jest często rozpowszechnianych w różnych bazach danych i na różnych stronach internetowych, ponieważ nie ma wspólnej przestrzeni instytucjonalnej, w której obywatele mogliby łatwiej uzyskać dostęp do wszystkich istotnych dokumentów.

34. Podczas gdy eksperci i osoby mające dostęp do informacji poufnych mogą śledzić i lokalizować te rozproszone informacje, dla większości obywateli użyteczny dostęp jest trudny. Niestety zwiększa to „mistykę” rozmów trójstronnych, zniechęcając obywateli do zaangażowania, a tym samym ograniczając ich prawa demokratyczne. W związku z tym należy dołożyć większych starań, aby skonsolidować takie informacje, ponieważ ich niepowodzenie może zwiększyć lukę w dostępie między ekspertami mającymi dostęp do informacji wewnętrznych a zwykłymi obywatelami.

„Kalendarz rozmów trójstronnych”

35. Kluczowym aspektem przejrzystego stanowienia prawa jest wiedza o tym, kiedy toczą się dyskusje. Obywatele mogą śledzić cykl życia wniosku ustawodawczego UE za pośrednictwem odrębnych publicznych stron internetowych [13], ale strony te nie zawierają wyczerpujących informacji na temat poszczególnych negocjacji trójstronnych, w szczególności trwających i przyszłych rozmów trójstronnych. Parlament i Komisja przyznały w swoich odpowiedziach dla Rzecznika Praw Obywatelskich, że rozmowy trójstronne nie są systematycznie ogłaszane publicznie. Parlament nakreślił również wysiłki, jakie podejmuje w celu dostarczenia większej ilości informacji.

36. Rzecznik uważa, że opublikowanie terminów rozmów trójstronnych z wyprzedzeniem byłoby bardzo korzystne dla przejrzystości. Nawet jeśli rozmowy trójstronne nie są formalnie częścią procedury ustawodawczej, ich uznana centralna rola w procesie sprawia, że konieczne jest publikowanie informacji o posiedzeniach. Uznaje to wspólna deklaracja instytucji w sprawie rozmów trójstronnych, stanowiąca, że rozmowy trójstronne są ogłaszane w miarę możliwości [14]. Niektóre informacje są już podawane do wiadomości publicznej za pośrednictwem komisji parlamentarnych [15] i Komitetu Stałych Przedstawicieli Rady (COREPER)[16], gdzie zapowiedziano niedawne lub przyszłe rozmowy trójstronne. Informacje te są następnie częścią protokołu posiedzenia lub odpowiedniego strumienia wideo. Jednak znalezienie stron internetowych obejmujących całą procedurę może być trudne, jeśli nie są one powiązane. Ponownie przemawia to za stworzeniem wspólnej przestrzeni instytucjonalnej dla publicznego rozpowszechniania takich podstawowych, ale krytycznych informacji.

37. Same instytucje skorzystałyby na publikacji dat rozmów trójstronnych. Ponieważ formalna procedura kończy się w trakcie negocjacji trójstronnych, bazy danych aktów prawnych zawierają duże luki, podczas których proces wydaje się nieaktywny [17]. Udostępniając takie informacje, instytucje pokazują, że poczyniono postępy.

Rzecznik proponuje, aby instytucje podały do wiadomości publicznej „kalendarz rozmów trójstronnych” określający zbliżające się rozmowy trójstronne. Powinny one również odnosić się do rozmów trójstronnych w bazach danych dotyczących aktów ustawodawczych.

38. Jak wykazały odpowiedzi instytucji, niezbędne informacje są już dostępne wewnętrznie. Rzecznik uważa, że można stworzyć publiczny kalendarz rozmów trójstronnych bez nadmiernego formalizmu i sztywności – obywatele są w stanie zrozumieć, że daty mogą ulec zmianie i że nie każde posiedzenie można ogłosić z wyprzedzeniem (np. posiedzenie zwołane w krótkim czasie). W razie potrzeby kalendarz można oznaczyć jako „projekt”.

39. Wszelkie trudności administracyjne związane ze sporządzaniem takiego kalendarza nie są powodem uniemożliwiającym obywatelom śledzenie przebiegu procedury ustawodawczej. Takie podstawowe informacje są warunkiem wstępnym zaangażowania.

„Pozycje początkowe” instytucji

40. Procedura ustawodawcza UE rozpoczyna się od wniosku Komisji, który następnie przedkłada się współprawodawcom – Parlamentowi i Radzie – i podaje do wiadomości publicznej. Przed rozpoczęciem negocjacji trójstronnych każdy współprawodawca uzgadnia wewnętrznie swoje stanowisko w sprawie wniosku, tj. ewentualne zmiany, które wprowadziłby do tekstu Komisji. Te „początkowe stanowiska” służą następnie jako punkt wyjścia do negocjacji.

41. Ze strony Parlamentu stanowisko to jest uzgadniane albo przez właściwą komisję, albo przez cały Parlament – zgromadzenie plenarne – po debacie, zmianie i jawnym głosowaniu nad tekstem. Ze strony Rady to Coreper lub sami ministrowie uzgadniają wstępne stanowisko. Celem rozmów trójstronnych jest następnie uzgodnienie możliwego do przyjęcia tekstu kompromisowego opartego na tych stanowiskach. Tymczasem Komisja wspiera negocjacje trójstronne, wyjaśniając, a jeśli uzna to za konieczne, broniąc zasadności swojego wniosku. Komisja może również wycofać wniosek w wyjątkowych okolicznościach.

42. Jeżeli obywatele mają sprawdzić, w jaki sposób działali ich przedstawiciele, muszą być w stanie porównać wynik procesu ze wstępnym stanowiskiem swoich przedstawicieli, tak aby w razie potrzeby mogli zapytać, dlaczego stanowiska się zmieniły, i mieć pewność, że proces ten uwzględnia wszystkie interesy i względy. Dotyczy to całego procesu legislacyjnego, a także nieformalnego, lecz bardzo decydującego procesu rozmów trójstronnych.

43. Negocjacje trójstronne między instytucjami rozpoczynają się dopiero po ustaleniu przez współprawodawców wstępnych stanowisk. Aktywne udostępnianie tych stanowisk opinii publicznej nie zaszkodziłoby zatem zdolności negocjatorów do negocjowania podczas samych rozmów trójstronnych. Stanowiska otwierające dają również obywatelom jasny obraz parametrów szczegółowych negocjacji, które mają się odbyć.

44. Stanowisko Parlamentu jest już zawsze podawane do wiadomości publicznej, podczas gdy publikacja przez Radę ma miejsce sporadycznie. Publikacja – nawet sporadyczna ze strony Rady – w sposób dorozumiany uznaje, że nie osłabia to zdolności negocjacyjnej. Pozostaje jeszcze systematyczne publikowanie wstępnych stanowisk w sprawie każdego wniosku ustawodawczego.

45. Publikacja powinna być niezależna od poziomu wewnętrznego, na którym uzgodniono stanowisko. Na przykład w Radzie niektóre wstępne stanowiska są uzgadniane na poziomach niższych niż poziom stanowiska ministra. Obywatele rozumieją, że dokument zawiera niewiążące stanowisko otwierające instytucji i że stanowisko to prawdopodobnie (jeśli nie jest pewne) ulegnie zmianie w trakcie negocjacji w celu osiągnięcia porozumienia. Dzieje się tak również w wielu parlamentach państw członkowskich, gdzie zmiany w propozycji rządowej są widoczne dla obywateli. Chociaż istnieją szczególne wyzwania w kontekście międzyinstytucjonalnym UE, takie wyzwania nie mogą negować prawa obywateli do odpowiedniego zaangażowania w proces stanowienia prawa. Publikacja takich pozycji początkowych może obejmować oświadczenia wyjaśniające, że są to wyłącznie pozycje otwierające.

Rzecznik proponuje, aby obaj współprawodawcy proaktywnie udostępniali przed rozpoczęciem negocjacji trójstronnych swoje stanowiska w sprawie wniosku Komisji, niezależnie od poziomu, na którym stanowisko zostało przyjęte wewnętrznie, i niezależnie od wniosku ustawodawczego.

Porządki obrad rozmów trójstronnych

46. Chociaż kalendarze posiedzeń i stanowiska otwierające są ważne, świadoma debata publiczna będzie miała miejsce tylko wtedy, gdy udostępnione zostaną informacje na temat aspektów wniosku będącego obecnie przedmiotem dyskusji. Instytucje powinny promować taką świadomą debatę poprzez publikowanie porządków obrad rozmów trójstronnych.

47. Instytucje opracowują już programy poszczególnych rozmów trójstronnych. Porządki te zazwyczaj określają, która konkretna część wniosku ustawodawczego zostanie omówiona na danym posiedzeniu. W związku z tym instytucje powinny mieć możliwość przedstawienia opinii publicznej bardziej ogólnej skróconej wersji tego porządku obrad, skupiającej się na głównych punktach dyskusji podczas rozmów trójstronnych. Informacje byłyby podawane do wiadomości publicznej bez ujawniania poszczególnych strategii lub bez narażania na szwank negocjacji.

48. Porządek obrad będzie jednak miał znaczenie tylko wtedy, gdy zostanie opublikowany przed odpowiednim posiedzeniem trójstronnym. Jeżeli ograniczenia czasowe uniemożliwiają publikację przed posiedzeniem, publikacja powinna nastąpić wkrótce po posiedzeniu.

Rzecznik proponuje, aby instytucje udostępniały ogólne porządki obrad przed posiedzeniami trójstronnymi lub wkrótce po nich.

Dokumenty czterokolumnowe i ostateczny tekst kompromisowy

49. Głównym narzędziem roboczym rozmów trójstronnych stał się jeden kluczowy dokument: dokument czterokolumnowy. Niniejszy dokument łączy początkowe stanowiska trzech instytucji – przedstawione w pierwszych trzech kolumnach – z czwartą kolumną – tekstem kompromisowym, który zmienia się podczas dyskusji, często w poszczególnych wierszach lub akapitach. Wraz z postępem negocjacji wypełnia się coraz więcej czwartej kolumny. Wypełniona i uzgodniona czwarta kolumna stanowi ostateczny tekst kompromisowy, który jest podawany do wiadomości publicznej, a następnie musi zostać przyjęty w ramach formalnej procedury przez każdego współprawodawcę, aby stał się prawem. Zmieniający się dokument czterokolumnowy śledzi zatem postępy w rozmowach trójstronnych. W rzeczywistości jest to pełny „mapa” nieformalnego, ale decydującego procesu negocjacji trójstronnych.

50. Dostęp do zmieniających się wersji czterokolumnowego dokumentu umożliwiłby społeczeństwu śledzenie, w jaki sposób ostateczny tekst wyłonił się z różnych pozycji wyjściowych instytucji. Rzecznik zauważa na podstawie przeprowadzonych przez siebie kontroli, że nowa wersja czterokolumnowego dokumentu jest zazwyczaj przygotowywana na każde posiedzenie trójstronne. Obywatele mogliby, analizując te wersje dokumentów czterokolumnowych, zrozumieć, gdzie i kiedy przedstawiciele osiągnęli kompromis, zgadzając się na sformułowania różniące się od ich pierwotnego stanowiska. Dokument umożliwia również przedstawicielom przedstawienie i wyjaśnienie ich stanowisk negocjacyjnych i sukcesów. Dokument pokaże, gdzie osiągnięto kompromisy, w tym gdzie znaleziono rozwiązania korzystne dla obu stron.

51. To, co ma zasadnicze znaczenie dla obywateli, to możliwość rozliczalności, jaką zapewnia taka „mapa”. Publikacja takich dokumentów zapewnia jasny i szczegółowy wgląd w proces rozmów trójstronnych i jest niezbędnym elementem demokratycznej rozliczalności.

52. Rzecznik rozumie szczególne wyzwania i wrażliwość unijnego systemu negocjacji międzyinstytucjonalnych. Należy jednak podjąć wysiłki w celu przezwyciężenia takich wyzwań, aby umożliwić obywatelom skuteczne korzystanie z przysługujących im praw demokratycznych.

53. Kluczową kwestią jest to, kiedy dokumenty czterokolumnowe powinny być proaktywnie ujawniane.

54. Można argumentować, że zainteresowanie dobrze funkcjonującymi negocjacjami trójstronnymi tymczasowo przeważa nad interesem przejrzystości, dopóki trwają negocjacje trójstronne. W złożonych negocjacjach trójstronnych – sprawy zbadane przez Rzecznika Praw Obywatelskich były złożone – jeden ze współprawodawców może udzielić koncesji w odniesieniu do jednej części projektu, oczekując, że drugi współprawodawca może udzielić koncesji na późniejszym etapie. Takie wcześniejsze koncesje mogą jednak zostać wycofane lub zmienione w zależności od wyniku późniejszych negocjacji. Jeżeli w momencie, w którym nie uzyskano jeszcze w zamian wymiernych rezultatów, koncesje, które zostały udzielone, zostaną natychmiast podane do wiadomości publicznej, istnieje ryzyko, że koncesje takie staną się, przynajmniej w oczach obserwatorów, „umieszczone w kamieniu”. Opinia publiczna, która może nie być świadoma delikatnych strategii negocjacyjnych współprawodawców dotyczących takich koncesji, może zostać poważnie wprowadzona w błąd. W obliczu takiego ryzyka uczestnicy mogą powstrzymać się od jakichkolwiek poważnych ustępstw. W związku z tym wczesne ujawnienie mogłoby potencjalnie zaszkodzić procesowi negocjacji.

55. Po zakończeniu negocjacji kontrola publiczna nie może mieć bezpośredniego wpływu na negocjacje, chociaż może mieć wpływ na los samego prawodawstwa. Kontrola publiczna koncentruje się głównie na ostatecznym uzgodnionym tekście, który jest już publicznie dostępny przed przyjęciem. Zgodnie z zasadą demokracji uczestniczącej prawodawstwo podlega takiej kontroli przed jego przyjęciem.

56. Społeczeństwo powinno jednak również być w stanie zrozumieć główne kroki negocjacyjne prowadzące do kompromisu w ramach rozmów trójstronnych, uzyskując w miarę możliwości dostęp do dokumentów czterokolumnowych jak najszybciej po zakończeniu negocjacji. Chociaż dokumenty te ewoluują i są często nieformalnie wymieniane podczas rozmów trójstronnych, czterokolumnowe dokumenty będące przedmiotem głównego zainteresowania publicznego to dokumenty sporządzane przed każdym posiedzeniem trójstronnym. Dokumenty te dostarczają również przydatnych informacji obywatelom pragnącym pociągnąć wybranych przedstawicieli do odpowiedzialności. Mogą być również przydatne dla badaczy i historyków, którzy chcą lepiej zrozumieć intencje ustawodawców.

Rzecznik proponuje, aby instytucje proaktywnie udostępniały czterokolumnowe dokumenty, w tym ostateczny uzgodniony tekst, jak najszybciej po zakończeniu negocjacji.

Notatki z rozmów trójstronnych

57. Trzy instytucje nie sporządzają obecnie wspólnych protokołów rozmów trójstronnych; przedstawiciele ograniczają się do sporządzania własnych notatek do celów składania sprawozdań swojej instytucji. Dokumenty takie często obejmują strategię negocjacyjną instytucji i krytycznie oceniają stanowiska innych instytucji. Proaktywne udostępnianie takich informacji mogłoby, w zależności od konkretnej treści takich not, potencjalnie zaszkodzić negocjacjom i prowadzić do nieudokumentowanych sprawozdań. Rzecznik przyznaje zatem, że takie sprawozdania wewnętrzne mogą nie być łatwo udostępniane proaktywnie. Zainteresowani obywatele mogą jednak zwrócić się o dostęp do tych dokumentów zgodnie z unijną ustawą o publicznym dostępie do dokumentów [18]. Instytucje mogą następnie ocenić, indywidualnie dla każdego przypadku , czy istnieją jakiekolwiek podstawy do odmowy ujawnienia.

58. Niektóre sprawozdania wewnętrzne są jednak udostępniane publicznie, na przykład za pośrednictwem protokołów posiedzeń komisji parlamentarnych lub nagrań wideo, a także skróconych sprawozdań Coreperu. Takie informacje powinny być umieszczane w każdej odpowiedniej bazie danych, aby zapewnić łatwy dostęp do nich wszystkim zainteresowanym obywatelom.

Rzecznik proponuje, aby instytucje zamieszczały w ustawodawczych bazach danych i kalendarzach obejmujących rozmowy trójstronne linki do wszelkich protokołów lub nagrań wideo z publicznych posiedzeń instytucji, na których omawiano rozmowy trójstronne.

Listy uczestników

59. Aby pociągnąć swoich przedstawicieli do odpowiedzialności, obywatele muszą wiedzieć, kim są przedstawiciele zaangażowani w prawodawstwo. W rozmowach trójstronnych uczestniczą przedstawiciele Parlamentu, Rady i Komisji. Przedstawiciele ci są, ze strony Parlamentu, licznymi posłami [19] ze wszystkich grup politycznych i przewodniczącym właściwej komisji; po stronie Rady – właściwego ministra krajowego lub wyższych urzędników państwowych, takich jak Stały Przedstawiciel, państwa członkowskiego sprawującego obecnie rotacyjną prezydencję Rady [20]; a po stronie Komisji – właściwego komisarza [21] lub innych urzędników Komisji wysokiego szczebla. Przedstawiciele polityczni są często wspierani przez pracowników. W niektórych przypadkach kilkadziesiąt osób może wziąć udział w rozmowach trójstronnych.

60. Odpowiedzialność wymaga, aby nazwiska uczestników ponoszących odpowiedzialność polityczną za podejmowane decyzje były podawane do wiadomości publicznej. Są to przede wszystkim parlamentarzyści, ministrowie i komisarze, czyli obecni politycy. W niektórych rozmowach trójstronnych instytucje są jednak reprezentowane nie przez polityków, lecz przez wyższych urzędników służby cywilnej. Podczas gdy posłowie do PE zawsze reprezentują Parlament podczas rozmów trójstronnych, państwo członkowskie sprawujące prezydencję w Radzie nie zawsze wysyła właściwego ministra, a Komisja nie zawsze wysyła właściwego komisarza. Jeżeli uprawnienia do podejmowania decyzji są przekazywane przez polityków urzędnikom wyższego szczebla, tożsamość tych ostatnich również powinna być proaktywnie ujawniana.

61. Rzecznik zauważa, że rozmowy trójstronne są często poprzedzane lub poprzedzane tzw. „posiedzeniami technicznymi”. Są to spotkania, w których uczestniczą urzędnicy trzech zainteresowanych instytucji posiadający wiedzę fachową w zakresie rozpatrywanych spraw. Te spotkania techniczne służą planowaniu organizacyjnemu lub omawianiu technicznych aspektów wniosku ustawodawczego. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na znaczenie takich spotkań dla zapewnienia wyjaśnienia niekiedy złożonych kwestii technicznych. Wynik takiego spotkania technicznego musi jednak zostać zatwierdzony przez decydentów politycznych podczas kolejnych rozmów trójstronnych. Ponieważ odpowiedzialność polityczna za takie „spotkania techniczne” spoczywa na przedstawicielach politycznych instytucji, proaktywne ujawnianie nazwisk tych urzędników może nie być konieczne.

Rzecznik proponuje, aby instytucje proaktywnie udostępniały listę przedstawicieli, którzy są politycznie odpowiedzialni za decyzje podejmowane podczas rozmów trójstronnych, takich jak zaangażowani posłowie do PE, właściwy minister z prezydencji Rady i komisarz odpowiedzialny za daną sprawę. Jeżeli uprawnienia do podejmowania decyzji są przekazywane urzędnikom służby cywilnej, ich tożsamość powinna być również ujawniana proaktywnie.

Inne dokumenty z rozmów trójstronnych

62. Instytucje powinny jak najszybciej bezpośrednio udostępnić obywatelom jak najwięcej dokumentów z rozmów trójstronnych. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa swoje propozycje za racjonalny i odpowiedni punkt wyjścia do proaktywnego przekazywania obywatelom informacji o kluczowym znaczeniu dla skutecznego korzystania przez nich z demokratycznych praw wynikających z Traktatów.

63. Obywatele i naukowcy powinni jednak mieć również możliwość uzyskania dodatkowych informacji na temat rozmów trójstronnych, które są dla nich szczególnie interesujące. Mogą one zwracać się do instytucji z indywidualnymi wnioskami na podstawie prawa publicznego dostępu [22], a Rzecznik zachęca instytucje do udzielenia jak najszerszego dostępu do takich dokumentów, które zasadniczo są „dokumentami ustawodawczymi”[23]. Dokumenty te mogą obejmować dokumenty złożone podczas negocjacji trójstronnych oraz dokumenty złożone podczas posiedzeń technicznych poprzedzających negocjacje trójstronne lub następujących po nich.

Rzecznik proponuje, aby w celu ułatwienia składania wniosków o publiczny dostęp do dokumentów instytucje udostępniały w miarę możliwości wykazy dokumentów złożonych podczas negocjacji trójstronnych.

64. Zwiększyłoby to przejrzystość rozmów trójstronnych, umożliwiając obywatelom określenie, jakiego rodzaju dokumenty stanowiły podstawę decyzji ich przedstawicieli. Jeżeli i kiedy instytucje udzielają dostępu do takich dodatkowych dokumentów na wniosek, powinny również proaktywnie udostępniać kopie takich dokumentów w internecie.

C. Wspólna baza danych

65. Nowo uzgodnione porozumienie międzyinstytucjonalne [24] przewiduje współpracę Parlamentu, Rady i Komisji w celu utworzenia specjalnej wspólnej bazy danych na temat postępów w pracach nad dossier ustawodawczymi. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje i popiera tę inicjatywę. Jak pokazało jej dochodzenie, ważne jest nie tylko udostępnianie informacji na temat procesu legislacyjnego, w tym rozmów trójstronnych, ale także łatwy i łatwy dostęp do tych informacji dla obywateli, najlepiej na jednej platformie i z funkcjami „otwartych danych”. Wartość informacyjna dla obywateli jest mnożona, ponieważ więcej dokumentów jest powiązanych z jedną platformą – punktem kompleksowej obsługi – co eliminuje potrzebę przeszukiwania różnych stron internetowych i baz danych.

66. W kontekście rozmów trójstronnych taka platforma mogłaby obejmować daty rozmów trójstronnych, wstępne stanowiska trzech instytucji, ogólne porządki obrad rozmów trójstronnych, dokumenty czterokolumnowe, ostateczne teksty kompromisowe, notatki z rozmów trójstronnych, które zostały podane do wiadomości publicznej, wykazy zaangażowanych decydentów politycznych oraz, w miarę możliwości, wykaz innych dokumentów przedłożonych podczas negocjacji.

Rzecznik zachęca instytucje do współpracy w celu publicznego udostępnienia jak największej ilości informacji i dokumentacji z rozmów trójstronnych za pośrednictwem łatwej w użyciu i zrozumiałej wspólnej bazy danych.

D. Uwagi końcowe

67. Rozmowy trójstronne stały się kluczowym elementem procesu legislacyjnego UE. Informacje na temat rozmów trójstronnych to informacje o tym, w jaki sposób ostatecznie przyjmowane są przepisy regulujące życie ponad 500 mln obywateli. Jeżeli obywatele mają skutecznie uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii Europejskiej, pociągając swoich przedstawicieli do odpowiedzialności i wyrażając swoją opinię, potrzebują dostępu do tych informacji. Jeśli obywatele postrzegają proces przyjmowania prawa UE jako dostępny i przejrzysty, ich zaufanie do UE i jej instytucji wzrośnie. Odnosi się to do sedna legitymizacji stanowienia prawa UE.

68. Rzecznik zdaje sobie sprawę z bardzo ostrożnego osądu, jaki należy wydać, aby znaleźć właściwą równowagę między przejrzystością a innymi uzasadnionymi i ważnymi interesami publicznymi. Jest również świadoma szczególnych wyzwań i wrażliwości związanych z osiągnięciem kompromisu w sprawie wniosków ustawodawczych. Nie ma jednak wątpliwości, że większa przejrzystość rozmów trójstronnych doprowadzi do procesu legislacyjnego, który będzie bardziej otwarty dla wszystkich grup społecznych, dobrze poinformowany i ostatecznie bardziej uzasadniony w oczach obywateli europejskich. Dochodzenie to zakończyło się w okresie znacznej niepewności dla UE. Chociaż nikt nie jest w stanie przewidzieć skutków tej niepewności, wszelkie działania mające na celu zwiększenie przejrzystości, a tym samym zwiększenie legitymacji instytucji UE, mogą służyć jedynie wspieraniu wartości demokratycznych proklamowanych w traktatach, na których opiera się UE i którymi się kieruje.

69. Rzecznik ma nadzieję, że propozycje dotyczące przejrzystości będą rozpatrywane z wielką starannością przez trzy instytucje i postrzegane jako racjonalny i wyważony wkład w ważną sprawę UE. Zdaje sobie sprawę z prawdziwych obaw, że większa przejrzystość może paradoksalnie spowodować mniej, ponieważ niektóre osoby zaangażowane w rozmowy trójstronne mogą mieć pokusę powrotu do bardziej nieformalnych i niezarejestrowanych metod negocjacyjnych. Ufa jednak, że to, co zaobserwowała jako pragnienie wszystkich trzech instytucji, aby podjąć jeszcze większe wysiłki na rzecz zwiększenia zaufania obywateli – zwłaszcza w tym czasie – zagwarantuje, że tak się nie stanie.

Propozycje

Na podstawie dochodzenia Rzecznik przedstawia Parlamentowi, Radzie i Komisji następujące propozycje:

• Rzecznik proponuje, aby instytucje podały do wiadomości publicznej „kalendarz rozmów trójstronnych” określający zbliżające się rozmowy trójstronne. Powinny one również odnosić się do rozmów trójstronnych w bazach danych dotyczących aktów ustawodawczych.
• Rzecznik proponuje, aby obaj współprawodawcy proaktywnie udostępniali przed rozpoczęciem negocjacji trójstronnych swoje stanowiska w sprawie wniosku Komisji, niezależnie od poziomu, na którym stanowisko zostało przyjęte wewnętrznie, i niezależnie od wniosku ustawodawczego.
• Rzecznik proponuje, aby instytucje udostępniały ogólne porządki obrad przed posiedzeniami trójstronnymi lub wkrótce po nich.
• Rzecznik proponuje, aby instytucje proaktywnie udostępniały czterokolumnowe dokumenty, w tym ostateczny uzgodniony tekst, jak najszybciej po zakończeniu negocjacji.
• Rzecznik proponuje, aby instytucje zamieszczały w ustawodawczych bazach danych i kalendarzach dotyczących rozmów trójstronnych linki do wszelkich protokołów lub nagrań wideo z publicznych posiedzeń instytucji, na których omawiano rozmowy trójstronne.
• Rzecznik proponuje, aby instytucje proaktywnie udostępniały listę przedstawicieli, którzy są politycznie odpowiedzialni za decyzje podejmowane podczas rozmów trójstronnych, takich jak zaangażowani posłowie do PE, właściwy minister z prezydencji Rady i komisarz odpowiedzialny za daną sprawę. Jeżeli uprawnienia do podejmowania decyzji są przekazywane urzędnikom służby cywilnej, ich tożsamość powinna być również ujawniana proaktywnie.
• Rzecznik proponuje, aby w celu ułatwienia składania wniosków o publiczny dostęp do dokumentów instytucje udostępniały w miarę możliwości wykazy dokumentów złożonych podczas negocjacji trójstronnych.
• Rzecznik zachęca instytucje do współpracy w celu publicznego udostępnienia jak największej ilości informacji i dokumentacji z rozmów trójstronnych za pośrednictwem łatwej w użyciu i zrozumiałej wspólnej bazy danych.

Niniejsza decyzja oraz wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich zostaną przekazane Parlamentowi, Radzie i Komisji. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do instytucji o poinformowanie jej o wszelkich działaniach podjętych w związku z jej wnioskami do dnia 15 grudnia 2016 r.

Strasburg, dnia 12 lipca 2016 r.

Emily O’Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

 

[1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/17/UE z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie konsumenckich umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi i zmieniająca dyrektywy 2008/48/WE i 2013/36/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010, Dz.U. 2014, L 60, s. 34.

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 536/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie badań klinicznych produktów leczniczych stosowanych u ludzi oraz uchylenia dyrektywy 2001/20/WE, Dz.U. 2014, L 158, s. 1.

[3] Pisma otwierające Rzecznika Praw Obywatelskich skierowane do instytucji, odpowiedzi instytucji, sprawozdania z kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich oraz informacje przekazane przez opinię publiczną w odpowiedzi na konsultacje publiczne Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, Dz.U. 2016, L 123, s. 1 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] Wyrok w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, EU:C:2008:374, pkt 46.

[6] Mianowicie holenderska Tweede Kamer, brytyjska Izba Gmin i Izba Lordów, francuskie Assemblée nationale i rumuński Senat (oświadczenia dostępne pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark).

[7] Informacje dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] Informacje dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] Informacje dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Konsultacje publiczne Rzecznika Praw Obywatelskich wykazały, że pogląd ten jest rzeczywiście podzielany przez wiele różnych podmiotów, niezależnie od tego, czy są to organizacje pozarządowe, stowarzyszenia przedsiębiorców czy obywatele.

[11] Więcej informacji można znaleźć w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie rejestru służącego przejrzystości do przewodniczącego Komisji Europejskiej z dnia 26 maja 2016 r., dostępnym pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Informacje dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[13] W szczególności EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), Obserwatorium Legislacyjne Parlamentu (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) oraz baza danych Rady dotycząca procedury współdecyzji (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Punkt 9 wspólnej deklaracji Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji (art. 251 Traktatu WE), Dz.U. C 145, s. 5. (dostępne pod adresem: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-/EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=TAK).

[15] Komisje specjalizujące się w niektórych aspektach działalności Parlamentu (na przykład w dziedzinie środowiska, rolnictwa, handlu), których zadaniem jest przygotowanie prac zgromadzenia plenarnego Parlamentu. Składają się z posłów do parlamentu i debatują publicznie: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] Komitet miał za zadanie przygotowanie prac Rady. W jej skład wchodzą stali przedstawiciele (ambasadorzy) lub zastępcy stałych przedstawicieli 28 państw członkowskich: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[17] Na przykład wszystkie trzy bazy danych wymienione w przypisie 13 zawierają luki trwające prawie rok w odniesieniu do rozporządzenia w sprawie badań klinicznych i dyrektywy w sprawie kredytów hipotecznych. W tym okresie trwały negocjacje trójstronne.

[18] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[19] Pełna lista dostępna pod adresem: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] Więcej informacji można znaleźć pod adresem: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] Lista i role dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Zob. przypis 18.

[23] Rozporządzenie 1049/2001 odnosi się do „dokumentów ustawodawczych” jako „dokumentów sporządzonych lub otrzymanych w trakcie procedur przyjmowania aktów, które są prawnie wiążące w państwach członkowskich lub dla państw członkowskich”.

[24] Zob. przypis 4.