Tło

1. W dniu 16 grudnia 2013 r. Rzecznik wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy, w którym zwrócił się do Agencji Wykonawczej ds. Konkurencyjności i Innowacji (EACI) o rozważenie ustanowienia procedury umożliwiającej wnioskodawcom niezadowolonym ze sposobu rozpatrywania zaproszeń do składania wniosków zwrócenie się do niezależnego komitetu ds. przeglądu lub dochodzenia roszczeń. Rzecznik wskazała, że EACI może korzystać z procedur przeglądu obowiązujących w Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych (REA) i Agencji Wykonawczej Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA). Ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r. EACI zastąpiono EASME [2].

Ustanowienie procedury przeglądu w ramach EASME

Projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich

2. Rzecznik jest zdania, że każda instytucja UE, która ma częsty kontakt z osobami, które mogą mieć powody do złożenia skargi, powinna wprowadzić procedurę przewidującą szybkie rozpatrywanie skarg przez samą instytucję, zanim osoby te skorzystają z innych mechanizmów dochodzenia roszczeń, takich jak Rzecznik Praw Obywatelskich i sądy. Ze względu na swój mandat EASME pozostaje w częstym kontakcie z wnioskodawcami, którzy odpowiadają na zaproszenia do składania wniosków w ramach kilku programów UE (program „Horyzont 2020”, COSME, LIFE i EFMR).

3. W odniesieniu do zakresu przeglądu Rzecznik zauważył, że procedura przeglądu przewidziana w art. 16 rozporządzenia w sprawie programu „Horyzont 2020” jest podobna do procedury ustanowionej przez ERCEA i REA, która ogranicza się do „aspektów proceduralnych” i nie obejmuje oceny merytorycznej wniosków. Fakt, że przepis ten ogranicza przegląd do „aspektów proceduralnych”, nie powinien jednak oznaczać, że przegląd powinien ograniczać się do elementów czysto formalistycznych. Gdyby tak było, prawo do wglądu oczywiście nie miałoby dużej wartości. W tym kontekście Rzecznik wskazał, że istnieją trzy powody, które powinny prowadzić do pełnej ponownej oceny wniosku: (i) jeżeli wnioskodawca przedstawi dowody na błędy proceduralne, na przykład jeżeli oczywiste jest, że dany etap procedury został pominięty; (ii) jeżeli wnioskodawca przedstawi dowody na błędy w ustaleniach faktycznych, na przykład jeżeli eksperci powołają się na niewłaściwy wniosek; lub (iii) jeżeli wnioskodawca przedstawi dowody na oczywisty błąd w ocenie. Rzecznik Praw Obywatelskich był zdania, że procedura przeglądu, która ma zostać ustanowiona przez EASME w kontekście programu „Horyzont 2020”, powinna obejmować te trzy sytuacje. Rzecznik uznał również, że EASME powinno podjąć niezbędne kroki w celu ustanowienia podobnej procedury przeglądu zaproszeń do składania wniosków w ramach innych programów UE.

4. W związku z tym w dniu 17 października 2014 r. Rzecznik wydał następujące dwa projekty zaleceń dla EASME:

„1. Zgodnie z art. 16 rozporządzenia 1290/2013 i załącznikiem I do decyzji Komisji C(2013) 9414 final EASME powinno jak najszybciej podjąć niezbędne kroki w celu ustanowienia procedury przeglądu oceny dla wnioskodawców, którzy odpowiadają na zaproszenia do składania wniosków w ramach programu „Horyzont 2020”, oraz poinformować Rzecznika Praw Obywatelskich o terminie wprowadzenia procedury przeglądu.

Ta procedura przeglądu powinna obejmować przypadki, w których wnioskodawcy podnoszą zarzuty dotyczące (i) błędów proceduralnych, (ii) błędów rzeczowych lub (iii) oczywistego błędu w ocenie.

2. EASME powinno podjąć niezbędne kroki w celu ustanowienia podobnej procedury przeglądu dla wnioskodawców, którzy odpowiadają na zaproszenia do składania wniosków ogłoszone w ramach innych programów UE, oraz poinformować Rzecznika Praw Obywatelskich o terminie, do którego procedura przeglądu zostanie wprowadzona”.

5. Kierując projekt zaleceń do EASME, Rzecznik uwzględnił argumenty i opinię przedstawione przez EASME.

6. EASME zaakceptowało oba projekty zaleceń i opisało środki, które podjęło w celu ich wdrożenia:

7. W odniesieniu do pierwszego projektu zalecenia dotyczącego programu „Horyzont 2020” EASME stwierdziło, że ustanowiło dwie procedury przeglądu, a mianowicie (i) komitet ds. przeglądu dopuszczalności i kwalifikowalności oraz (ii) komitet ds. przeglądu oceny:

(i) Komisja ds. Weryfikacji Dopuszczalności i Kwalifikowalności

8. Komitet ds. Weryfikacji Dopuszczalności i Kwalifikowalności został ustanowiony decyzją dyrektora EASME z dnia 30 lipca 2014 r. Komitet wewnętrzny zwoływany jest po otrzymaniu skarg lub wniosków o ponowne rozpatrzenie dopuszczalności i kwalifikowalności wniosków. Komitet rozpatruje jedynie skargi złożone przed oceną w przypadkach niespełnienia kryteriów dopuszczalności lub kwalifikowalności. Wnioskodawca, którego wniosek nie został rozpatrzony, ma 30 dni od wysłania przez EASME pisma o odrzuceniu wniosku na złożenie skargi lub złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku za pośrednictwem specjalnego linku internetowego (https://webgate.ec.europa.eu/redress-frontoffice/work.iface).

9. W skład komisji wchodzi kierownik działu lub koordynator ds. zaproszeń do składania wniosków, urzędnik ds. prawnych i koordynator ds. zaproszeń do składania wniosków w ramach innego zaproszenia. Zgodnie z art. 6 decyzji komitet wydaje urzędnikowi zatwierdzającemu uzasadnione zalecenie. Jeżeli Komitet uzna, że wniosek spełnia wszystkie kryteria kwalifikowalności lub dopuszczalności, zaleci przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku (art. 8). Urzędnik zatwierdzający przyjmuje ostateczną decyzję na podstawie zalecenia Komitetu.

10. Pismo do skarżącego w sprawie wyniku wniosku o dokonanie przeglądu będzie zawierało informacje na temat środków odwoławczych, w tym zwrócenie się do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Sądu. EASME wskazało również, że jego podręcznik procedur dotyczący programu „Horyzont 2020” zawiera specjalny rozdział dotyczący komitetu ds. przeglądu dopuszczalności i kwalifikowalności.

(ii) Komitet ds. przeglądu oceny

11. Komitet ds. przeglądu oceny został ustanowiony decyzją dyrektora EASME z dnia 31 lipca 2014 r. Komitet wewnętrzny rozpatruje wnioski o dokonanie przeglądu otrzymane po dokonaniu oceny wniosku. Zgodnie z art. 4 decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie mogą opierać się wyłącznie na uchybieniach proceduralnych (ocena merytoryczna wniosku nie wchodzi w zakres kompetencji Komitetu). Odpowiedni rozdział podręcznika procedur EASME zawiera przykłady uchybień proceduralnych, takich jak (i) brak kompetencji technicznych ekspertów, (ii) błędy rzeczowe w sprawozdaniu podsumowującym ocenę, (iii) konflikty interesów oraz (iv) brak spójności między punktacją a uwagami. EASME podkreśliło jednak, że – jak zauważył Rzecznik – pojęcie uchybień proceduralnych nie ogranicza się do elementów czysto formalistycznych i obejmuje rodzaje błędów wymienionych w projekcie zalecenia, a mianowicie (i) błędy proceduralne, (ii) błędy rzeczowe lub (iii) oczywisty błąd w ocenie.

12. Wnioskodawca, którego wniosek nie został uwzględniony, ma 30 dni od przekazania mu wyników oceny na złożenie skargi lub złożenie wniosku o przegląd za pośrednictwem specjalnego linku internetowego. Komitet składa się z co najmniej czterech członków, tj. dwóch stałych członków (urzędnika ds. prawnych i kierownika ds. finansów sektorowych) oraz dwóch stałych członków. Zgodnie z art. 8 decyzji komitet wydaje urzędnikowi zatwierdzającemu uzasadnione zalecenie. Istnieją trzy możliwe wyniki: a) brak dowodu w odniesieniu do domniemanego uchybienia proceduralnego; b) dowody uchybienia proceduralnego, ale bez związku przyczynowego z domniemanym wynikiem oceny; oraz c) dowody uchybienia proceduralnego z związkiem przyczynowym z wynikiem oceny. Zgodnie z zaleceniem Rzecznika, w przypadku gdy Komitet znajdzie dowody uchybienia proceduralnego (takie jak błąd proceduralny, błąd merytoryczny lub oczywisty błąd w ocenie), zasadność wniosku zostanie poddana ponownej ocenie przez niezależnych oceniających. Urzędnik zatwierdzający podejmie ostateczną decyzję na podstawie zalecenia Komitetu.

13. Pismo do skarżącego w sprawie wyniku wniosku o dokonanie przeglądu będzie zawierało informacje na temat środków odwoławczych, w tym zwrócenie się do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Sądu. EASME wskazało również, że Centralna Służba Prawna i Wsparcia Komisji opracowała Vademecum (podręcznik/podręcznik), które zawiera istotne informacje dotyczące procedury przeglądu w ramach programu „Horyzont 2020” i jest wiążące dla EASME. Jeżeli istnieje rozbieżność między Vademecum Komisji a Podręcznikiem EASME, przeważają warunki Vademecum.

14. W odniesieniu do drugiego projektu zalecenia dotyczącego procedury przeglądu zaproszeń do składania wniosków w ramach programów COSME, LIFE i EFMR, EASME stwierdziło, że w nocie z dnia 16 grudnia 2014 r. dyrektor zwrócił się do odpowiednich macierzystych dyrekcji generalnych (DG) Komisji o opinię i zatwierdzenie ustanowienia wewnętrznego komitetu ds. przeglądu tych programów. W nocie odniesiono się do zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Właściwe dyrekcje generalne zatwierdziły utworzenie komitetu ds. przeglądu. Projekt decyzji w sprawie ustanowienia komitetu ds. oceny COSME, LIFE i EFMR (który odnosi się do dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich z własnej inicjatywy) jest podobny do decyzji w sprawie procedury przeglądu programu „Horyzont 2020”.

15. Komitet ds. przeglądu oceny będzie rozpatrywał skargi i wnioski o przegląd od niewybranych wnioskodawców, których wnioski zostały odrzucone po dokonaniu oceny. Przegląd będzie ograniczony do proceduralnych aspektów oceny. EASME wskazało, że decyzja ustanawiająca komitety ds. przeglądu trzech programów zostanie przyjęta w lutym 2015 r., a jej realizacja rozpocznie się natychmiast po jej przyjęciu.

Ocena Rzecznika po projekcie zaleceń

16. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje przyjęcie przez EASME jej projektów zaleceń i uważa, że EASME podjęło terminowe i odpowiednie środki w celu ich wdrożenia, zarówno w odniesieniu do zaproszeń do składania wniosków w ramach programu „Horyzont 2020”, jak i zaproszeń w ramach programów COSME, LIFE i EFMR. Szybkość, z jaką EASME podjęło te działania, jest sama w sobie przykładem dobrej administracji i zasługuje na pełne pochwały. Jest to tym bardziej godne pochwały, że samo EASME zostało utworzone dopiero niedawno.

17. Działając w ten sposób, EASME wykazało, że jest zaangażowane w prawdziwy proces przeglądu niezadowolonych wnioskodawców.

18. Rzecznik zauważa jednak, że podczas gdy w przypadku programu „Horyzont 2020” EASME powołało zarówno komitet ds. przeglądu dopuszczalności i kwalifikowalności, jak i komitet ds. przeglądu oceny, w przypadku trzech pozostałych programów (COSME, LIFE i EFMR) odnosi się wyłącznie do komitetu ds. przeglądu oceny. Rzecznik jest zdania, że ze względu na spójność sensowne byłoby, aby również w przypadku tych innych programów EASME rozważało ustanowienie komitetu ds. oceny dopuszczalności i kwalifikowalności. W związku z tym poczyni ona dalszą uwagę poniżej.

19. Rzecznik zauważa ponadto, że EASME wyjaśniło w swojej opinii skierowanej do Rzecznika, że pojęcie „uchybień proceduralnych” nie ogranicza się do elementów czysto formalistycznych oraz że obejmuje ono (i) błędy proceduralne, (ii) błędy rzeczowe lub (iii) oczywiste błędy w ocenie. Wnioskodawcy biorący udział w zaproszeniach do składania wniosków mogą jednak nie być świadomi, że pojęcie uchybień proceduralnych może również obejmować oczywiste błędy w ocenie. W związku z tym przydatne byłoby poinformowanie ich o tym i wyraźne wskazanie tego w odpowiednim rozdziale podręcznika procedur EASME (sekcja 2.6 „Wyniki komitetu ds. przeglądu”), a także we wszystkich innych dokumentach przeznaczonych dla wnioskodawców. Rzecznik Praw Obywatelskich poczyni kolejną uwagę poniżej.

Wnioski

Rzecznik zamyka dochodzenie z własnej inicjatywy następującym wnioskiem:

EASME przyjęło dwa projekty zaleceń Rzecznika Praw Obywatelskich oraz podjęło odpowiednie i terminowe działania w celu ich wdrożenia.

EASME zostanie poinformowana o tej decyzji.

Dalsze uwagi

1. Ze względu na spójność z programem „Horyzont 2020” EASME mogłoby rozważyć ustanowienie komitetu ds. oceny dopuszczalności i kwalifikowalności również w odniesieniu do programów COSME, LIFE i EFMR.

2. EASME mogłoby rozważyć zmianę odpowiednich rozdziałów podręcznika procedur i innych dokumentów przeznaczonych dla wnioskodawców, aby wyjaśnić, że przegląd domniemanych „uchybień proceduralnych” może również obejmować oczywiste błędy w ocenie.

Emily O'Reilly

Strasburg, 25 marca 2015 r.

[1] COSME to unijny program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw; LIFE to unijny program działań na rzecz środowiska i klimatu; EFMR to Europejski Fundusz Morski i Rybacki.

[2] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w pełnym tekście projektu zalecenia Rzecznika dostępnym pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58120/html.bookmark