Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący, konsorcjum producentów oliwy z oliwek z Włoch, promuje sprzedaż oliwy z oliwek w krajach spoza UE, a mianowicie w Indiach, Rosji i Chinach. Komisja otrzymała pewne środki finansowe na te prace z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), zarządzanego przez Dyrekcję Generalną Komisji Europejskiej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI). Zgodnie z odpowiednimi przepisami [1], aby otrzymać finansowanie, kampania promocyjna musiała zawierać komunikat oparty na szczególnych cechach i właściwościach produktu. Dozwolone są jedynie odniesienia do europejskiego - a nie krajowego - pochodzenia produktów. Wkład Unii w działania promocyjne skarżącego pokrył 50 % wydatków, podczas gdy Włochy i skarżący pokryli odpowiednio 20 % i 30 %.

2. W trakcie realizacji programu promocyjnego skarżący odkrył, że Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), zarządzany przez Dyrekcję Generalną Komisji ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO), współfinansuje podobny program promocyjny dotyczący europejskich produktów rolnych w tych samych państwach trzecich co skarżący, ale na innych warunkach. Działania finansowane z EFRR miały na celu promowanie kraju pochodzenia produktu.

3. W marcu 2012 r. skarżący skontaktował się z Komisją, aby złożyć skargę na fakt, że chociaż zgodnie z umową w ramach EFRG był on zobowiązany do promowania swojej (włoskiej) oliwy z oliwek jako „europejskiej” w Rosji, Chinach i Indiach, jego hiszpańscy konkurenci mogli w ramach EFRR promować swoją oliwę z oliwek jako „hiszpańską” w tych samych krajach.

4. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że DG AGRI stosuje obowiązujące rozporządzenia. Zgodnie z rozporządzeniem 3/2008 działania współfinansowane przez DG AGRI w ramach EFRG nie są ukierunkowane na markę i nie zachęcają do konsumpcji żadnego produktu ze względu na jego szczególne pochodzenie geograficzne. Komisja stwierdziła jednak, że istnieją również inne sposoby uzyskania finansowania, na przykład w ramach EFRR. Według Komisji art. 7 rozporządzenia 1080/2006 [2] w sprawie EFRR nie wyklucza finansowania działań promocyjnych dotyczących oliwy z oliwek w państwach trzecich. Komisja stwierdziła zatem, że działania finansowane przez Hiszpanię z EFRR są zgodne z mającymi zastosowanie przepisami.

5. Skarżący wystosował skargę do włoskiego Ministerstwa Rolnictwa, które skierowało pismo do Komisji, stwierdzając, że uznało za "zawstydzające" uświadomienie sobie, że współfinansowało kampanię promocyjną, która "szkodzi" interesom jego własnych producentów oliwy z oliwek. W związku z tym zwróciła się do Komisji o (i) zawieszenie trwającego programu promocyjnego w Chinach i Rosji ze skutkiem natychmiastowym oraz (ii) zrekompensowanie skarżącemu poniesionych przez niego kosztów. Komisja odpowiedziała ministerstwu, że fakt, iż istnieją programy finansowane przez DG REGIO w celu promocji tych samych produktów rolnych na tych samych rynkach, nie uzasadnia wniosku skarżącego o zezwolenie na zaprzestanie kampanii promocyjnej dotyczącej oliwy z oliwek. Komisja oparła się na konieczności przestrzegania obowiązujących umów. Niezadowolony ze stanowiska Komisji skarżący zwrócił się ostatecznie do Rzecznika Praw Obywatelskich w marcu 2014 r.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie zarzutu, że poprzez jednoczesne współfinansowanie dwóch podobnych programów promujących oliwę z oliwek na tych samych rynkach międzynarodowych, ale na różnych warunkach, Komisja działała wbrew zasadom dobrej administracji [3].

7. Na poparcie swojego zarzutu skarżący przedstawił następujące argumenty: (i) Umożliwiając hiszpańskim producentom oliwy z oliwek reklamowanie swojej oliwy jako "hiszpańskiej", wymagając jednocześnie od włoskich producentów, aby określali swoją oliwę jako "europejską", Komisja zapewniła nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną hiszpańskim producentom ze szkodą dla włoskich producentów; (ii) Komisja nie starała się zaradzić temu zakłóceniu, a jedynie podkreśliła zobowiązania umowne spoczywające na skarżącym; oraz (iii) Komisja nie koordynowała prac swoich służb, co doprowadziło do przyjęcia dwóch różnych i niespójnych strategii politycznych.

8. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał opinię Komisji w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżących w odpowiedzi na opinię Komisji. Jej zespół dochodzeniowy przeprowadził również kontrolę akt Komisji w tej sprawie. Skarżący przesłał uwagi dotyczące sprawozdania z kontroli.

Zarzucane Komisji naruszenie zasad dobrej administracji

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

9. Komisja odrzuciła zarzut skarżącego i stwierdziła, że zakres i główne cele obu programów UE są różne. Ponadto ze względu na różne ramy prawne mające zastosowanie do programów DG AGRI i DG REGIO warunki kwalifikowalności do finansowania w ramach tych programów są również różne.

10. Polityka promocyjna realizowana przez DG AGRI (EFRG)[4] ma na celu finansowanie działań na rynku wewnętrznym lub w państwach trzecich, reklamowanie europejskich produktów rolnych i metod ich produkcji, a także produktów spożywczych opartych na europejskich produktach rolnych. Celem jest promowanie wizerunku produktów unijnych w oczach konsumentów w Unii Europejskiej i w krajach trzecich. Wskazanie regionu lub państwa członkowskiego pochodzenia na reklamowanych produktach nie jest dozwolone w celu poszanowania zasady swobodnego przepływu towarów na rynku wewnętrznym i uniknięcia wszelkiej dyskryminacji. Obowiązujące przepisy dopuszczają jednak stosowanie specjalnych etykiet dla produktów pochodzących z określonych obszarów [5].

11. Komisja wyjaśniła ponadto, że polityka regionalna realizowana przez DG REGIO ma z drugiej strony na celu zmniejszenie różnic w poziomie rozwoju między poszczególnymi regionami europejskimi. Ten cel polityki regionalnej jest realizowany za pośrednictwem różnych funduszy, takich jak EFRR. Komisja dodała, że nie może interweniować przy wyborze projektów, ponieważ jest to wyłączna kompetencja krajowych organów zarządzających. Hiszpania starała się wspierać działania hiszpańskich producentów oliwy z oliwek w ramach hiszpańskich programów operacyjnych EFRR, a rozporządzenie w sprawie EFRR nie wykluczało tej możliwości. Włochy mogły - podobnie jak Hiszpania - ubiegać się o finansowanie w ramach EFRR.

12. Komisja argumentowała również, że skarżący podpisał prawnie wiążącą umowę z właściwym organem krajowym i że umowa ta musi być przestrzegana.

13. Ponadto Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich, że w dniu 21 listopada 2013 r. przedstawiła wniosek ustawodawczy w sprawie polityki promocyjnej europejskich produktów rolnych w celu otwarcia nowych rynków, zwiększenia świadomości konsumentów na temat jakości produktów oraz zachęcenia do większej otwartości w zakresie włączania oznaczeń pochodzenia i znaków towarowych.

14. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że Komisja całkowicie nie odniosła się do istoty jego skargi, a mianowicie do kwestii, czy istnienie dwóch różnych programów promocyjnych, reklamujących ten sam produkt rolny na różnych warunkach, zapewniłoby producentom hiszpańskim nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną ze szkodą dla producentów włoskich. Skarżący stwierdził, że jest świadomy, iż DG REGIO zwróciła się do DG ds. Konkurencji o opinię w tej sprawie, ale skarżący nie znał wyniku. Skarżący stwierdził, że był również świadomy, iż DG AGRI skierowała pismo do DG REGIO, proponując lepszą współpracę między obiema służbami w przyszłości. Skarżący zakwestionował, dlaczego w opinii Komisji nie odniesiono się do tej korespondencji.

15. Skarżący przyznał, że jest prawnie związany umową z włoskim organem krajowym. Dodała jednak, że Komisja miała obowiązek poinformować ją o istnieniu innego podobnego programu przed podpisaniem umowy przez skarżącego. Gdyby skarżący wiedział o drugim programie, nigdy nie podpisałby przedmiotowej umowy.

16. Wreszcie skarżący z zadowoleniem przyjął wniosek ustawodawczy Komisji, który jednak nie naprawia wyrządzonych szkód. Zdaniem skarżącego istnienie dwóch podobnych programów promocyjnych oznaczało, że włoscy producenci oliwy z oliwek współfinansowali program UE wspierający hiszpańskich producentów oliwy z oliwek. Skarżący stwierdził zatem, że właściwsze byłoby, gdyby Komisja sfinansowała działania skarżącego w 100 %.

Kontrola dokumentów

17. W dniu 11 listopada 2014 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał akta Komisji w sprawie, której dotyczyła skarga. Zespół prowadzący dochodzenie wymienił w tej sprawie trzy pisma między DG REGIO a DG AGRI, ale nie wymienił żadnych dokumentów z DG ds. Konkurencji.

18. Pracownicy Komisji obecni podczas kontroli stwierdzili, że DG AGRI i DG REGIO nie spotkały się w celu omówienia tej kwestii. Zwrócili również uwagę, że przyjęto nowe rozporządzenia [6], podkreślając znaczenie koordynacji między różnymi funduszami UE i zapewniając widoczność marek handlowych i pochodzenia produktów.

19. W swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli skarżący argumentował, że Komisja nadal nie zajęła się kwestią dwóch programów, które wywołują zakłócający wpływ na konkurencję.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

20. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że cele dwóch przedmiotowych funduszy UE - Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) - są różne. W związku z tym warunki finansowania również są różne. Zasadność odpowiednich przepisów prawnych obowiązujących w momencie zawarcia przez skarżącego umowy o finansowanie nie może stanowić niewłaściwego administrowania, biorąc pod uwagę, że określają one wolę prawodawcy UE.

21. Każde państwo członkowskie wybiera system lub systemy finansowane przez UE, do których chce przystąpić. Włochy mogły zatem ubiegać się o finansowanie z EFRR w taki sam sposób jak Hiszpania. Ewentualna przewaga konkurencyjna producentów hiszpańskich wynika z faktu, że władze włoskie nie pomogły ich producentom w ubieganiu się o program EFRR, o który mieli pełną swobodę ubiegania się (na przykład poprzez przynajmniej poinformowanie ich o istnieniu tego programu EFRR). Władze włoskie zdecydowały się jednak na program EFRG. Ostatecznie to państwa członkowskie muszą być odpowiedzialne za wybór systemów finansowania, które uznają za najbardziej odpowiednie do ich szczególnych potrzeb. Skarżący zawarł umowę z władzami włoskimi, mając pełną świadomość warunków, które musi spełnić, takich jak to, że odniesienie do pochodzenia produktów powinno być drugorzędne w stosunku do głównego przesłania kampanii. Komisja nie ponosi odpowiedzialności za wybór przez organy krajowe systemów finansowania, o których szczegółach zadecydowało dane państwo członkowskie i którymi zarządzało.

22. Chociaż Rzecznik może zrozumieć zaskoczenie skarżącego i wynikające z niego niezadowolenie z faktu, że istniał inny, prawdopodobnie korzystniejszy program finansowania, nie podziela ona opinii skarżącego, że Komisja była zobowiązana do podjęcia szczególnych starań w celu poinformowania jej lub władz włoskich o istnieniu programu EFRR. Przeciwnie, na każdym sygnatariuszu umowy spoczywa obowiązek zebrania wszystkich niezbędnych informacji, które były dla niego swobodnie dostępne, przed nawiązaniem stosunku umownego. Ponadto na szczeblu państw członkowskich normalne jest, że organy krajowe będą miały interes w zapewnieniu, aby wszystkie istotne informacje na temat programów UE były udostępniane zainteresowanym stronom.

23. Jednakże, o ile Komisja słusznie oparła się na dwóch różnych podstawach prawnych w celu wyjaśnienia różnych celów EFRG i EFRR, sam fakt, że dwa programy podlegają różnym przepisom prawnym, nie oznacza automatycznie, że Komisja nie mogła lepiej koordynować swoich działań, ani też nie oznacza, że ich konkretne wdrożenie nie mogło prowadzić do raczej dziwacznych, mylących, niepożądanych i marnotrawnych skutków. Chociaż środki UE mogły zostać wykorzystane na dwa całkowicie legalne sposoby, te dwa sposoby miały cele i skutki, które nie były ze sobą spójne. Rzecznik uważa zatem, że przy zatwierdzaniu wniosków o finansowanie możliwa i pożądana byłaby lepsza koordynacja i komunikacja wewnętrzna.

24. Chociaż słaba koordynacja i słaba komunikacja wewnętrzna mogą stanowić niewłaściwe administrowanie, Rzecznik zauważa, że prawodawca Unii przyjął obecnie nowe rozporządzenia [7] zawierające przepisy dotyczące lepszej koordynacji, co oznacza, że przypadki takie jak obecna nie powinny mieć miejsca w przyszłości. Rzecznik uważa, że systemowy aspekt skargi został rozwiązany. Rzecznik uważa zatem, że stwierdzenie niewłaściwego administrowania w stosunku do Komisji nie służyłoby obecnie żadnemu użytecznemu celowi. W związku z tym kończy ona swoje dochodzenie stwierdzeniem, że dalsze dochodzenia w niniejszej sprawie nie są uzasadnione.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

Systemowy aspekt kwestionowanej kwestii został rozwiązany. Dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o tej decyzji.

Strasburg, 11 kwietnia 2016 r.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

[1] Oznacza to rozporządzenie Rady (WE) nr 3/2008 z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących produktów rolnych na rynku materiałowym i w krajach trzecich, Dz.U. 2008, L 3, s. 1; oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 501/2008 z dnia 5 czerwca 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 3/2008 w sprawie działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących produktów rolnych na rynku materiałowym i w krajach trzecich, Dz.U. 2008, L 147, s. 3.

[2] Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 1).

[3] W odniesieniu do twierdzenia skarżącego, zgodnie z którym Komisja powinna zwrócić skarżącemu koszty poniesione w związku z jego działaniami promocyjnymi, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że nie ma wystarczających podstaw do uwzględnienia go w swoim dochodzeniu. W rzeczywistości Rzecznikowi trudno było zrozumieć, w jaki sposób istnienie kolejnego programu Komisji, który mógłby być potencjalnie niezgodny z programem, w którym uczestniczył skarżący i który został określony przez prawodawcę Unii, mogłoby zobowiązać Komisję do zwrotu skarżącemu kosztów poniesionych w związku z jej działaniami promocyjnymi. Ponadto wydaje się, że skarżący podpisał odpowiednie umowy z własnej inicjatywy i poniósł jedynie część poniesionych kosztów.

[4] Oznacza to, że zgodnie z rozporządzeniem 3/2008 i rozporządzeniem 501/2008.

[5] Takie jak chroniona nazwa pochodzenia, chronione oznaczenia geograficzne i gwarantowana tradycyjna specjalność (inaczej znane odpowiednio jako ChNP, ChOG i GTS).

[6] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Dz.U. 2013, L 347, s. 320–469; oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1144/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących produktów rolnych wdrażanych na rynku wewnętrznym i w państwach trzecich oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 3/2008. Dz.U. 2014, L 317, s. 56–70.

[7] Zob. pkt 13 oraz przypis 6 powyżej.