# Decyzja w sprawie 2004/2013/PMC dotyczącej rozpatrywania przez Komisję Europejską wniosku o dostęp do dokumentów związanych z inwigilacją internetu przez brytyjskie służby wywiadowcze
- Autor: Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
- Data : 2016-10-27T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/pl/decision/pl/61273)
---
> Sprawa dotyczyła odmowy udzielenia przez Komisję publicznego dostępu do dokumentów dotyczących inwigilacji internetu przez brytyjskie służby wywiadowcze. Rzecznik zalecił, aby Komisja udzieliła dostępu do jednego konkretnego dokumentu (pisma brytyjskiego ministra spraw zagranicznych do ówczesnego wiceprzewodniczącego Komisji), a w przypadku pozostałych dokumentów, o które wnioskowano, aby Komisja albo je ujawniła, albo odpowiednio uzasadniła, dlaczego jej zdaniem należało odmówić ich ujawnienia.
> 
> Komisja postanowiła ujawnić pismo brytyjskiego ministra spraw zagranicznych, przyjmując tym samym pierwszą część zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Podtrzymała jednak swoje stanowisko, by nie ujawniać pozostałych dokumentów. Uzasadniła to stanowisko tym, że nadal badała kwestię, czy brytyjskie programy masowej inwigilacji naruszają prawo UE, w szczególności w odniesieniu do prawa osoby fizycznej do ochrony danych. Komisja argumentowała, że do czasu ostatecznego zamknięcia dochodzenia wcześniejsze ujawnienie pozostałych przedmiotowych dokumentów miałoby negatywny wpływ na dialog między władzami Zjednoczonego Królestwa a Komisją. Mówiąc bardziej ogólnie, argumentował on, że jego zdolność do skutecznego prowadzenia dochodzenia i decydowania o odpowiedniej reakcji powinna być chroniona przed ryzykiem presji zewnętrznej. Ponadto Komisja nie uznała, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
> 
> Rzecznik nie jest przekonany, że Komisja odpowiednio uzasadniła swoją decyzję o odmowie publicznego dostępu do pozostałych nieujawnionych dokumentów. Ponieważ Komisja nie ujawniła tych dokumentów ani nie przedstawiła odpowiednich powodów odmowy publicznego dostępu do nich, oczywiste jest, że Komisja odrzuciła zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich w odniesieniu do tych dokumentów. Ponadto Rzecznik zauważa, że wydaje się, iż Komisja nie podjęła żadnych działań w odniesieniu do swojego dochodzenia od 2013 r. Rzecznik stwierdza zatem, że działania Komisji w tej sprawie stanowią niewłaściwe administrowanie, a w rzeczywistości poważne niewłaściwe administrowanie, biorąc pod uwagę znaczenie tej konkretnej kwestii dla obywateli UE.
> 
Tło
---

**1.** W czerwcu 2013 r. niemiecki dziennikarz zwrócił się do Komisji o dostęp do dokumentów, zgodnie z unijnymi zasadami przejrzystości[^^\[1\]^^](#_ftn1){#_ftnref1}, dotyczących nadzoru internetu przez agencje państwowe Zjednoczonego Królestwa[\[2\]](#_ftn2){#_ftnref2}. Jako strażniczka traktatów Komisja Europejska ponosi szczególną odpowiedzialność za zapewnienie przestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie. Skarżący obawiał się, że programy masowej inwigilacji prowadzone przez władze Zjednoczonego Królestwa naruszają w szczególności prawo osoby fizycznej do ochrony danych przewidziane w prawie UE.

**2.** Komisja stwierdziła, że następujące dokumenty wchodzą w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, a mianowicie: *(i) pismo wiceprzewodniczącej Komisji Viviane Reding do ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa Williama Hague'a; (ii) pismo z odpowiedzią skierowane przez p. Hague'a do p. Reding; (iii) pismo uzupełniające dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej Komisji (DG) ds. Sprawiedliwości do stałego przedstawiciela Zjednoczonego Królestwa przy UE; oraz (iv) kilka skarg obywateli, w których zwrócono się do Komisji o zbadanie tej sprawy.*

**3.** Komisja odmówiła udzielenia dostępu do tych dokumentów, argumentując, że musi chronić cel inspekcji, dochodzeń i audytów[\[3\].](#_ftn3){#_ftnref3} Jej zdaniem ujawnienie tych dokumentów podważyłoby dialog między nią a władzami Zjednoczonego Królestwa, który wymaga klimatu wzajemnego zaufania do czasu zakończenia etapu negocjacji. W tym względzie Komisja odniosła się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości[\[4\],](#_ftn4){#_ftnref4} argumentując, że istnieje ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych co do zasady narusza ochronę celów dochodzeń, dopóki dochodzenie jest w toku. Wyjątek ten mógłby obejmować dochodzenia, które mogłyby potencjalnie prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego[***\[5\].***](#_ftn5){#_ftnref5}

**4.** W odniesieniu do kwestii istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem żądanych dokumentów Komisja uznała znaczenie wolności prasy oraz interesu publicznego w zakresie przejrzystości. Zauważyła jednak również, że korzystanie z wolności wypowiedzi i prawa do informacji (uznanych w art. 11 Karty praw podstawowych UE) może być ograniczone[\[6\].](#_ftn6){#_ftnref6} W szczególności Komisja twierdziła, że w tym przypadku miała prawo oprzeć się na ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym ujawnienie określonych dokumentów naruszyłoby ochronę celu dochodzenia i że ujawnienie tych dokumentów nie służy nadrzędnemu interesowi publicznemu[\[7\].](#_ftn7){#_ftnref7}

**5.**W skardze do Rzecznika skarżący twierdził, że Komisja niesłusznie odrzuciła jego wniosek o publiczny dostęp do dokumentów i twierdziła, że Komisja powinna udzielić mu dostępu do żądanych dokumentów.

Zarzut, że Komisja niesłusznie odrzuciła wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów
----------------------------------------------------------------------------------

### Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

**6.** W swoim zaleceniu Rzecznik zauważyła, że bezsporne jest, iż wszystkie dokumenty, o które wnioskował skarżący, odnoszą się do dochodzenia, które może potencjalnie prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W takich okolicznościach Komisja ma prawo domniemywać, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby cel dochodzenia. Komisja nie była zatem co do zasady zobowiązana do przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy każdego z tych dokumentów[\[8\].](#_ftn8){#_ftnref8} Domniemanie to jest jednak wzruszalne, a osoba zainteresowana uzyskaniem dostępu do danych dokumentów może starać się obalić domniemanie w odniesieniu do konkretnego dokumentu lub dokumentów lub może starać się twierdzić, że istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów[\[9\].](#_ftn9){#_ftnref9}

**7.**Rzecznik stwierdził, że skarżący przedstawił szereg powodów, dla których ogólne domniemanie nie powinno mieć zastosowania do większości dokumentów. W przypadku pism przesłanych przez Komisję Rzecznik stwierdził jednak, że ogólne domniemanie nie zostało obalone. W przypadku skarg otrzymanych przez Komisję od osób trzecich Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że ogólne domniemanie zostało obalone. W każdym razie, nawet przy założeniu, że ogólne domniemanie nie zostało obalone, do Komisji należało wykazanie, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny wymagający ujawnienia dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Komisja nie wyjaśniła we właściwy sposób, dlaczego ujawnienie nie leży w nadrzędnym interesie publicznym.

**8.**Na początku października 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował zatem do Komisji następujące zalecenie:

**(i) Komisja powinna udzielić dostępu do pisma brytyjskiego ministra spraw zagranicznych z dnia 3 lipca 2013 r. skierowanego do komisarza.**

**(ii) Komisja powinna udzielić dostępu do wszystkich innych dokumentów, o które wnioskował skarżący, dotyczących masowej inwigilacji internetu przez agencje państwowe Zjednoczonego Królestwa, lub odpowiednio uzasadnić, dlaczego jej zdaniem należy odmówić ich ujawnienia.**

**9.**Komisja odpowiedziała, że co do zasady nie jest zobowiązana do przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy każdego z odnośnych dokumentów oraz że jej odmowa udzielenia dostępu opierała się na mającym zastosowanie ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby cel dochodzenia.

**10.**Komisja podtrzymała swoją opinię, że do czasu ostatecznego zamknięcia dochodzenia ujawnienie powiązanych dokumentów wpłynęłoby na dialog między władzami Zjednoczonego Królestwa a Komisją. Ujawnienie informacji wpłynęłoby również na zdolność Komisji do skutecznego przeprowadzenia dochodzenia i podjęcia decyzji w sprawie odpowiedniej reakcji, bez wywierania nadmiernej presji zewnętrznej. Komisja powtórzyła zatem, że nie można udzielić dostępu do dwóch pism, które skierowała do władz Zjednoczonego Królestwa.

**11.**Biorąc jednak pod uwagę, że pismo ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa zawiera zasadniczo informacje, które zostały publicznie udostępnione przez władze Zjednoczonego Królestwa w przemówieniu, Komisja zgodziła się je ujawnić.

**12.**W odniesieniu do skarg składanych przez obywateli Komisja argumentowała, że fakt, iż skargi te zawierają jedynie ogólne punkty, sam w sobie nie uzasadnia przyznania publicznego dostępu.

**13. Komisja oświadczyła**jednak, że gdy tylko podejmie decyzję o dalszym prowadzeniu dochodzenia, rozpatrzy wszelkie ewentualne nowe wnioski o udzielenie dostępu w świetle tych zmian.

**14.**Jeżeli chodzi o możliwość istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, Komisja przyznała, że rzeczywiście istnieje szeroko zakrojona debata polityczna i międzynarodowa na ten temat, w szczególności na temat programów masowej inwigilacji i prawa jednostki do ochrony danych. Komisja podjęła aktywne działania w związku z zarzutami naruszenia podstawowego prawa do ochrony danych. To bardzo delikatna kwestia. W tym szczególnym kontekście państwa członkowskie mogą powoływać się na wyłączenie, w oparciu o względy bezpieczeństwa narodowego, w celu pominięcia prawa UE. Zwolnienie to należy jednak interpretować ściśle. Państwo członkowskie zamierzające zastosować takie zwolnienie musi udowodnić, że jest ono konieczne w celu ochrony jego podstawowych interesów bezpieczeństwa.

**15.**Komisja powtórzyła swoje stanowisko, że interesowi publicznemu w tej sprawie najlepiej służy nieujawnianie korespondencji. Ujawnienie korespondencji Komisji z władzami Zjednoczonego Królestwa w tym momencie doprowadziłoby do nieuzasadnionych i przedwczesnych wniosków na temat zakresu, w jakim przetwarzanie i gromadzenie informacji przez brytyjskie agencje bezpieczeństwa i wywiadu jest zgodne z prawem UE. W interesie publicznym leży zatem, aby dochodzenia Komisji dotyczące bardzo delikatnego tematu były prowadzone skutecznie i wydajnie, bez przedwczesnego zaangażowania społeczeństwa.

**16.**Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do odpowiedzi Komisji.

### Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

**17.**Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zmianę stanowiska Komisji w odniesieniu do pisma otrzymanego od ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa. Ujawniając je, Komisja przyjęła pierwszą część zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik rozumie, że Komisja zgodziła się na ujawnienie głównie dlatego, że pismo zawierało informacje, które były już publicznie dostępne, tym samym w sposób dorozumiany uznając, że ujawnienie tego dokumentu nie może mieć negatywnego wpływu na toczące się dochodzenie.

**18.** Rzecznik zauważa, że w świetle niedawnego wyroku w sprawie C-612/13 P *Client Earth* [^^\[10\]^^](#_ftn10){#_ftnref10} jest obecnie jasne, że Komisja nie mogła w rzeczywistości opierać się na żadnym ogólnym domniemaniu, że ujawnienie naruszyłoby cel jej dochodzenia, dopóki nie wystosowała do władz Zjednoczonego Królestwa wezwania do usunięcia uchybienia. W tym kontekście Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nadal opiera się na ogólnym domniemaniu jako przyczynie nieudzielania dostępu do skarg obywateli, a także do pism Komisji do władz Zjednoczonego Królestwa. Rzecznik przyznaje jednak, że wspomniany wyrok został wydany *po tym, jak* Komisja odpowiedziała na jej zalecenie w tej sprawie.

**19.**Nawet jeśli obecnie jest jasne, że Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym dokumenty nie mogą zostać ujawnione, nadal ma ona możliwość podniesienia, na podstawie indywidualnej i konkretnej oceny treści żądanych dokumentów, powodów, dla których ujawnienie naruszyłoby cel jej dochodzenia. W tym względzie Rzecznik nie jest przekonany rozumowaniem przedstawionym przez Komisję w odpowiedzi na jej zalecenie. Komisja twierdzi, że ujawnienie dokumentów wpłynęłoby na dialog między władzami Zjednoczonego Królestwa a Komisją. Stwierdza ponadto, że chce skutecznie i wydajnie prowadzić dochodzenie bez żadnych nieuzasadnionych i przedwczesnych wniosków dotyczących zakresu, w jakim przetwarzanie i gromadzenie informacji przez brytyjskie agencje bezpieczeństwa i wywiadu jest zgodne z prawem UE. W odniesieniu do tych konkretnych dokumentów oczywiste jest jednak, że władze Zjednoczonego Królestwa przyjmują odmienne stanowisko niż Komisja. Wydaje się, że władze Zjednoczonego Królestwa nie podzielają opinii Komisji, że negocjacje powinny być prowadzone w sposób poufny w celu wspierania i utrzymania klimatu wzajemnego zaufania między Komisją a Zjednoczonym Królestwem. Władze Zjednoczonego Królestwa nie wyraziły sprzeciwu wobec Komisji, podczas gdy negocjacje były nadal w toku, ujawniając dziennikarzowi odpowiedź ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa skierowaną do Komisji. Kontekst ten, charakterystyczny dla niniejszej sprawy, należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czy odnośne dokumenty powinny zostać ujawnione przez Komisję.

**20.** O ile szczególny *kontekst* niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że interes podniesiony przez Komisję w zakresie nieujawniania, a mianowicie potrzeba wspierania wzajemnego zaufania, nie jest przekonujący, o tyle Rzecznik zauważa, że *treść* przedmiotowych dokumentów również prowadzi do tego samego wniosku. W rzeczywistości Rzecznik Praw Obywatelskich przeanalizował przedmiotowe dokumenty i uważa, że nie zawierają one informacji, które -- gdyby zostały udostępnione w kontekście, w którym władze Zjednoczonego Królestwa wyraziły już zgodę na udostępnienie pisma swojego ministra spraw zagranicznych do Komisji -- podważyłyby potrzebę wspierania i utrzymania klimatu wzajemnego zaufania między Komisją a władzami Zjednoczonego Królestwa[\[11\].](#_ftn11){#_ftnref11}

**21.**Poprzedni punkt dotyczy tego, czy publiczne ujawnienie żądanych dokumentów mogłoby zaszkodzić celowi dochodzenia. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest przekonany, jak wspomniano powyżej, że taka szkoda będzie wynikać z ujawnienia dokumentów w niniejszej sprawie, niezależnie od tego wniosku, uważa ona, że istnieją ważne nadrzędne interesy publiczne, którym służyłoby ujawnienie dokumentów. Po pierwsze, przedmiot dokumentów dotyczy podstawowego prawa obywateli Unii, a mianowicie prawa do ochrony danych. Po drugie, z pisma ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa wynika, że sytuacja ta nie dotyczy władz Zjednoczonego Królestwa. Po trzecie, chociaż pismo ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa pochodzi z lipca 2013 r., Rzecznik nie wie ani Komisja nie poinformowała jej o żadnych konkretnych działaniach dochodzeniowych, które Komisja mogłaby podjąć w międzyczasie w tej sprawie. Przy ustalaniu, czy za ujawnieniem dokumentów przemawia nadrzędny interes publiczny, należy wziąć pod uwagę wszystkie te czynniki.

**22.**Uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej kwestie, Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że najlepiej służy interesowi publicznemu udzielenie dostępu do pism Komisji, jak również do skarg obywateli. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma wątpliwości, że Komisja dąży do realizacji interesu publicznego poprzez zajęcie się tą delikatną kwestią z władzami Zjednoczonego Królestwa. Jest jednak głęboko przekonana, że obywatele Europy mają prawo wiedzieć, w jaki sposób UE stara się chronić ich prawa podstawowe. Jest bardzo prawdopodobne, że Komisja może liczyć na szerokie poparcie społeczne w jej przejrzystym dążeniu do osiągnięcia tego celu.

**23.**W związku z powyższym Rzecznik podtrzymuje swoje ustalenie, że Komisja nie przedstawiła uzasadnionych powodów nieudzielenia publicznego dostępu do skarg obywateli i jej pism do władz Zjednoczonego Królestwa. Stanowi to niewłaściwe administrowanie, a w rzeczywistości poważne niewłaściwe administrowanie, biorąc pod uwagę duże znaczenie tej kwestii dla obywateli UE w ogóle.

**24.**Biorąc pod uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych uwag kwestionujących odpowiedź Komisji na zalecenie Rzecznika, Rzecznik uważa, że dalsze prowadzenie tej sprawy nie jest uzasadnione. W związku z tym zamknie sprawę z krytyczną uwagą dotyczącą decyzji Komisji o nieudzieleniu publicznego dostępu do skarg obywateli i jej pism do władz Zjednoczonego Królestwa.

Wnioski
-------

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

### Przyjęte zalecenie

**Ujawniając pismo, które otrzymała od brytyjskiego ministra spraw zagranicznych, dotyczące delikatnego tematu inwigilacji internetu przez brytyjskie służby wywiadowcze, Komisja przyjęła pierwszą część zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich.**

### Uwaga krytyczna

**{#CR19_2015}Komisja nie przedstawiła uzasadnionych powodów, dla których nie udzieliła publicznego dostępu do skarg obywateli i jej pism skierowanych do władz Zjednoczonego Królestwa. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania, który jest szczególnie poważny ze względu na znaczenie leżącego u jego podstaw przedmiotu.**

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Strasburg, dnia 6 listopada 2015 r.

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145 z 31.5.2001, s. 43.

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Głównie służba wywiadowcza "Government Communications Headquarters", znana jako "GCHQ".

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Sprawy T-191/99 *Petrie przeciwko Komisji,* Rec. 2001, s. II-3677, pkt 68; C-139/07 P *Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji,* Zb.Orz. 2010, s. I-5885, pkt 58; oraz T-29/08 *LPN przeciwko Komisji,*Zb.Orz. 2011, s. II-6021.

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Sprawa T-111/11 *Client Earth przeciwko Komisji,* pkt 80.

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Zgodnie z art. 52 ust. 1 karty.

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w zaleceniu Rzecznika dostępnym pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Sprawa T-29/08 *LPN przeciwko Komisji,*Zb.Orz. 2011, s. II-6021, pkt 127.

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Sprawa T-29/08, *LPN przeciwko Komisji,* Zb.Orz. 2011, s. II-6021, pkt 128 oraz sprawa C-139/07 P *Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau,* Zb.Orz. 2010, s. I-5885, pkt 62.

[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Sprawa C-612/13 P *Client Earth przeciwko Komisji*\[2015\], dotychczas nieopublikowana, pkt 79.

[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} W odniesieniu do pism obywateli, które skłoniły Komisję do skontaktowania się z władzami Zjednoczonego Królestwa, Rzecznik uważa, że takie pisma mogą zostać ujawnione, pod warunkiem że można je zanonimizować w celu ochrony tożsamości zainteresowanych obywateli.