Tło

1. Skarżący, obywatel Luksemburga, ubiegał się o stanowisko „konsultanta” ogłaszane przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców („UNHCR”). Wybrany kandydat miał być przedstawicielem UNHCR i pełnić obowiązki sędziego niebędącego przewodniczącym francuskiego krajowego sądu ds. azylu. Miał on uczestniczyć w tworzeniu sądu i oceniać odwołania wniesione przez osoby ubiegające się o azyl od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wniosek skarżącej został odrzucony przez UNHCR, ponieważ nie była ona obywatelką Francji.

2. W dniu 2 listopada 2012 r. skarżący skontaktował się z Komisją Europejską w celu ustalenia, czy wymóg obywatelstwa francuskiego na danym stanowisku jest zgodny z prawem Unii. W odpowiedzi z dnia 12 marca 2013 r. Komisja stwierdziła, że art. 45 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) przewiduje wyjątek od prawa obywateli UE do pracy w innych państwach członkowskich UE w przypadku zatrudnienia w służbie publicznej. Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) orzekł, że art. 45 ust. 4 TFUE obejmuje „stanowiska, które wiążą się z bezpośrednim lub pośrednim udziałem w wykonywaniu uprawnień przyznanych na mocy prawa publicznego oraz obowiązków mających na celu ochronę ogólnych interesów państwa lub innych organów publicznych. Takie stanowiska zakładają bowiem istnienie szczególnego stosunku lojalności wobec państwa oraz wzajemności praw i obowiązków, które stanowią podstawę węzła obywatelstwa"^[1]. Komisja zauważyła, że zgodność z tymi kryteriami należy oceniać indywidualnie dla każdego przypadku. Uznał on, że wyjątek ten obejmuje stanowisko sędziego pokoju, ale jedynie konkretna ocena charakteru zadań i obowiązków, które ma wykonywać sędzia francuskiego sądu ds. azylu, może ustalić, czy spełnione zostały warunki określone w art. 45 ust. 4 TFUE. W tym przypadku Komisja stwierdziła, że jej ocena wykazała, iż wyjątek przewidziany w art. 45 ust. 4 ma zastosowanie.

3. W odpowiedzi z dnia 15 marca 2013 r. skarżąca zastanawiała się, dlaczego Komisja nie zwróciła się do władz francuskich o przedstawienie szczegółowego opisu charakteru przedmiotowego stanowiska. Podniosła ona, że Komisja nie przeprowadziła dogłębnej i indywidualnej oceny stanowiska.

4. Nie otrzymawszy odpowiedzi, w dniu 5 kwietnia 2013 r. skarżący skierował pismo do Sekretariatu Generalnego Komisji. Podniosła ona, że trudno uzasadnić powierzenie zadania zapewnienia przestrzegania przez Francję zobowiązań międzynarodowych w dziedzinie azylu osobie, która powinna być lojalna wobec Francji i chronić jej interesy. Ponadto omawiane stanowisko nie dotyczyło sektora publicznego państwa członkowskiego, lecz organizacji międzynarodowej.

5. W dniu 4 czerwca 2013 r. Komisja udzieliła skarżącemu odpowiedzi. Komisja zauważyła między innymi, że w orzecznictwie TSUE uznano, iż ochrona ogólnych interesów państwa członkowskiego nie jest zagrożona w sytuacjach, w których prawa wynikające z uprawnień przyznanych na mocy prawa publicznego są wykonywane sporadycznie lub wyjątkowo przez obywateli innych państw członkowskich. Po odwołaniu się do wyjaśnienia UNHCR, zgodnie z którym sędzia niebędący przewodniczącym będzie wykonywał czynności sądowe przed sądem francuskim, Komisja uznała jednak, że czynności te wiązały się z bezpośrednim lub pośrednim udziałem w wykonywaniu uprawnień przyznanych na mocy prawa publicznego i obowiązków mających na celu ochronę ogólnych interesów państwa. Wykonywanie uprawnień przyznanych na mocy prawa publicznego odbywałoby się regularnie i nie stanowiłoby bardzo niewielkiej części działalności. W związku z tym Komisja uznała, że wymóg obywatelstwa francuskiego w tym przypadku nie narusza przepisów prawa Unii dotyczących swobodnego przepływu pracowników.

6. Skarżący skontaktował się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, który wszczął dochodzenie w sprawie (1) zarzutu, że Komisja nie zbadała dokładnie skargi skarżącego dotyczącej naruszenia oraz (2) zarzutu, że Komisja powinna dokonać przeglądu swojej merytorycznej oceny skargi skarżącego dotyczącej naruszenia. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Komisję, że stwierdził szereg uchybień proceduralnych w rozpatrywaniu korespondencji skarżącego i skargi o naruszenie [2]. W swojej opinii w sprawie skargi Komisja przyznała, że wystąpiły uchybienia proceduralne, i zadeklarowała gotowość do ich przeprosin. Rzecznik uznał zatem, że dalsze dochodzenia w sprawie tego aspektu skargi nie są uzasadnione. W związku z tym niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie zarzutu i twierdzenia, o których mowa powyżej.

7. Prowadząc dochodzenie, Rzecznik uwzględnił argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Domniemany brak dogłębnego zbadania skargi skarżącego w sprawie naruszenia i związanego z nią roszczenia

Propozycja Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca rozwiązania

8. Na podstawie wstępnej oceny Rzecznik zaproponowała Komisji rozwiązanie w tej sprawie. Wstępna ocena Rzecznika polegała na tym, że Komisja nie zbadała dokładnie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i nie oparła swoich wniosków na wystarczających i przekonujących podstawach.

9. Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował następujące rozwiązanie:

„W świetle swoich ustaleń Rzecznik proponuje, aby Komisja dokonała przeglądu swojej oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja mogłaby wziąć pod uwagę uwagi przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, a w szczególności bardzo specyficzne cechy danego stanowiska. Rzecznik sugeruje, aby w pierwszej kolejności Komisja skontaktowała się w tej sprawie z władzami francuskimi.”

10. W odpowiedzi na wniosek Rzecznika Komisja podtrzymała stanowisko, że w rzeczywistości oceniła sprawę w sposób konkretny i indywidualny oraz że dysponowała wystarczającymi informacjami przy podejmowaniu decyzji o zastosowaniu wyjątku przewidzianego w art. 45 ust. 4 TFUE. W odpowiedzi tej Komisja szczegółowo omówiła wyjaśnienia, których udzieliła w pierwszej odpowiedzi na skargę.

11. Komisja wskazała, że przy formułowaniu swojego stanowiska uznała za istotne dwa czynniki. Po pierwsze, francuski sąd ds. azylu orzeka w przedmiocie odwołań od decyzji OFPRA (francuskiego urzędu ochrony uchodźców i bezpaństwowców), przyznających lub odmawiających przyznania azylu (statusu uchodźcy), kończących korzystanie z azylu i rozstrzygających w przedmiocie wniosków o ponowne rozpatrzenie wcześniejszych decyzji. Komisja stwierdziła, że takie decyzje wyraźnie stanowią „wykonywanie uprawnień przyznanych na mocy prawa publicznego i obowiązków mających na celu ochronę ogólnych interesów państwa lub innych organów publicznych”. Po drugie, francuski sąd azylowy wydaje decyzje w indywidualnych przypadkach w sekcjach składających się z trzech członków, z których jeden jest wskazany przez UNHCR. Jest on nazywany „oceniającym”, jest członkiem sekcji w każdym indywidualnym przypadku i jest mianowany wykwalifikowanym specjalistą przez UNHCR za zgodą wiceprzewodniczącego Conseil d’Etat. Udział w podejmowaniu decyzji sądowych jest zatem kluczową funkcją przedstawiciela UNHCR. Ten przedstawiciel UNHCR/"oceniający"ma prawo głosu równe prawu dwóch pozostałych członków składu sędziowskiego.

12. Komisja zauważyła, że wszystkie te względy dotyczą szczególnych cech omawianego stanowiska. Podniosła ona zatem, że nie ulega wątpliwości, iż Komisja przeprowadziła analizę "w każdym przypadku z osobna". Stwierdziła również, że oparła swoją decyzję na wystarczających informacjach.

13. W odpowiedzi na argument, zgodnie z którym Komisja nie przywiązywała należytej wagi do specyfiki rozpatrywanego stanowiska, Komisja wskazała, że jako pełnoprawny członek sądu krajowego osoba zajmująca to stanowisko uczestniczy bezpośrednio w sprawowaniu suwerenności przez Francję i jej jurysdykcji nad uchodźcami i osobami ubiegającymi się o azyl, bezpośrednio określając prawa i obowiązki jednostek wynikające z prawa francuskiego i międzynarodowego.

14. W odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym Francja nie uważa za konieczne zastrzeżenia stanowiska innych członków francuskiego sądu ds. azylu dla obywateli francuskich, Komisja wskazała, że dopóki spełnione są warunki określone w art. 45 ust. 4, państwa członkowskie dysponują swobodą uznania przy określaniu, do których stanowisk stosują wyjątek. Decyzja o tym, które stanowiska mają zostać zarezerwowane dla obywateli danego państwa, może być uzasadniona różnymi względami praktycznymi, ale interpretacja decyzji państw członkowskich w tym zakresie nie jest zadaniem Komisji.

15. W odpowiedzi na argument, że wymóg obywatelstwa nie był nakładany przez około 50 lat przed 2004 r., Komisja podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym w odpowiednim orzecznictwie nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie stosowało wymóg obywatelstwa w sytuacjach, w których taki wymóg nie istniał w przeszłości, o ile dane stanowisko spełnia warunki określone w art. 45 ust. 4 TFUE.

16. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja twierdziła, że jej analiza szczegółowo odniosła się do argumentów skarżącego i że jej decyzja była oparta na wystarczających dowodach. Uznał on zatem, że nie ma potrzeby zwracania się do władz francuskich i w związku z tym nie był w stanie przyjąć propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej przeglądu jego oceny skargi dotyczącej naruszenia.

17. W swoich uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji na propozycję rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika, skarżąca podtrzymała swoją skargę.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po przedstawieniu propozycji rozwiązania

18. W normalnym trybie Rzecznik dokonuje przeglądu swojej wstępnej oceny w danej sprawie w świetle wszelkich odpowiedzi otrzymanych od danej instytucji. Na podstawie uwag poczynionych przez Komisję w odpowiedzi na jej wniosek - który rozwinął uwagi poczynione wcześniej - Rzecznik przyznaje, że nie byłoby teraz użytecznego celu, gdyby Komisja skontaktowała się z władzami francuskimi.

19. Komisja ma oczywiście rację, uznając, że logiczne jest założenie, iż wykonywanie funkcji sędziego w sądzie krajowym wiąże się z bezpośrednim lub pośrednim udziałem w wykonywaniu prerogatyw władzy publicznej i że w związku z tym państwo członkowskie jest uprawnione, na podstawie art. 45 ust. 4 TFUE, do decydowania, że osoby zajmujące takie stanowiska powinny być obywatelami tego państwa członkowskiego.

20. Gdyby Komisja skontaktowała się z władzami francuskimi w ramach oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, miałaby pełniejszą podstawę do uzasadnienia swojej decyzji o zastosowaniu wyjątku przewidzianego w art. 45 ust. 4 TFUE. Rzecznik przyznaje jednak, że materiały, którymi dysponowała Komisja i na których oparła swoją decyzję, były wystarczające, aby spełnić kryterium przeprowadzenia oceny konkretnej sprawy dotyczącej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Rzecznik stwierdza, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania przy rozpatrywaniu skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly
Strasburg, 25 września 2015 r.

[1] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1980 r., Komisja/Belgia, 149/79, ECLI:EU:C:1980:297, pkt 10.

[2] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w pełnym tekście propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej rozwiązania dostępnej pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60983/html.bookmark